Í riti sínu Vel­ferð þjóð­anna, 1776, segir Adam Smith, faðir mark­aðs­hag­fræð­inn­ar, í frjáls­legri þýð­ingu, að borg­arar hvers ríkis eigi að leggja því til fé í sam­ræmi við greiðslu­getu þeirra þ.e. þeirra gæða sem þeir njóti undir vernd­ar­væng þess. Þau sjón­ar­mið Adam Smith að leggja skatta á með hlið­sjón af greiðslu­getu hefur verið mót­andi fyrir skatt­lagn­ingu frá því að að ákvörðun um þá flutt­ist frá ein­völdum í hendur lýð­kjör­inna full­trúa þótt deila megi um hversu vel hefur tek­ist til á hverjum tíma. Mæl­ing greiðslu­getu er flókið úrlausn­ar­efni en menn hafa helst talið að tekjur og eignir séu not­hæfir mæli­kvarðar í því efni. Í sam­ræmi við það hafa flest vest­ræn lönd tekið í skatta­lög sín skil­grein­ingu kennda við Haig og Simon þess efnis að skatt­skyldar tekjur manns á til­teknu tíma­bili sé sam­tala af neyslu hans og breyt­ingu á eign hans.

Greiðslu­getan í íslenskum skatta­rétti

Í tekju­skattslögum hér á landi og erlendum fyr­ir­myndum þeirra kemur reglan um greiðslu­getu fram í skil­grein­ingu skatt­skyldra tekna á þann veg að allar tekjur séu skatt­skyldar þar með tal­inn hvers kyns eigna­auki nema annað sé sér­stak­lega tekið fram. Þannig telj­ast gjafir, fríð­indi o.fl. vera skatt­skyld en sam­kvæmt sér­stöku ákvæði er arfur und­an­skil­inn háð því skil­yrði að af honum hafi verið greiddur erfða­fjár­skatt­ur. Í lög­unum eru hins vegar einnig ákvæði um eigna­mat, tíma­setn­ingu skatt­lagn­ing­ar, und­an­þágur o.fl. sem gera það að verkum að eigna­auki eru oft und­an­þeg­inn tekju­skatt­lagn­ingu. Dæmi um það eru skatt­frelsi sölu­hagn­aðar af íbúð­ar­hús­næði og frestun á skatt­lagn­ingu sölu­hagn­aðar af hluta­bréfum og öðrum eign­ar­hlut­um.

Reglan um greiðslu­getu kemur fram í fyrstu lögum hér á landi um tekjur sveit­ar­fé­laga árið 1872, sem kváðu á um nið­ur­jöfnun gjalda sveit­ar­sjóða „eftir efnum og ástæð­u­m.“ Hana er einnig að finna í fyrstu tekju­skattslögum lands­ins 1877 og end­an­lega 1922 í þrepa­skiptum tekju- og eign­ar­skött­um. Við nið­ur­jöfnun gjalda og álagn­ingu skatta var ekki síður litið til eigna en tekna, sem á þeim tíma voru fyrst og fremst jarð­eignir til sveita og hús­næði á þétt­býl­is­stöðum lands­ins. Tekjur launa­fólks voru lægri en þágild­andi frí­tekju­mark svo skatt­lagn­ing náði í reynd nær ein­göngu til emb­ætt­is­manna, kaup­manna, atvinnu­rek­enda og land­eig­enda.

Þróun skatt­lagn­ingar og dreif­ing skatt­byrði

Þróun skatt­lagn­ingar frá upp­hafs­árum almennrar skatt­skyldu er athygl­is­verð að tvennu leyti. Ann­ars vegar stöðug hækkun skatta og hins vegar breyti­leg dreif­ing skatt­byrði. Hækkun skatta hér á landi eins og erlendis kom til af auknum umsvifum rík­is­ins á flestum sviðum ekki síst í vel­ferð­ar­málum og end­ur­speglar efna­hags­lega og félags­lega þróun sbr. grein mína Lög­mál Wagners og Vinstri grænir í Kjarn­anum í aðdrag­anda kosn­ing­anna 2017. Grein­ing Wagners og sú þróun sem verið hefur í heila öld hér á landi afhjúpar hve veru­leikafirrt víg­orðið um lækkun skatta hefur alltaf verið og er enn.

Hinn þátt­ur­inn, dreif­ing skatt­byrði, er ekki síður athygli verð­ur. Á fyrstu árum lög­skip­aðrar skatt­lagn­ingar voru nær allir skattar greiddir af fámennum hópi manna sem höfðu veru­legar tekjur og áttu mestan hluta eigna hér á landi. Með efna­hags­legri og félags­lega þróun jókst skatt­byrði á allan almenn­ing en á sama tíma hefur hlut­deild hinna vel­meg­andi í sköttum farið lækk­andi. Ástæðan er m.a. að auð­manna­gæska stjórn­valda hefur vikið frá því að hafa greiðslu­getu til hlið­sjónar og holað skatta­lög­gjöf­ina með því að gera eignir og eigna­tekjur lág­skatt­aðar eða láta þær sleppa við skatt­lagn­ingu með snið­göngu.

Skattar og greiðslu­geta

Hluti af þessum aðgerðum stjórn­valda var nið­ur­fell­ing eign­ar­skatts sem verið hafði við lýði í einu eða öðru formi frá árinu 1096 að kirkju­tí­undin var tekin í lög á Alþingi. Með nið­ur­fell­ing­unni og götóttri skatt­lagn­ing fjár­magnstekna var stærsti hluti beinna skatta lagður á launa­tekjum þ.m.t. tekjur úr líf­eyr­is­sjóðum og frá almanna­trygg­ing­um. Rekstur vel­ferð­ar­kerf­anna og upp­bygg­ing sam­fé­lags­inn­viða var í vax­andi mæli lagður á launa­fólks og líf­eyr­is­þega. Sést það vel á því að tekju­skattar ein­stak­linga uxu úr því að vera 17% af heild­ar­tekjum þeirra á árinu 1993 í að vera 22% á árinu 2007 og síðan 27,7% á árinu 2019 jafn­framt því að þessi hækkun lenti að miklum hluta á fólki með miðl­ungs­tekjur eða lægri tekjur en skatt­byrði hinna best settu stóð í stað eða lækk­aði.

Afleið­ingu af þessum breyt­ing­um, sumar hverjar fárán­leg­ar, má sjá í upp­lýs­ingum um álagn­ingu skatta sbr. t.d. Hátekju­lista Stund­ar­innar frá ágúst 2021 og í yfir­liti sama blaðs frá 2017 um skatta rík­asta eina pró­sents þjóð­ar­inn­ar. Ein­stak­lingar með tugi eða hund­ruð millj­óna í fjár­magnstekjur og millj­arða eða millj­arða­tugi í eignum greiða svo lítið í tekju­skatt að það dugar ekki fyrir útsvari þeirra til sveit­ar­fé­lags­ins. Ríkið tekur þá hlut af skattfé sem aðrir greiða til að borga sem með­lag með þessum ein­stak­lingum til sveit­ar­fé­lags­ins. Af 3.126 tekju­hæstu ein­stak­lingum lands­ins greiddu 106 engan almenna tekju­skatt til rík­is­ins en vegna 78 þeirra runnu 31,5 m.kr. sem útsvar til sveit­ar­fé­laga. Þar af voru nálægt 17 m.kr. með­lag fyrir þá frá rík­inu að með­al­tali um 18 þús. kr. á mann á mán­uði. Athygli vekur að margir þess­ara með­lags­þega búa í svefn­bæj­unum á höf­uð­borg­ar­svæð­inu, þar af hlut­falls­lega flestir í Garða­bæ.

Heild­ar­skatt­byrði

Þróun tekju­skatts ein­stak­linga var ekki það eina sem raskaði dreif­ingu skatt­byrði. Virð­is­auka­skattur og tekju­skattur eru meg­in­stoðir skatt­heimtu í land­inu. Stofn þeirra er hinn sami, sam­tala allra tekna. Álagn­ing VSK er hins vegar tak­mörkuð við sölu á vöru og þjón­ustu. Tekjur sem ekki eru not­aðar til kaupa á vörum og þjón­ustu en mynda eigna­auka eru ekki skatt­lagð­ar. Auk þess er fjár­mála­þjón­usta und­an­þegin VSK til hags­bóta fyrir þá sem sýsla með fé og eig­endur fjár­mála­fyr­ir­tækja. Þessi VSK frjálsi eigna­auki er eins og eign­irnar að lang­mestu leyti að finna hjá þeim 5 til 10 % lands­manna sem best eru sett­ir. Trygg­ing­ar­gjald­ið, þriðji stærsta skatt­stofn rík­is­ins, er í reynd skattur á launa­tekjur en líf­eyr­is­tekjur eru und­an­skild­ar.

Allt þetta, rang­látt tekju­skatts­kerfi, virð­is­auka­skattur og trygg­ing­ar­gjald íþyngir lágum tekjum og hefur leitt til þess að skatt­kerfið í heild er orðið umsnún­ingur á regl­unni um greiðslu­getu. Launa­fólk með með­al­tekjur greiðir langt í helm­ing af tekjum sínum í skatta á meðan þeir sem standa á efstu þrepum tekju­stig­ans greiða helm­ingi lægra hlut­fall tekna sinna í skatta sé miðað við fram­taldar tekjur þeirra en langtum minna en það ef allar tekjur þeirra væru rétti­lega til­greind­ar. Grein­ingu á þessu má finna í grein­inni Skattapóli­tík: Er skatt­kerfið sann­gjarnt og hvernig nýt­ast íviln­anir þess? sem birt­ist í vefrit­inu Stjórn­mál og stjórn­sýsla, vorið 2007 og er með­fylgj­andi mynd­rit er úr þeirri grein og sýnir skatt­byrð­ina af stóru skatt­stofn­unum hvers um sig og þeim öllum í heild. Töl­urnar eru frá árinu 2005 og eiga við hjón og sam­búð­ar­fólk. Með­al­fjöl­skyldu­tekjur þess á því ári voru tæpar 8 millj­ónir króna. Myndin sýnir að heild­ar­skatt­byrðin var mest hjá fólki með tekjur um og undir með­al­tekjum en lægst hjá þeim altekju­lægstu og þeim altekju­hæstu. Ekki er ástæða til að ætla að á þessu hafi orðið veru­leg breyt­ing síð­an.

Frá­hvarf frá greiðslu­getu

Hluti af umsnún­ingi skatt­kerf­is­ins frá því að end­ur­spegla greiðslu­getu að ein­hverju leyti yfir í and­hverfu þess er vax­andi vægi óbeinna skatta en nið­ur­fell­ing eign­ar­skatta og lítil skatt­lagn­ing eigna­tekna hefur einnig haft mikil áhrif. Beinir skatt­ar, þ.e. tekju­skattar og eign­ar­skattar eru nær einu skatta­legu tæki sem geta haft veru­leg áhrif á dreif­ingu skatt­byrði.

Áhrif á dreif­ingu skatt­byrði má hafa bæði með því að beita þrepa­skiptum tekju­skatti meira en nú er gert og með því að skatt­leggja eignir með hæfi­legu frí­tekju­marki auk þess að loka leiðum til skatta­snið­göngu. Áhrif af aðgerðum til breyt­inga á dreif­ingu skatt­byrði má glöggt sjá á árunum 2010 til 2013. Vegna áfalla á rík­is­sjóð í Hrun­inu var gripið til rót­tækra tekju­öfl­un­ar­að­gerða á árunum 2010 til 2013. Meðal þeirra var þrepa­skiptur tekju­skattur með auknum bót­um, hækkun fjár­magnstekju­skatts með frí­tekju­marki og upp­taka auð­legð­ar­skatts með frí­eigna­marki. Áhrif þess­ara aðgerða voru þau að með­al­skatt­hlut­fallið hækk­aði um 7,6% frá 2007 til 2013.

Sjá má mynd­rit­inu hér að ofan hvernig þessi hækkun snerti ein­staka tekju­hópa hjóna og sam­búð­ar­fólks með því athuga hvernig breyt­ing á sköttum víkur frá með­al­tal­inu 7,6%. Í öllum tíundum nema þeirri efstu er breyt­ing skatta minni en með­al­talið en í efstu tíund­inni, sem er tví­skipt í mynd­rit­inu, er hækk­unin meiri en með­al­talið og veru­lega hærri hjá efstu 5% en mik­illa áhrifa auð­leg­ar­skatts­ins gætir nær ein­göngu þar. Hækkun með­al­skatt­hlut­falls­ins var mikil en leiðin sem var farin leiddi til þess að hlut­deild allra tíunda nema þeirrar efstu í beinum sköttum lækk­aði en hlutur þeirra tekju­hæstu óx.

Myndin hér að ofan sýnir sömu þróun á næsta kjör­tíma­bili á eft­ir, þ.e. 2013 til 2016 þegar hluti þess­ara breyt­inga var dregin til baka. Með­al­hlut­fall beinna skatta breytt­ist nær ekk­ert en nið­ur­fell­ing auð­legð­ar­skatts og fækkun skatt­þrepa lækk­aði skatt­byrðin í efsta hluta skal­ans mikið en rík­is­sjóði var bætt tapið með því að hækka skatt­hlut­fall í sjö lægstu tíund­unum og mest í þeim allra lægstu.

Leggjum á eftir efnum og ástæðum

Af fram­an­greindu má vera ljóst að ekki er hægt að skatt­leggja eftir efnum og ástæðum og nálg­ast regl­una um greiðslu­getu nema með hvort tveggja því að skatt­leggja fjár­magnstekjur eins og launa­tekjur og því að leggja skatt á stór­eign­ir. Hið síð­ar­nefnda er óhjá­kvæmi­legt ein­fald­lega vegna þess að eignir eru ekki síður mæli­kvarði á greiðslu­getu en tekjur auk þess sem stór­eign­irnar safn­ast að lang­mestu leyti upp af óskatt­lögðum tekj­um. Án slíkra breyt­inga verður jafn­ræði og sann­girni í skatt­lagn­ingu ekki náð.

Reynslan frá 2010 til 2013 sýnir að breyt­ing til bóta er mögu­leg. Með þeim breyt­ingum á tekju- og fjár­magnstekju­skatti og auð­legð­ar­skatti sem að framan eru nefndar og auð­linda­gjöldum tókst að afla nýrra tekna í rík­is­sjóð sem svar­aði til 4-5% af VLF án þess að sækja það í vasa almenn­ings og auka sam­drátt í efna­hags­líf­inu eða hafa önnur nei­kvæð áhrif. Þvert á móti tók nýtt vaxt­ar­skeið við á seinni hluta þessa tíma­bils sem stóð óslitið þar til ofþenslu fór að gæta á miðju yfir­stand­andi kjör­tíma­bili. Sem betur fór tókst þeim stjórn­völdum sem tóku við eftir end­ur­reisn­ina ekki að afnema að fullu þær umbætur sem gerðar voru á skatt­kerf­inu því eftir standa hækkun fjár­magnstekju­skatts og þrepa­skiptur skatt­stigi sem m.a. má þakka verka­lýðs­hreyf­ing­unni. Afnám auð­leg­ar­skatts, lækkun veiði­gjalda og nið­ur­fell­ing auð­linda­gjalds á raf­orku hafa hins vegar kostað rík­is­sjóð fleiri hund­ruð millj­arða króna á undan­förnum árum og lík­lega valdið honum meiri búsifjum en COVID-19.

Stöðu rík­is­fjár­mála og skatta í dag svipar á vissan hátt til þess sem var eftir Hrun­ið. Halli á rík­is­sjóði er mik­ill og rík­is­fjár­mála­á­ætl­unin er með und­ir­liggj­andi ójafn­vægi sem ekki verður lagað nema með rót­tækum aðgerð­um, nið­ur­skurði vel­ferð­ar­kerf­anna eða nýrri tekju­öfl­un. Vel­ferð­ar­kerfin eru und­ir­fjár­mögnuð fyrir og nið­ur­skurður á fé til þeirra gengi gegn ein­dregnum vilja þjóð­ar­innar til að styrkja þau og myndi auk þess dýpka og lengja COVID-19 efna­hagslægð­ina. Tekju­öfl­un­ar­kerfi rík­is­ins er mein­gallað á mörgum svið­um, óskil­virkt og órétt­látt eins og m.a. má sjá í nýrri skýrslu ASÍ: Skattar og ójöfn­uð­ur: Rétt­lát­ara og skil­virkara skatt­kerfi.

Í þeirri skýrslu er eins og hér bent á leiðir út úr vand­anum sem þegar hefur sýnt sig hér og erlendis að geta skila árangri. Breyt­ingar sem þar eru lagðar til eru auk þess í sam­ræmi við ábend­ingar alþjóð­legar stofn­ana á þessu sviði sem á und­an­förnum árum hafa hver af annarri horfið frá dog­mat­ískum hag­vaxt­ar­kenn­ingum í skatta­mál­um, sem hvergi hafa borið árang­ur, en leggja í stað þess áherslu á jafn­rétti og sann­girni í skatt­lagn­ingu og vara við afleið­ingum taum­lausrar auð­söfn­unar og auð­manna­gæsku.