Algengt er að sjá því haldið fram í umræðu um lífeyrismál, að þær tekjutengingar/skerðingar sem við búum við í almannatryggingakerfinu hafi verið fundnar upp í ríkisstjórnartíð Jóhönnu Sig. og Steingríms J. 2009-2013. Þetta er ein af þeim lífseigu mýtum sem urðu til upp úr hruninu sem hér varð fyrir 14 árum, og furðu mörg virðast hafa bjargfasta trú á því að þetta sé staðreynd klöppuð í stein. - Því fer þó víðs fjarri að þessi tvö eigi höfundarréttinn að tekjutengingu lífeyris almannatrygginga, hún var komin til sögu löngu fyrir þeirra tíð eins og nánar verður rakið í þessari grein.
„ ... án tillits til stétta og efnahags“
Einn stærsti áfanginn í þróun almannatrygginga á Íslandi var setning nýrra laga árið 1946, í tíð nýsköpunarstjórnar Sjálfstæðis- Alþýðu- og Sósíalistaflokks þar sem Alþýðuflokkurinn fór með félagsmálin. Kveðið hafði verið á um það í stjórnarsáttmála flokkanna að komið skyldi á fót „svo fullkomnu kerfi almannatrygginga, sem nái til allrar þjóðarinnar án tillits til stétta og efnahags, að Ísland verði á því sviði í fremstu röð nágrannaþjóðanna.[1]“ . Frumvarp að lögunum var lagt fyrir Alþingi í desember 1945 og afgreitt 26. apríl 1946 sem lög um almannatryggingar nr. 50/1946.
Í greinargerð með lagafrumvarpinu kom fram að markmiðið var að lífeyrisgreiðslur yrðu án tillits til annarra tekna lífeyristaka, þ.e. ótekjutengdar. En þar sem talið var að það væri of stórt skref að taka, var sett bráðabirgðaákvæði í lögin þess efnis að fullur lífeyrir skyldi aðeins greiddur ef aðrar tekjur viðkomandi væru lægri en lífeyririnn. Væru þær hærri, þá skyldi hann skerðast um helming þess sem umfram væri, og falla þ.a.l. niður þegar aðrar tekjur næðu þreföldum lífeyrinum. - Bráðabirgðaákvæðið átti upphaflega að gilda í fimm ár, en svo fór að það var framlengt nokkrum sinnum og var ekki fellt endanlega út fyrr en 1960. Þá hófst tímabil með ótekjutengdum grunn-ellilífeyri sem stóð allt til 1992.
Króna móti krónu
Fram til 1971 var ekki um aðrar greiðslur að ræða en grunn-ellilífeyrinn, sem lengst af svaraði til um 20% af verkamannalaunum. 1. ágúst 1971 var bætt þar ofan á tekjutryggingu til þeirra sem ekki næðu tilteknu lágmarki í heildartekjum. Það þýddi þá sjálfkrafa að tekjutryggingin skertist „króna móti krónu“ þar til hún féll niður þegar tekjurnar náðu upp í þetta lágmark, - þ.e. sami „effekt“ og síðar varð til á ný þegar tekin var upp „sérstök framfærsluppbót“ í kjölfar hrunsins 2008.
1974 vék þessi „króna móti krónu“ skerðing tekjutryggingarinnar fyrir nýrri reglu. Þá var tekið upp frítekjumark 37.500 kr./ári og 50% skerðingarhlutfall vegna tekna þar umfram. Svipaðar skerðingarreglur héldust síðan gagnvart tekjutryggingunni næstu áratugi, en stöðugt var þó verið að hringla með þær eftir efnahagsástandi og geðþótta stjórnvalda hverju sinni. Ákvæði um frítekjumörk, skerðingarprósentu, áhrif mismunandi tekjuflokka og tekna maka breyttust þannig í sífellu. Skerðingarprósenta tekjutryggingarinnar fór lægst í 38,35% árið 2008 en árið eftir var hún hækkuð aftur tímabundið í 45%.
Sem fyrr segir lauk tímabili hins ótekjutengda grunnlífeyris 1992, en þá var tekin upp skerðing ellilífeyrisins vegna atvinnutekna. Hún var þó tiltölulega „væg,“ þ.e. með fremur háu frítekjumarki og lágu skerðingarhlutfalli (25%). 1996 breyttist útfærslan enn, þannig að fjármagnstekjur gátu einnig skert grunn-ellilífeyrinn. Greiðslur úr lífeyrissjóðum hafa hinsvegar ekki skert grunn-ellilífeyrinn nema á árabilinu 2009-2013 og var litið á það sem neyðarráðstöfun vegna hrunsins. Af sama tilefni var um það leyti einnig tekin upp „sérstök framfærsluuppbót“ til þeirra verst settu og með henni kom „króna móti krónu“ skerðingin aftur til sögunnar.
Tekjutenging um bakdyrnar
Þótt grunn-ellilífeyrinum væri lengst af hlíft að mestu við tekjutengingum og skerðingum, var farin önnur leið til að auka tekjutengingarnar í lífeyriskerfinu jafnt og þétt. Það gerðist með því að hlutur ellilífeyrisins í greiðslum til aldraðra dróst saman ár frá ári en hlutur tekjutengdra greiðsluflokka eins og tekjutryggingar jókst á móti. Þannig jukust skerðingarnar í kerfinu stórlega, þótt áfram mætti halda því fram að sjálfur „ellilífeyririnn“ væri lítt eða ekki tekjutengdur.
Árið 2016, síðasta árið sem tekjutrygging var til sem sérstakur flokkur hjá TR, gátu óskertar greiðslur TR til aldraðs í sambúð numið um 210 þús. kr. á mánuði fyrir skatt. Þar af var ellilífeyririnn aðeins um 40 þús. kr. en allt hitt var að fullu tekjutengt, þ.e. tekjutryggingin og sérstaka framfærsluuppbótin, sem meira að segja skertist um krónu móti krónu. 2013 hafði skerðing grunn-ellilífeyrisins vegna greiðslna úr lífeyrissjóði, sem sett var á 2009, verið tekin til baka, en hann skertist þó áfram af atvinnu- og fjármagnstekjum.
2017 var skrefið til altækrar tekjutengingar lífeyrisins frá TR síðan stigið til fulls. Þá voru framfærsluuppbótin og tekjutryggingin sameinaðar ellilífeyrinum (eða lagðar inn í hann), og hinn „nýi ellilífeyrir“ gerður alfarið tekjutengdur. Það þýddi að þegar aðrar tekjur náðu vissu marki þurrkaðist hann út að fullu, og viðkomandi fékk engan ellilífeyri frá hinu opinbera lengur. Slíkt fyrirkomulag er einsdæmi meðal þjóða sem við berum okkur saman við, því þar er það meginregla að allir fá að minnsta kosti grunnlífeyri óháð öðrum tekjum.
Og svo kom hrunið
- En hverjar voru helstu aðgerðir Jóhönnu Sigurðardóttur [2] og ríkisstjórna hennar á árunum 2008 - 2013 gagnvart ellilífeyri almannatrygginga?
- Eitt af fyrstu verkum JS sem félags- og tryggingamálaráðherra var að afnema að fullu skerðingu bóta vegna tekna maka í apríl 2008.
- JS bjó til með reglugerð „sérstaka framfærsluuppbót“ síðla árs 2008. Við það hækkuðu greiðslur til þeirra sem minnst höfðu um rúm 20%. Viðmið fyrir framfærsluuppbótina hækkuðu síðan hraðar en aðrar upphæðir hjá TR, eða um rúm 30% meðan annað hækkaði um 18,5%.
- Aðrar grunnupphæðir kerfisins voru látnar standa í stað frá 2009 til júní 2011, þ.e. að lögbundnum hækkunum var frestað í 11/2 ár.
- Tekjur frá lífeyrissjóði voru árin 2009-2013 látnar skerða grunn-ellilífeyrinn eins og aðrar tekjur (frítekjumark 214.600, skerðingarhlutfall 25%).
- Skerðingarhlutfall tekjutryggingarinnar var hækkað úr 38,35% í 45% árin 2009-2014.
- Frítekjumark atvinnutekna, sem hafði 2008 verið hækkað úr 27.250 í 109.600 kr./mán., var lækkað í 40 þús. kr./mán. 2009. Það hækkaði svo aftur í 109.600 kr. í júlí 2013.
Ráðstafanir ríkisstjórnar JS eftir hrun mörkuðust að sjálfsögðu af þeim fordæmalausu aðstæðum sem við var að eiga og kröfðust mikils aðhalds í útgjöldum ríkissjóðs. Samt var stuðningur almannatrygginga við þá lífeyristaka sem minnst höfðu milli handanna aukinn, en sparnaðurinn þar í móti látinn koma fremur niður á þeim sem betur stóðu, með því að fresta lögbundnum hækkunum og auka skerðingar vegna tekna tímabundið.
Þessar auknu skerðingar gengu allar til baka eftir 2013/-'14. Hækkuðu skerðingarhlutfalli gagnvart tekjutryggingu var í upphafi ætlað að gilda til 2014 og það lækkaði þá aftur niður í 38,35%. Skerðing ellilífeyrisins vegna lífeyrissjóðstekna var afnumin af ríkisstjórninni sem tók við árið 2013 en skerðing hans vegna annarra tekna, sem hófst 1992, hélst áfram. - Sérstaka framfærsluuppbótin í þágu þeirra sem minnst höfðu hélst hinsvegar til og með 2016, og voru viðmiðunarupphæðir hennar uppfærðar árlega eins og aðrar stærðir í kerfinu.
Uppstokkunin 2016/-17
Af framansögðu má það vera ljóst, að fullyrðingar um að skerðingar í almannatryggingakerfinu megi einkum rekja til ríkisstjórnar Jóhönnu og Steingríms J standast enga skoðun. Skerðingarnar voru ekki fundnar upp af þeirri ríkisstjórn, heldur hafa þær fylgt kerfinu frá upphafi, og farið vaxandi með árunum. Með lagabreytingum 2016 varð síðan róttæk uppstokkun á lífeyriskerfi almannatrygginga, þannig að fullyrða má að núverandi regluverk sé í grundvallaratriðum nýtt og að litlu eða engu leyti grundvallað á arfleifð ríkisstjórna Jóhönnu Sigurðardóttur.
Höfundur er arkitekt á eftirlaunum (f. 1946) og félagi í Samfylkingunni.
Neðanmálsgreinar:
[1] Skilaboð Finns Jónssonar félagsmálaráðherra 31. október 1944 til nefndar sem vann að endurskoðun alþýðutryggingalaganna.
[2] Jóhanna Sigurðardóttir var félagsmálaráðherra í ríkisstjórn S og D sem fór frá í janúar 2009. Hún varð þá forsætisráðherra, fyrst í minnihlutastjórn til maí 2009 og svo í ríkisstjórn S og V til apríl 2013.
