Ráðgjafar stjórnvalda töfðu vinnu við afnám hafta í að minnsta kosti ár með því að einblína á hina svokölluðu gjaldþrotaleið sem lausn við þeim vanda sem slitabú föllnu bankanna valda. Gjaldþrotaleiðin var hins vegar dæmd úr leik sem möguleiki með dómi Hæstaréttar í nóvember 2014 þar sem kom skýrt fram að þrotabú bæri engar skyldur til að greiða út kröfur í íslenskum krónum. Í kjölfarið virðast stjórnvöld hafa horfið til fyrri áforma um lausn þess vanda sem slitabúin skapa. „Raunar liðu aðeins nokkrir dagar frá því að Hæstiréttur moldsetti gjaldþrotaleiðina að fregnir bárust af því að aftur væri verið að huga að þeirri leið er sett var fram í áætlun Seðlabankans um losun gjaldeyrishafta frá því í mars árið 2011.“
Þetta er meðal þess sem kemur fram í skýrslunni „Drög að uppgjöri“ sem hagfræðingarnir Dr. Ásgeir Jónsson og Dr. Hersir Sigurgeirsson hafa skrifað um þá kosti sem eru í stöðunni til að ljúka slitameðferð föllnu bankanna og greiða út kröfur án þess að raska greiðslujöfnuði Íslands. Skýrslan er unnin að beiðni slitastjórnar Glitnis sem greiddi allan kostnað við gerð hennar. Hægt er að lesa skýrsluna hér.
Skýrsluhöfundar gera einnig athugasemdir við þá miklu leynd sem ríkt hefur um áætlun stjórnvalda um losun hafta og hafna þeim fullyrðingum að slík leynd sé nauðsynleg til að vernda íslenska hagsmuni. „Losun hafta byggir, líkt og aðrar peningamálaaðgerðir, á stjórnun væntinga og afnámsáætlun getur samkvæmt skilgreiningu aldrei farið leynilega heldur skiptir gagnsæi og trúverðugleiki öllu máli um árangurinn. Að áliti skýrsluhöfunda er slík aðgerð einnig svo áhættusöm að aðeins sé hægt að vinna hana í þverpólitísku samstarfi þannig að allir ábyrgir flokkar taki sameiginlega ábyrgð á málinu.“
Tapið af hruninu mun minna en áður hefur verið haldið fram
Skýrslan er alls 130 blaðsíður að lengd. Í henni er farið vítt og breitt yfir það sem skóp þann vanda sem þarf að yfirstíga til að geta losað fjármagnshöft, hvaða afleiðingar hrunið hefur haft og hvaða leiðir sé hægt að fara til að leysa vandann.
Skýrsluhöfundar hafa meðal annars endurmetið kostnað ríkissjóðs af hruninu og endurreisninni sem átti sér stað á árunum 2008 til 2011. Samkvæmt mati Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá árinu 2012 var sá kostnaður 18,3 prósent af landsframleiðslu. Samkvæmt endurmati Hersis og Ásgeirs er kostnaðurinn hins vegar 4,1 til 8,2 prósent af landsframleiðslu, eða mun minni en áður hefur verið haldið. Þeir segja að útlagður kostnaður rikissjóðs vegna hrunsins (verðbréfalán, endurfjármögnun Seðlabanka Íslands, Lánasjóður landbúnaðarins, endurreisn sparisjóðanna og neyðarlán Seðlabanka Íslands til Kaupþings) hafi samtals kostað 281,3 milljarða króna. Á móti hafi endurreisn viðskiptabankanna skilað ríkissjóði hreinum ábata upp á 103,9 milljarða króna auk þess sem skatttekjur ríkissjóðs vegna nýju bankanna og slitabúa þeirra gömlu séu þegar orðnar 169,7 milljarðar króna. Því sé tapið af hruninu, að teknu tilliti til skatttekna, 7,7 milljarðar króna.
Skýrslan er unnin að beiðni slitastjórnar Glitnis sem greiðir allan kostnað vegna gerð hennar.
Í skýrslunni segir: „Þessar kostnaðartölur eiga líklega eftir að breytast í kjölfar loka slitameðferðar föllnu bankanna og sölu nýju bankanna. Miðað við stöðuna nú virðist hins vegar sem það markmið neyðarlaganna hafi náðst að mestu leyti að kostnaður vegna bankahrunsins myndi ekki lenda á skattgreiðendum. Þess í stað hefur kostnaðurinn að miklu leyti lent á almennum kröfuhöfum bankanna, bæði með því að gera innstæður að forgangskröfum og með því skattleggja eignir þeirra hérlendis.“
Tap kröfuhafa 4.792 milljarðar króna
Skýrsluhöfundar rekja hvernig neyðarlögin hafi breytt forgangi í bú föllnu bankanna og færðu með því tapið af falli þeirra frá innstæðueigendum til almennra kröfuhafa. Með þeim forgangi fengu innstæðueigendur kröfur sínar greiddar að fullu, eða 2.859 milljarða króna. Ef ekki hefði verið fyrir neyðarlögin þá hefðu þeir fengið 51 prósent þeirra, miðað við væntar endurheimtur úr slitabúum föllnu bankanna, eða 1.403 milljarða króna. Neyðarlögin hafi því fært rúmlega 1.400 milljarða króna frá almennum kröfuhöfum til innstæðueigenda.
Þetta gerði það að verkum að heimtir almennra kröfuhafa fóru úr 51 prósent í 30 prósent. Alls nema kröfur þeirra í bú föllnu bankanna 9.767 milljörðum króna en áætlaðar heimtur eru 4.975 milljarðar króna. Heildartap kröfuhafa á falli íslensku viðskiptabankanna þriggja nemur því um 4.792 milljörðum króna. Vert er að taka fram að til viðbótar töpuðu kröfuhafar, að mestu erlendar fjármálastofnanir, stórum fjárhæðum á viðskiptum sínum við aðrar íslenskar fjármálastofnanir en þær þrjár stærstu og ýmis íslensk fjárfestingafélög sem farin eru á hausinn án þess að mikið fáist upp í kröfur á þau.
Þarf að taka ágóðann úr umferð
Niðurstaða skýrslunnar er að Ísland sé að glíma við svokallaðan færsluvanda. Það hugtak lýsi vanda sem felst í að flytja mikil verðmæti frá einu myntsvæði, því íslenska, til annars, t.d. evrusvæðisins, án þess að gengisskráning fari á skjön við eðlilegt jafnvægi í utanríkisviðskiptum. Með öðrum orðum þá þýðir það að hægt verði að borga út kröfur í íslenskum krónum til erlendra aðila án þess að gengi krónu sökkvi eins og steinn.
Í skýrslunni segja Ásgeir og Hersir að grunnástæða vandans sé fjórföldun peningamagns á árunum 2003-2008. „Peningamagn í umferð er að langmestu leyti innlán í bönkum og staðan er því sú að fjármálakerfið er fullt af lausu fé sem vill leita útgöngu í gegnum gjaldeyrismarkaðinn. Þannig skapast hætta á verulegu gengisfalli krónunnar við losun fjármagnshafta sem hefði neikvæð áhrif á lífskjör í landinu.“
Skýrsluhöfundar vilja eyða ágóða af uppgjöri slitabúanna úr kerfinu, ekki eyða honum í nýframkvæmdir eða annan kostnað ríkissjóðs.
Þegar íslenskir eignamarkaðir hættu að skila undur-arðsemi og bólan sprakk hafi hinn bráði færsluvandi skapast þar sem stór hluti af hinni miklu seðlaprentun sem átti sér stað fyrir hrun sé nú kominn í eigu erlendra fjárfesta sem vilji skipta útgáfunni í erlendan gjaldeyri og flytja hana af landi brott. „Þetta á bæði við um hina svokölluðu snjóhengju, sem eru krónur fyrrum vaxtamunarfjárfesta, en einnig innlendar eignir slitabúa föllnu bankanna. Það er eðli slitabúa að breyta eignum í laust fé til útgreiðslu. Frá hruni hafa búin eignast íslenskt lausafé sem liggur nú sem umfram eigið fé og innstæður í nýju bönkunum.“
Skýrsluhöfundar segja að allar lausnir á færsluvandanum hljóti að byggja á því að peningamagn sé tekið úr umferð eða því umbreytt úr innlánum í langtímafjármögnun fyrir bankakerfið. „Ella mun færsluvandinn ekki leysast þrátt fyrir að slitabúin hverfi úr sögunni. Og jafnvel þótt þessu umfram peningamagni sé varnað að flæða úr landi með fjármagnshöftum munu áhrifin þess í stað koma fram innanlands með bæði verðbólgu og hækkun eignaverðs.“
Fimm skilyrði sem þarf til að tryggja almannahag
Ásgeir og Hersir segja að fimm skilyrði séu nauðsynleg til að tryggja almannahagsmuni vil lausn færsluvandans. Sú leið sem verði farin þurfi að uppfylla þau skilyrði, sem eru:
- Útgreiðslur á kröfum úr slitabúunum verða að rúmast innan fjármagnsjafnaðar og vera hlutlausar gagnvart fjármagnsflæði til og frá landinu.
- Ráðstöfun innlendra eigna slitabúanna verði ekki til þess að skapa hættu á greiðslujafnaðarvanda eftir að kröfuhafar hafa fengið greitt, s.s. að lausafé leiti úr landinu eða fjármálastöðugleika verði með einhverjum hætti ógnað.
- Útgreiðslurnar verða að eiga sér stað til hliðar við hinn opinbera gjaldeyrismarkað þannig að markaðurinn verði ekki fyrir truflunum, s.s. vegna spákaupmennsku.
- Koma verður í veg fyrir að eftirlegukindur (hold-outs) séu til staðar eftir að útgreiðsla hefur átt sér stað sem gætu beðið færis þar til gjaldeyrisviðskipti verða aftur frjáls.
- Ferlið verður að vera án lagalegrar áhættu ríkissjóðs þannig að kröfurnar, sem standa á slitabú bankanna, breytist ekki í kröfur á íslensku þjóðina.
Tvær leiðir séu til þess að uppfylla þessi skilyrði: með nauðasamningi slitabúanna eða með skattheimtu. Nauðasamningur bindi alla kröfuhafa og hefði engin lagaleg eftirmál fyrir ríkissjóð. Til þess að skattlagning geti gengið upp án bótaskyldu þarf hún að vera miðuð nákvæmlega að lausn færsluvandans en engum markmiðum öðrum.
Skýrsluhöfundar eyða síðan töluverðu púðri í að fara yfir haftaafnámsvinnu stjórnvalda til þessa og þær þrjár nefndir sem skipaðar hafa verið síðan í nóvember 2013 til að leiða þá vinnu. Engin þeirra nefnda hefur birt niðurstöður eða álit opinberlega. Því virðist það yfirlýst stefna stjórnvalda að veita ekki upplýsingar um fyrirtætlanir sínar. Fjölmiðlar virðist hins vegar sumir hverjir yfirleitt hafa mjög góðan aðgang að upplýsingum um starf nefndanna. „Þannig hafa reglulega birst mjög ítarlegar fréttir um gang mála sem aðeins geta verið komnar úr innsta hring. Af þeim upplýsingum sem þannig hafa komið fram í dagsljósið, virðist sem tvö aukamarkmið – til viðbótar hinum fimm ofangreindu skilyrðum – hafi verið meðal viðfangsefna í nefndavinnu stjórnvalda.“
Þau aukamarkmið eru samkvæmt skýrsluhöfundum:
- Útgreiðslur úr slitabúunum skili ríkissjóði umtalsverðum tekjum, meðal annars til þess að bæta fyrir tjón sem gömlu bankarnir eiga að hafa valdið með starfsemi sinni. Tekjurnar gætu síðan verið nýttar til þess að fjármagna ýmis þjóðþrifaverkefni.
- Útgreiðslur úr slitabúunum skili gjaldeyri til ríkisins – þ.e. afgangi á fjármagnsjöfnuði – sem gætu dugað til þess að leysa hin færsluvandamálin, það er að segja snjóhengjuna og farkrónuvandann.
Skýrsluhöfundar telja það töluverða áskorun að ná þeim fimm skilyrðum sem tilgreind eru hér að ofan samhliða því að slitameðferð ljúki hjá gömlu bönkunum. Þeir telja aftur á móti ómögulegt að fella hin tvö síðari að fyrstu fimm. „Það virðist líka vera orðin skoðun stjórnvalda ef marka má yfirlýsingar forsvarsvarsmanna ríkisstjórnarinnar á síðustu vikum og mánuðum – og að þessi tvö aukamarkmið séu ekki lengur á verkefnalistanum.“
Gjaldþrotaleiðin tafið afnám hafta um eitt ár hið minnsta
Skýrsluhöfundar segja að ráðgjafar stjórnvalda hafi í upphafi álitið að gjaldþrotaskipti væru vænlegasta leiðin til þess að ljúka slitameðferð bankanna. „Sú skoðun stafaði af þeim skilningi að við gjaldþrotaskipti þyrfti að greiða allar kröfur út í krónum. Þannig að ef slitabúin væru sett í þrot myndu þau vera knúin til þess að afhenda Seðlabankanum gjaldeyriseignir sínar á álandsgengi. Í almennri umræðu var þetta kallað gjaldþrotaleiðin. Sú leið var hins vegar dæmd úr leik með dómi Hæstaréttar hinn 10. nóvember 2014 í máli Kaupþings hf. gegn Aresbank S.A. Þar kom skýrt fram að þó að allar kröfur íslenskra þrotabúa væru reiknaðar í lögeyri landsins stæðu engar skyldur til þess að greiða þessar sömu kröfur út í krónum. Með því að ganga inn þessa blindgötu virðist haftaafnámsvinna stjórnvalda hafa tafist um rúmlega ár.“
Lee Buchheit, sem leiddi á sínum tíma síðustu Icesave- samninganefndina. Hann er einn helsti ráðgjafi íslenska ríkið við losun hafta.
Ásgeir og Hersir segja að vart verði annað séð en að dómur Hæstaréttar hafi komið fyrirtætlunum stjórnvalda í uppnám og jafnvel þurrkað út heilt ár eða svo af nefndavinnu sem virðist hafa miðað við gjaldþrotaleiðina. „Strax í kjölfarið virðast stjórnvöld hafa horfið til fyrri áforma um lausn vandans. Raunar liðu aðeins nokkrir dagar frá því að Hæstiréttur moldsetti gjaldþrotaleiðina að fregnir bárust af því að aftur væri verið að huga að þeirri leið er sett var fram í áætlun Seðlabankans um losun gjaldeyrishafta frá því í mars árið 2011.“
Stöðugleikaskattur til að bregðast við mengun
Skýrsluhöfundarnir fara síðan yfir hugtök sem hafa verið mikið í umræðunni hérlendis í tengslum við losun hafta, á borð við útgönguskatt og stöðugleikaskatt, og útskýra hvað þau þýða og hvar þeim hefur verið beitt. Varðandi stöðugleikaskattinn segja þeir að færsluvandinn sem Ísland glímir við falli undir ytri áhrif sem hægt sé að bregðast við með slíkri skattlagningu. „Jafnframt hlýtur skattlagning að vera eitt af þeim tækjum sem hægt er að nota til þess að bregðast við. Hins vegar er það annað mál og flóknara hvernig slík skattheimta yrði framkvæmd í raun og veru. Það sem gæti orkað tvímælis er þó einkum þrennt:
- Hvort unnt sé að beita skattlagningu með svo sértækum hætti. Reglan er sú að skattlagning er almenn aðgerð og færa þarf mjög góð rök til þess að skapa tilefni til þess að beita henni sem sértæku tæki, líkt og á eignir slitabúanna.
- Ef slíkt sértækt tilefni er fyrir hendi, þá verður að varast að seilast lengra í eignaupptöku í krafti skattheimtu en það tilefni nákvæmlega leyfir. Til að mynda er álitamál hve mikið af krónueignum þarf að haldleggja og hvort slitabúunum sé gefið færi á því að koma innlendum eignum í verð fyrir gjaldeyri.
- Slík skattlagning hlýtur alltaf að vera þrautaráð sem gripið er til þegar aðrar minna íþyngjandi leiðir hafa áður verið reyndar til hins ítrasta, s.s. gerð nauðasamnings er uppfylli þau fimm færsluvandaskilyrði sem áður eru talin. Í þessu samhengi er gjarnan vísað til meðalhófsreglu.“
Sú „mengun“ sem stöðugleikaskatti væri ætlað að bregðast við er umframkrónur sem fylltu fjármálakerfið á árunum 2003 til 2008 og valda nú færsluvanda. „Ef miðað er við ástarbréfalánin ein og sér, þá námu þau um 350 milljörðum króna við hrun. Ástarbréfin eru nú almennar kröfur í slitabú föllnu bankanna og munu skila endurheimtum er nema um 100 milljörðum króna. Eftir standa því um 250 milljarðar sem hreint þyrlukast af peningum sem sitja eftir í fjármálakerfinu. Að mati skýrsluhöfunda ættu stjórnvöld að setja sér þau viðmið að ná þessari peningaprentun til baka, hvort sem það gerist með nauðasamningum eða beinni skattheimtu.
Þessir peningar yrðu síðan að fara aftur inn í geymslur Seðlabankans, með uppgreiðslu á skuldabréfi ríkissjóðs við bankann er varð til vegna tapsins af ástarbréfalánunum, eða með öðrum hætti. Minnkun peningamagns í umferð felur þannig í sér að skuldir ríkissjóðs eru greiddar upp, þannig að bæði vaxtakostnaður og skuldastaða lækka. Það mun strax bæta afkomu ríkissjóðs og skapa svigrúm til aukinna útgjalda og/eða lækkunar skatta á komandi árum til heilla fyrir framtíðarkynslóðir.“
Það sé hins vegar allt önnur ella ef markið sé sett á að skattleggja slitabúin til þess að fjármagna ný ríkisútgjöld, líkt og látið hefur verið í skína af ýmsum stjórnmálamönnum. „Með því er verið að koma peningunum aftur í umferð, örva eftirspurn, sem mun óhjákvæmilega hafa neikvæð áhrif á greiðslujöfnuð. Með því væri verið að ónýta hina raunverulegu áætlun um losun hafta sem hlýtur að koma í kjölfar uppgjörs slitabúanna, þar sem peningaleg þensla skapar alltaf þrýsting á gengi krónunnar.“
Höft ekki afnumin með uppgjöri slitabúa
Skýrsluhöfundar segja mikilvægt að hafa í huga að lausn á málum slitabúa föllnu bankanna feli ekki í sjálfu sér losun hafta heldur ryðji einungis meginhindrun úr vegi sem staðið hafi fyrir losun þeirra. „Sjálft haftaafnámið bíður úrlausnar, þegar uppgjöri búanna er lokið og það er aðeins hægt að vinna með opinberri og tímasettri áætlun sem síðan er fylgt eftir með samstilltu átaki.[...] Líka er vert að hafa í huga að fjármagnshöft fela ekki endilega í sér raunverulega lokun fjármagnsviðskipta – þau halda áfram og samhengið á milli utanríkisviðskipta og fjármagnsjafnaðar er áfram hið sama. Höftin aftur á móti stjórnmálavæða fjármagnsviðskiptin þar sem fjármagnsfærslur lúta annaðhvort pólitískt ákvörðuðu undanþáguferli eða eru á vegum ríkisins sjálfs. Stjórnmálavæðing fjármagnsviðskipta hefur einnig tilhneigingu til þess að leiða til íhlutunar um það hvernig fjármagninu er varið innan landsins. Þannig verða fjárfestingarnar ákvarðaðar á pólitískum vettvangi fremur en á hinum frjálsa markaði sem yfirleitt leiðir til missetningar fjármagns. Með haftasetningu er hægt að ná stöðugleika í fjármagnsjöfnuði og til að mynda koma í veg fyrir að fjármagnshreyfingar séu sífellt að trufla raunhagkerfið. Hins vegar er kostnaðurinn gríðarlegur til lengri tíma.“
