Ríkisendurskoðun gagnrýnir verklag við veitingu ríkisábyrgðar á skuldabréfi við fjármögnunar á starfsemi Íslenskrar erfðagreiningar (ÍE) árið 2002 og þegar fjármálaráðherra fékk heimild til að fjármagna gerð Vaðlaheiðargöng árið 2012. Þetta er meðal þess sem fram kemur í nýrri skýrslu Ríkisendurskoðunar þar sem fjallað er um ríkisábyrgðir og endurlán ríkissjóðs. Skýrslan var birt í dag.
Í skýrslunni varar Ríkisendurskoðun við því að ákvæðum laga um ríkisábyrgðir sé vikið til hliðar þegar slíkar ábyrgðir eru veittar eða þegar ríkissjóður veitir endurlán. Ofangreind dæmi eru sérstaklega nefnd og sagt að í þeim hafi aðkoma Ríkisábyrgðarsjóðs, sem hafi skýrt hlutverk í lögum, verið skert með samþykkt sérlaga. „Ríkisendurskoðun geldur varhug við þessu verklagi,“ segir í skýrslunni. Þar segir einnig að Ríkisábyrgðarsjóður hafi með formlegum erindum bent fjármála- og efnahagsráðuneytinu á vandkvæði sem tengjast framkvæmd laga um ríkisábyrgðir. Það var meðal annars tvívegis gert árið 2014. „Í júlí 2015 hafði ráðuneytið hvorki brugðist við ábendingum Ríkisábyrgðasjóðs með formlegum hætti né tekið skýra afstöðu til þeirra. Ríkisendurskoðun telur brýnt að ráðuneytið geri það og stuðli jafnframt markvisst að því að Ríkisábyrgðasjóður geti sinnt hlutverki sínu í samræmi við lög og reglur“.
Ríkisábyrgðir hafa sexfaldast frá árinu 1997
Ríkisendurskoðun segir að í árslok 2014 hafi ríkisábyrgðir numið 1.213 milljörðum króna. Til viðbótar hafi endurlán ríkissjóðs verið um 102 milljarðar króna. Ríkisábyrgðir hafa sexfaldast frá því að lög um ríkisábyrgðir voru sett árið 1997 á sama tíma og vísitala neysluverðs hefur 2,4 faldast.
Í skýrslunni segir að þessa þróun megi, að mati Ríkisábyrgðasjóðs, meðal annars rekja til kerfisbreytinga íbúðalána árið 2004. Þá var útgáfu húsbréfa hætt og íbúðabréf komu í staðinn. Samhliða var lánshlutfall lána Íbúðalánasjóðs hækkað úr 65 prósentum í 90 prósent.Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis var fjallað sérstaklega um þessa kerfisbreytingu og sagt að hún hafi endað „illa og varð þjóðinni dýrkeypt“. Upphaf áforma um 90 prósent-lánin má rekja til kosningaloforðs Framsóknarflokksins fyrir alþingiskosningarnar 2003. Hærra veðhlutfall var í framhaldinu sett í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Sjálfstæðis- og Framsóknarflokks.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir að þessi breyting hafi leitt til harðari samkeppni Íbúðalánasjóðs við fjármálastofnanir um veitingu húsnæðislána. „Þá hafði hrun fjármálakerfisins haustið 2008 einnig mikil áhrif vegna gengislækkunar krónunnar og vaxandi verðbólgu. Frá setningu laga um ríkisábyrgðir og fram til ársloka 2014 námu gjaldfallnar ríkisábyrgðir um 33 ma.kr. Stærstan hluta þeirra má rekja til hruns fjármálakerfisins og þá einkum ábyrgða sem tengdust Lánasjóði landbúnaðarins. Ekki hefur verið mikið um afskriftir þar fyrir utan“.
Íbúðalánasjóður þyngsta ábyrgðin
Allt í allt voru skuldir með ríkisábyrgð 45 prósent af heildarskuldbindingum ríkissjóðs í árslok 2014. Stærstu aðilarnir sem ríkið ábyrgist lán fyrir eru Íbúðalánasjóður með 73 prósent heildarfjárhæðar ríkisábyrgða og Landsvirkjun með 25 prósent. Í skýrslunni segir að frá árinu 2012 hafa aðeins tveir aðilar fengið endurlán frá ríkissjóði. Þeir eru Lánasjóður íslenskra námsmanna og fyrirtækið Vaðlaheiðargöng hf. Langstærstur hluti af heildarendurlánum ríkissjóðs er vegna Lánasjóðsins en í árslok 2014 námu lán hans um 91 milljörðum króna.
Í júní var greint frá því að kostnaður vegna Vaðlaheiðarganga fari 1,5 milljarð króna fram úr áætlun, samkvæmt mati stjórnar Vaðlaheiðarganga hf. Ríkið lánaði Vaðlaheiðargöngum 8.700 milljónir króna á 3,7 prósenta verðtryggðum vöxtum, og það fé átti að duga fyrir stofnkostnaði. Umframkostnaðurinn er þegar orðinn 900 milljónum hærri en allt eigið fé félagsins og ef fer sem horfir mun lánið ekki duga.
Stærsti aðilinn sem ríkið ábyrgist lán fyrir er Íbúðalánasjóður með 73 prósent heildarfjárhæðar ríkisábyrgða.
Samkvæmt lögum um ríkisábyrgðir frá árinu 1997 er hlutverk Ríkisábyrgðarsjóðs mjög skýrt. Umsögn sjóðsins um tiltekna þætti sem til dæmis varða áhættu ríkissjóðs af ábyrgðar- og lánveitingu, liggja fyrir í lagafrumvörpum um veitingu þeirra.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir að það hafi því verið ætlun löggjafans „að álit Ríkisábyrgðasjóðs lægi til grundvallar slíkum ákvörðunum. Lögbundin umsögn sjóðsins er þó ekki bindandi að öðru leyti en því að ef ábyrgðarþegi leggur ekki fram viðeigandi tryggingar að mati sjóðsins þá er ríkissjóði óheimilt að ábyrgjast skuldbindingar hans. Ríkisábyrgðasjóði er jafnframt ætlað að fylgjast með rekstri allra aðila sem njóta ríkisábyrgða á lánum sínum eða fá endurlán frá ríkissjóði, auk þess að sjá um innlausn krafna sem falla á ríkissjóð vegna slíkra skuldbindinga og innheimtu þeirra.“
Samþykkt sérlaga skerti aðkomu
Þrátt fyrir að hlutverk Ríkisábyrgðasjóðs sé skýrt í lögum um ríkisábyrgðir eru dæmi um að aðkoma sjóðsins að ábyrgðar- eða lánveitingum hafi verið skert með samþykkt sérlaga. Þetta var til dæmis gert árið 2002 þegar Alþingi samþykkti að veita þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra, Geir H. Haarde, heimild til að ábyrgjast skuldabréf vegna fjármögnunar nýrrar starfsemi Íslenskrar erfðagreiningar. Og það var gert aftur árið 2012 þegar samþykkt var heimild til Oddnýjar Harðardóttur, þáverandi fjármálaráðherra, til að fjármagna gerð Vaðlaheiðarganga.
Í niðurstöðukafla skýrslu Ríkisendurskoðunar segir: „ Í fyrra tilvikinu var lögum um ríkisábyrgðir nánast í heild sinni vikið til hliðar með sérlögum en í því síðara var vikið frá ákvæðum sem eiga að takmarka áhættu ríkissjóðs af ábyrgðar- eða lánveitingu. Að auki var hlutverk Ríkisábyrgðasjóðs við að meta tryggingar vegna lánsins að engu haft með lagasetningunni. Ríkisendurskoðun geldur varhug við þessu verklagi. Mikilvægt er að ekki sé vikið frá markmiðum ríkisábyrgðalaga þegar veittar eru ríkisábyrgðir eða endurlán. Megintilgangur laganna er að lágmarka áhættu ríkissjóðs og því telur Ríkisendurskoð-un brýnt að grunnreglur þeirra séu ávallt hafðar í heiðri við lagasetningu á þessu sviði“.
Ráðuneytið hefur ekki brugðist við
Ríkisábyrgðarsjóður hefur með formlegum erindum bent fjármála- og efnahagsráðuneytinu á vandkvæði sem tengjast framkvæmd laga um ríkisábyrgðir. Það var meðal annars tvívegis gert árið 2014.
Ábendingarnar eru eftirfarandi:
- Mikilvægt er að halda markmið laga um ríkisábyrgðir í heiðri
Ríkisendurskoðun hvetur fjármála- og efnahagsráðuneyti til að hafa tilgang og markmið laga um ríkisábyrgðir ávallt að leiðarljósi þegar það leggur fram tillögur um veitingu ríkisábyrgða eða endurlán ríkissjóðs. Stofnunin telur varhugavert að lögum um ríkisábyrgðir eða einstökum ákvæðum þeirra sé vikið til hliðar í þeim tilgangi að greiða fyrir samþykkt slíkra skuldbindinga. Það geti leitt til aukinnar áhættu fyrir ríkissjóð og orðið til þess að lagasetning gangi gegn meginmarkmiðum ríkisábyrgðalaga.
- Efla þarf stjórntæki Ríkisábyrgðasjóðs
Fjármála- og efnahagsráðuneyti þarf að styðja markvisst við starf Ríkisábyrgðasjóðs svo að hann geti sinnt hlutverki sínu með árangursríkum hætti. Í því sambandi þarf ráðuneytið m.a. að veita sjóðnum nauðsynlegar upplýsingar og beita sér fyrir því að hann hafi þau stjórntæki sem hann þarf til að sinna eftirliti sínu. Þá þarf að gæta þess að lögbundinni umsagnarskyldu sjóðsins sé ekki vikið til hliðar í aðdraganda lagasetningar.
- Taka þarf formlega afstöðu til tillagna Ríkisábyrgðasjóðs um úrbætur
Fjármála- og efnahagsráðuneyti er hvatt til að taka sem fyrst formlega afstöðu til ábendinga Ríkisábyrgðasjóðs um atriði sem þarf að endurskoða í lögum um ríkis- ábyrgðir og beita sér fyrir úrbótum þar að lútandi. Þau atriði sem einkum krefjast úrlausna snúa að öflun nauðsynlegra upplýsinga og gagna, kostnaði við matsgerðir og lágmarksfresti til að vinna þær, virkni lagaákvæðis um afskriftarreikning og samræmingu gjalda vegna ríkisábyrgða. Þá er mikilvægt að sjóðurinn hafi l
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir: „Í júlí 2015 hafði ráðuneytið hvorki brugðist við ábendingum Ríkisábyrgðasjóðs með formlegum hætti né tekið skýra afstöðu til þeirra. Ríkisendurskoðun telur brýnt að ráðuneytið geri það og stuðli jafnframt markvisst að því að Ríkisábyrgðasjóður geti sinnt hlutverki sínu í samræmi við lög og reglur“.
