Þrettán árum eftir að fyrstu einka­væð­ing­u ­rík­is­bank­anna lauk stöndum við nú frammi fyrir því að gera á aðra atlögu að ­sölu. Ríkið hefur fengið tvo banka í fang­ið. Þótt vissu­lega væri áhuga­vert að brjóta til mergjar fyrri einka­væð­ing­una – þar sem nán­ast allt fór úrskeiðis sem hugs­ast getur – verður það að bíða betri tíma. Skoðum hins vegar stöð­una nú. Þeir sem vilja rifja upp þá fyrri geta t.d. lesið kafla ­sex í skýrslu Rann­sókn­ar­nefndar Alþingis frá árinu 2010. Það er eng­in ­skemmti­lesn­ing.

Þótt staða stóru íslensku bank­anna ­þriggja um þessar mundir sé um margt ágæt, raunar öfunds­verð í sam­an­burði við ­banka almennt á Vest­ur­lönd­um, þá er mörgum spurn­ingum ósvarað um fram­tíð þeirra. Ein stærsta spurn­ingin snýr að því hverjir verða eig­endur þeirra þeg­ar fram líða stund­ir. Ríkið hefur und­an­farin ár verið aðal­eig­andi Lands­bank­ans og ­eign­ast von bráðar Íslands­banka að auki. Sá þriðji, Arion banki, hefur að mest­u verið í eigu eign­ar­halds­fé­lags í eigu þrota­bús for­vera hans sem mun selja hann ­með einum eða öðrum hætti fyrr eða síð­ar. Leitað hefur verið að kaup­endum að ­Arion banka og Íslands­banka und­an­farin ár af hálfu eig­enda og Banka­sýsla ­rík­is­ins hefur unnið að und­ir­bún­ingi sölu hluta af hluta­bréfum rík­is­ins í Lands­banka und­an­farið og m.a. skrifað ágæta skýrslu vegna þess.

Þótt allir bank­arnir séu komnir með­ tæp­lega átta ára rekstr­ar­sögu í núver­andi mynd og efna­hags­reikn­ingar þeirra séu vel þekktar stærðir verður sala þeirra flók­in.  ­Meðal þess sem gera þarf eins skýrt og hægt er áður en einn eða fleiri ­bankar verða seldir er hvers konar rekstr­ar­um­hverfi íslenskum bönkum verð­ur­ ­búið á næstu árum og ára­tugum og sér­stak­lega hvaða kröfur verða gerðar til­ ­bank­anna og eig­enda þeirra. Með öðrum orð­um, for­senda þess að unnt sé að eiga eðli­leg við­skipti með hluti í bönk­unum er að hægt sé að átta sig á því hvers ­konar fyr­ir­tæki þetta eru og geta orð­ið.

Ríkið er hér í tvenns kon­ar hlut­verki. Ann­ars vegar er það eig­andi og hugs­an­lega selj­andi tveggja banka og hins vegar sá aðili sem mótar reglu­verk fjár­mála­kerf­is­ins og hefur eft­ir­lit með­ því. Marg­vís­legar breyt­ingar hafa verið gerðar á þessu reglu­verki á und­an­förn­um árum, sumar að íslensku frum­kvæði og aðrar vegna þess að við höfum inn­leitt er­lendar regl­ur, fyrst og fremst frá Brus­sel og Basel. Reglu­verkið er þegar á heild­ina er litið tals­vert betra en fyrir hrun þótt sagan kenni okkur að mikil hætta er á því að þegar fennir yfir reynsl­una af því sem úrskeiðis fór verði und­ið ofan af breyt­ing­unum aft­ur.

Ýmsum spurn­ingum ósvarað

Nokkrum grund­vall­ar­spurn­ingum er þó ósvarað sem brýnt er að svör fáist við áður en hlutir í bönk­unum verða hugs­an­lega seld­ir. Hér verða þær ekki allar reif­aðar en þrjár sér­stak­lega til­tekn­ar.

1) Hvaða krafa verður gerð um eig­ið fé til íslenskra banka?

2) Verður gerð krafa um dreift ­eign­ar­hald banka?

3) Verður gerð krafa um frekari að­skilnað þess sem oft er kallað ann­ars vegar við­skipta­banka­starf­semi og hins ­vegar fjár­fest­ing­ar­banka­starf­semi?

Við þetta má raunar bæta bleika fílnum í her­berg­inu, þ.e. því hvað verður gert í gjald­mið­ils­málum Íslend­inga. Það er lyk­il­at­riði fyrir banka­kerf­ið. Engin von virð­ist til þess að botn fáist í það á næst­unni. Ég ætla því að leyfa mér að horfa fram­hjá fíln­um. Hann bara er þarna.

Reyndar er annar bleikur fíll í her­berg­inu, und­ar­legt nokk. Hann er spurn­ingin um það hve stórt og dýrt fjár­mála­kerfi við viljum fyrir hag­kerfið okk­ar. Fjár­mála­kerfið hefur sýnt skýra til­hneig­ingu til að vaxa hraðar en hag­kerfið ára­tugum saman á Vest­ur­lönd­um, ­sér­stak­lega í Evr­ópu, og taka til sín sífellt meira. Rekstr­ar­kostn­aður er alltof hár, áhætta of mikil og óeðli­lega hátt hlut­fall hagn­aðar af ­fyr­ir­tækja­rekstri er vegna fjár­mála­fyr­ir­tækja.

Rann­sóknir sýna að fjár­mála­kerf­ið virð­ist almennt orðið miklu stærra en þarf til að sinna vel þörfum ann­arra ­geira efna­hags­lífs­ins fyrir fjár­mála­þjón­ustu. Skýr­ingar á þessu eru ýms­ar, sem ég ætla ekki að rekja hér, og ekki heldur hugs­an­legar leiðir til að sporna gegn þessum ofvexti. Þessi fíll fær því líka að vera áfram í stof­unni.

Skoðum hins vegar hinar þrjár ­spurn­ing­arnar aðeins nán­ar, þótt tím­ans vegna sé ekki hægt að gera þeim tæm­and­i skil.

Eig­in­fjár­hlut­fall hátt – og á að vera það

Eig­in­fjár­hlut­fall bank­anna þriggja er nú hátt í alþjóð­legum sam­an­burði og mun hærra en það var í gamla íslenska ­banka­kerf­inu. Í lok sept­em­ber var eig­in­fjár­hlut­fall bank­anna þriggja á bil­in­u frá 18 og upp í 21%, án víkj­andi lána. Bók­fært eigið fé var sam­an­lagt rúmir 620 millj­arðar króna. Nú kennir bitur reynsla okkur auð­vitað að bók­fært eigið fé fjár­mála­stofn­ana getur hæg­lega gefið kol­ranga mynd af stöðu þeirra og horfið á svip­stundu þegar á reyn­ir. Það er þó ekki sér­stök ástæða til að hafa mikla ­fyr­ir­vara við þessa tölu nú í ljósi þeirrar eld­skírnar sem efna­hags­reikn­ing­arnir hafa hlot­ið.

Þótt eig­in­fjár­hlut­fallið hjá ­ís­lensku bönk­unum sé hærra en í nágranna­lönd­unum er það síst of hátt. Það er því grund­vall­armis­skiln­ingur að nú sé gott tæki­færi til að greiða út veru­legan hluta eig­in­fjár bank­anna. Það væru alvar­leg mis­tök og stórt skref í átt­ina að því að stilla upp banka­kerfi sem myndi glíma við suma af söm­u grund­vall­ar­veik­leikum og kerfið sem hrundi.

Það væri mjög erfitt að krefja ­bank­anna um aukið fé síð­ar. Fyrst þeir eru með u.þ.b. 20% eigið fé nú væri hins ­vegar auð­velt að setja það sem lág­mark til fram­tíðar og e.t.v. leyfa þeim að greiða út arð fari hlut­fallið yfir 25%. Með slíku eig­in­fjár­hlut­falli yrð­i ­banka­rekstur sjálf­krafa mun stöðug­ari og taps­á­hætta og hagn­að­ar­von yrði á söm­u hendi, þ.e. hjá hlut­höf­um, en fjár­mögnun banka litlu ef nokkru dýr­ari en nú. Smærri fjár­mála­fyr­ir­tæki, sem ekki eru kerf­is­lega mik­il­væg, gætu þó lík­lega starfað ­með eitt­hvað minna eigið fé, hlut­falls­lega. Hér er ekki tími til að fara nán­ar út í rökin fyrir slíkri eig­in­fjár­kröfu en áhuga­sömum t.d. bent á ágæta bók Anat Ad­mati og Martin Hellwig The Bankers’ New Clot­hes.

Dreift eign­ar­hald?

Spurn­ing númer 2, um dreift ­eign­ar­hald banka, er flókn­ari. Í aðdrag­anda einka­væð­ingar Lands­banka og ­Bún­að­ar­banka á sínum tíma var nokkur umræða um það hvort setja ætti hámark á eign­ar­hlut ein­stakra eig­enda bank­anna. Á end­anum var það ekki gert. Í þess stað var látið nægja að Fjár­mála­eft­ir­litið þarf að gefa heim­ild fyrir því að til­tek­inn fjár­festir megi fara með ráð­andi hlut. Það fór eins og það fór og ráð­andi hlutir í bönk­unum voru not­aðir til að láta bank­ana veita gríð­ar­leg­um ­upp­hæðum í upp­bygg­ingu við­skipta­velda eig­end­anna. Fé sem tap­að­ist að veru­leg­u ­leyti þegar spila­borg­irnar hrundu.

Fræði­lega séð má færa bæði rök með­ og á móti mjög dreifðu eign­ar­haldi á banka en í ljósi reynslu okkar Íslend­inga hlýtur að koma sterk­lega til greina að tak­marka það með ein­hverjum hætti, t.d. að tengdir aðil­ar, aðrir en rík­ið, megi ekki eiga meira en 5-10%. Það ætti þó aug­ljós­lega ekki við ef íslenskur banki væri seldur erlendum banka í heilu lagi. Það getur hver haft sína skoðun á því hvort slík þak sé æski­legt og hvert það ætti þá að vera en það er a.m.k. brýnt að ákvörðun um það liggi fyrir þeg­ar í upp­hafi. Það er mun erf­ið­ara að koma því á eft­irá. Jafn­framt þarf vita­skuld að vera með mjög skýrar og afdrátt­ar­lausar reglur um við­skipti þeirra sem kom­a að stjórn banka vegna eign­ar­halds og aðila sem tengj­ast þeim við bank­ann. Þeir ættu raunar helst ekki að eiga í neinum umtals­verðum við­skiptum við við­kom­and­i ­banka.

Við­skipta­bankar og fjár­fest­ing­ar­bankar

Spurn­ing númer 3, um við­skipta­banka og fjár­fest­ing­ar­banka, er líka flók­in. Rökin með og á móti ein­hvers kon­ar að­skiln­aði þess­ara tveggja teg­unda banka­starf­semi eru marg­vís­leg og ég ætl­a ekki að reyna að rekja þau hér. Leyfi mér þó að benda á að hugsa má sér marg­vís­leg­ar út­færslur sem ganga mis­langt. Sé ætl­unin að taka skref í þessa átt þarf hel­st að gera það áður en bank­arnir eru seld­ir. Það dregur úr óvissu kaup­enda um það hvað þeir væru nákvæm­lega að kaupa og ein­faldar tölu­vert bæði söl­una og hugs­an­lega upp­skipt­ingu.

Sala

Snúum okkur þá að hugs­an­legri sölu. Ýmis almenn og vel þekkt sjón­ar­mið gilda um sölu á eignum hins opin­bera sem eiga við hér. Eðli­legt er að gera kröfu um gagn­sæi, þannig að leik­reglur ligg­i ­fyrir opin­ber­lega þegar í upp­hafi og sölu­ferlið sé fyrir opnum tjöld­um. Sé ætl­unin að selja ráð­andi hlut verður sér­stak­lega að liggja fyrir með skýrum hætti hvaða kröfur ríkið gerir til kaup­anda. Þá þarf vita­skuld að gæta ­jafn­ræðis milli hugs­an­legra kaup­enda á öllum stigum sölu­ferl­is­ins. Ekk­ert af þessum skil­yrðum var upp­fyllt í fyrri einka­væð­ing­unni.

Hvaða kröfur er þá eðli­legt að rík­ið ­geri til hugs­an­legra kaup­enda? Ákveðnar reglur gilda um hæfi til að fara með ráð­andi hlut í fjár­mála­fyr­ir­tæki, um þekk­ing­u, fjár­hags­legan styrk o.m.fl. en þær veita ekki nema tak­mark­aða leið­sögn. Þetta eru lág­marks­kröfur en við sölu á stórum hlut í fjár­mála­fyr­ir­tæki sem getur haft veru­leg áhrif á íslenskt efna­hags­líf til langs tíma hljóta önnur sjón­ar­mið einnig að koma til álita.

Ef Vega­gerðin selur not­aðan vöru­bíl þá fær ein­fald­lega sá sem hæst býður og þannig á það að vera. Þegar ráð­and­i hlutur í stóru fjár­mála­fyr­ir­tæki er seldur þarf ef vel á að vera að vega og ­meta kosti og galla hugs­an­legra kaup­enda með mál­efna­legum hætti – þótt vita­skuld skipti verðið einnig lyk­il­máli. Þetta er mjög vanda­samt og get­ur hæg­lega opnað tæki­færi fyrir póli­tíska spill­ingu, þ.e. að leik­regl­urnar eða ­ferlið sé þannig að inn­vígðir og inn­múr­aðir fái óyf­ir­stíg­an­legt for­skot á aðra. ­Sporin hræða.

Inn­lendir kaup­endur

Hluti vand­ans hér er að það eru ekki margir aðilar inn­an­lands sem hafa fjár­hags­legan styrk til að kaupa hlut ­sem um munar í banka. Fyrir utan ríkið er það eig­in­lega bara líf­eyr­is­sjóð­ir. Líf­eyr­is­kerfið er langstærsta upp­spretta inn­lends sparn­aðar og sjóð­irnir eru ­saman stærstu eig­endur flestra teg­unda skráðra verð­bréfa í Kaup­höll­inn­i. ­Jafn­vel fyrir þá eru bank­arnir þó ansi stór biti. Aðrir inn­lendir aðilar ráða ekki við kaup á veru­legu hlutafé – nema kaupin séu fjár­mögnuð að veru­legu leyt­i ­með lán­um. Það hvarflar von­andi ekki að neinum að reyna það aft­ur.

Heild­ar­eign­ir líf­eyr­is­sjóða­kerf­is­ins eru nú um 3.250 millj­arðar króna. Það þýðir að ef all­ir ­sjóð­irnir keyptu í Lands­bank­anum í hlut­falli við stærð sína og fengju bank­ann allan á bók­færðu virði þá væri hver og einn sjóður búinn að binda tæp 8% eigna ­sinna í hluta­bréfum í einu fyr­ir­tæki. Það væri afar erfitt að rétt­læta það ­fyrir sjóð­ina að eiga svo mikið und­ir. Ef sjóð­irnir keyptu Íslands­banka allan væri ­sam­bæri­legt hlut­fall 6% sem er ansi hátt en þó auð­vitað skárra.

Keyptu þeir báða bank­ana á bók­færð­u verði myndu þeir hafa bundið tæp 14% eigna sinna í þessum tveimur fyr­ir­tækj­um. Með­ ­Arion banka færi hlut­fallið í rúm 19%. Það væri vita­skuld ómögu­legt að rétt­læta, bæði af því að sam­þjöppun áhættu yrði alltof mikil og vegna þess að slíkt eign­ar­hald gengi ekki upp á sam­keppn­is­mark­aði. Af sam­keppn­is­á­stæðum er afar ó­æski­legt að líf­eyr­is­sjóðir eign­ist umtals­verðan hlut í tveimur eða fleiri fjár­mála­fyr­ir­tækj­um. Sér­stak­lega væri ótækt að sömu sjóð­irnir hefðu umtals­verð á­hrif og hags­muna að gæta í fleiri en einu inn­lendu fjár­mála­fyr­ir­tæki. Það er því ein­ungis raun­hæft að horfa til líf­eyr­is­sjóða sem kaup­enda að umtals­verð­u­m hlut í einum banka. Finna þarf aðra kaup­endur að hinum tveim­ur, sé ætl­unin að ­selja. Þess utan má færa rök fyrir því að óæski­legt sé að líf­eyr­is­sjóðir eig­i ­banka ein­ir, án með­eig­enda, a.m.k. ekki til langs tíma.

Sala til almenn­ings

Getur almenn­ingur keypt? Eitt af því sem þó gekk nokkuð vel við fyrri einka­væð­ing­una var sala til almenn­ings þar ­sem hver og einn keypti til­tölu­lega lít­inn hlut. Þótt mark­miðin hafi ekki náð­st að fullu, vegna kenni­tölu­söfn­unar og seinni tíma við­skipta, þá eign­uð­ust ­fjöl­margir ein­stak­lingar lít­inn hlut sem var á ýmsan hátt ágætt, m.a. fyr­ir­ við­kom­andi banka.

Þetta mætti end­ur­taka nú en e.t.v. út­færa með öðrum hætti, t.d. með tíma­bundnum hömlum á fram­sal til að tor­velda ­kenni­tölu­söfn­un. Það er þó vand­séð að hægt sé að selja veru­legan hlut í ein­um eða fleiri bönkum með þessum hætti. Til þess eru upp­hæð­irnar ein­fald­lega of háar og sparn­aður þorra almenn­ings að stórum hluta bund­inn í fast­eign­um, líf­eyr­is­rétt­indum og mannauði en laust fé lít­ið. Með því að skipta söl­unni upp í nokkra áfanga, selja t.d. 5% af hlutafé á ári til almenn­ings í nokkur ár, væri þó án efa hægt að ná nokkuð stórum og breiðum hópi hlut­hafa sem sam­an­lag­t ættu hlut sem um mun­ar.

Erlendir kaup­endur

Ekki er úti­lokað að hægt sé að f­inna ásætt­an­legan erlendan kaup­anda að íslenskum banka, í heild eða um­tals­verðum hluta þótt leitin hafi ekki enn borið árang­ur. Það gæti ver­ið ­góður kostur fyrir íslenskt efna­hags­líf, sér­stak­lega ef um væri að ræða stór­an og vel fjár­magn­aðan erlendan banka með mikla þekk­ingu. Leitin að slíkum kaup­anda ­gæti þó reynst erf­ið. Hinn smái íslenski mark­aður með eigin gjald­miðil og ­sér­kenni, utan Evr­ópu­sam­bands­ins og með ein­staka ham­fara­sögu í fartesk­inu er skilj­an­lega fremur frá­hrind­andi vett­vang­ur.

Það er þó sama hvernig hluta­féð er ­selt í upp­hafi, hvort sem það er í dreifðri sölu til almenn­ings eða stærri hlutar til fag­fjár­festa. Við­skipti á eft­ir­mark­aði geta ger­breytt mynd­inn­i, ­jafn­vel á stuttum tíma. Einu þrösk­uld­arnir eru reglur Fjár­mála­eft­ir­lits­ins um það hverjir mega fara með ráð­andi hlut og kröfur til fjár­festa um ­yf­ir­töku­skyldu. Eigi ríkið áfram hlut í einum eða fleiri bönkum ræður það þó auð­vitað því hvernig farið er með hann á hverjum tíma og eins og áður var rætt ­getur Alþingi ákveðið með lögum frek­ari hömlur á eign ein­stakra aðila í bönk­um.

Ekk­ert liggur á

Að lokum er rétt að huga að ­tímara­mm­an­um. Hröð sala þjónar ekki hags­munum rík­is­ins. Það er heldur ekk­ert ­sem knýr á um hana. Ríkið getur vand­ræða­lítið átt tvo banka í heild eða að stórum hluta í ein­hver ár enn. Það er hins vegar ástæðu­laust fyrir ríkið að ­stefna að því að svo verði til fram­búð­ar. Vilji ríkið ná fram ein­hverj­u­m ­sam­fé­lags­legum mark­miðum með þátt­töku í banka­rekstri nægir einn banki til þess.

Þegar sala hefst er þó mik­il­vægt að ­kaup­endur viti hvert stefn­ir, þ.e. hver næstu skref verða í sölu hluta­bréfa ­rík­is­ins í við­kom­andi fyr­ir­tæki. Nákvæm­lega hve mikið er selt hverju sinni og hve langan tíma salan tekur er útfærslu­at­riði. Það þarf þó að liggja fyrir í grófum dráttum í upp­hafi og sér­stak­lega hvort ríkið verði á end­anum áfram ­eig­andi að stórum hlut í við­kom­andi banka. Eig­enda­stefna rík­is­ins þarf ­jafn­framt að vera skýr; þ.e. hvaða mark­mið ríkið setur sér með því að eiga um­tals­verðan hlut í banka.

Eigi ríkið banka að öllu leyti þá liggur í hlut­ar­ins eðli að það þarf ekki að taka til­lit til neinna með­eig­anda. Það ein­faldar málið og gefur rík­inu meira svig­rúm til að hafa aðrar áherslur í rekstri bank­ans en hlut­hafar í einka­fyr­ir­tæki myndu vænt­an­lega vilja. Það hef­ur auð­vitað bæði kosti og galla sem hægt væri að fjalla um í löngu máli. Við þekkjum ýmsa af göll­unum af sög­unni því að á Íslandi er meira en einnar ald­ar­ ­reynsla af rekstri rík­is­banka. Sú saga er þyrnum stráð þótt hún hafi ekki end­að ­með svip­uðum ósköpum og við upp­lifðum 2008.

Drauma­út­koma?

Að lokum þetta. Drauma­út­koman úr þess­ari umferð einka­væð­ingar er hugs­an­lega eitt­hvað á þá leið að vel fjár­magn­aður og traustur erlendur banki keypti einn inn­lendan banka, líf­eyr­is­sjóðir og aðrir inn­lendir fjár­festar ann­an, sem yrði í dreifðri eigu og ­skráður í kaup­höll, og ríkið ætti umtals­verðan hlut í þeim þriðja, hugs­an­lega ­jafn­vel bank­ann í heild. Það ætti að tryggja eins og hægt er stöðugt og sterkt bakland fyrir alla bankana, fjöl­breytt eign­ar­hald og vera lík­legt til að leiða til nokk­urrar sam­keppni á milli þeirra, við­skipta­vin­unum til hags­bóta. Þessu til við­bótar væru síðan nokkur smærri og sér­hæfð­ari fjár­mála­fyr­ir­tæki og hugs­an­lega Íbúða­lána­sjóður í ein­hverri mynd.

Versta hugs­an­lega útkoman væri ein­fald­lega ein­hvers konar end­ur­tekn­ing á því sem gerð­ist í fyrstu umferð einka­væð­ing­ar. Við fengjum nýjar útgáfur af skuld­settum við­skipta­blokkum með­ ­sterk póli­tísk tengsl sem skipta á milli sín banka­kerf­inu og merg­sjúga það uns eftir eru rústir ein­ar. Það tók innan við sex ár síð­ast.

____________________

Greinin er byggð á erindi sem höf­undur flutti á fundi hjá Félagi við­skipta­fræð­inga og hag­fræð­inga 20. jan­ú­ar 2016