Taka tvö: Ríkið selur banka

Gylfi Magnússon, doktor í hagfræði við Háskóla Íslands og fyrrverandi viðskiptaráðherra, fjallar um fyrirhugaða endurskipulagningu á fjármálakerfinu.

bankar_island.jpg
Auglýsing

Þrettán árum eftir að fyrstu einkavæðingu ríkisbankanna lauk stöndum við nú frammi fyrir því að gera á aðra atlögu að sölu. Ríkið hefur fengið tvo banka í fangið. Þótt vissulega væri áhugavert að brjóta til mergjar fyrri einkavæðinguna – þar sem nánast allt fór úrskeiðis sem hugsast getur – verður það að bíða betri tíma. Skoðum hins vegar stöðuna nú. Þeir sem vilja rifja upp þá fyrri geta t.d. lesið kafla sex í skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis frá árinu 2010. Það er engin skemmtilesning.

Þótt staða stóru íslensku bankanna þriggja um þessar mundir sé um margt ágæt, raunar öfundsverð í samanburði við banka almennt á Vesturlöndum, þá er mörgum spurningum ósvarað um framtíð þeirra. Ein stærsta spurningin snýr að því hverjir verða eigendur þeirra þegar fram líða stundir. Ríkið hefur undanfarin ár verið aðaleigandi Landsbankans og eignast von bráðar Íslandsbanka að auki. Sá þriðji, Arion banki, hefur að mestu verið í eigu eignarhaldsfélags í eigu þrotabús forvera hans sem mun selja hann með einum eða öðrum hætti fyrr eða síðar. Leitað hefur verið að kaupendum að Arion banka og Íslandsbanka undanfarin ár af hálfu eigenda og Bankasýsla ríkisins hefur unnið að undirbúningi sölu hluta af hlutabréfum ríkisins í Landsbanka undanfarið og m.a. skrifað ágæta skýrslu vegna þess.

Þótt allir bankarnir séu komnir með tæplega átta ára rekstrarsögu í núverandi mynd og efnahagsreikningar þeirra séu vel þekktar stærðir verður sala þeirra flókin.  Meðal þess sem gera þarf eins skýrt og hægt er áður en einn eða fleiri bankar verða seldir er hvers konar rekstrarumhverfi íslenskum bönkum verður búið á næstu árum og áratugum og sérstaklega hvaða kröfur verða gerðar til bankanna og eigenda þeirra. Með öðrum orðum, forsenda þess að unnt sé að eiga eðlileg viðskipti með hluti í bönkunum er að hægt sé að átta sig á því hvers konar fyrirtæki þetta eru og geta orðið.

Auglýsing

Ríkið er hér í tvenns konar hlutverki. Annars vegar er það eigandi og hugsanlega seljandi tveggja banka og hins vegar sá aðili sem mótar regluverk fjármálakerfisins og hefur eftirlit með því. Margvíslegar breytingar hafa verið gerðar á þessu regluverki á undanförnum árum, sumar að íslensku frumkvæði og aðrar vegna þess að við höfum innleitt erlendar reglur, fyrst og fremst frá Brussel og Basel. Regluverkið er þegar á heildina er litið talsvert betra en fyrir hrun þótt sagan kenni okkur að mikil hætta er á því að þegar fennir yfir reynsluna af því sem úrskeiðis fór verði undið ofan af breytingunum aftur.

Íslenska ríkið á rúmlega 98 prósent hlut í Landsbankanum.

Ýmsum spurningum ósvarað

Nokkrum grundvallarspurningum er þó ósvarað sem brýnt er að svör fáist við áður en hlutir í bönkunum verða hugsanlega seldir. Hér verða þær ekki allar reifaðar en þrjár sérstaklega tilteknar.

1) Hvaða krafa verður gerð um eigið fé til íslenskra banka?

2) Verður gerð krafa um dreift eignarhald banka?

3) Verður gerð krafa um frekari aðskilnað þess sem oft er kallað annars vegar viðskiptabankastarfsemi og hins vegar fjárfestingarbankastarfsemi?

Við þetta má raunar bæta bleika fílnum í herberginu, þ.e. því hvað verður gert í gjaldmiðilsmálum Íslendinga. Það er lykilatriði fyrir bankakerfið. Engin von virðist til þess að botn fáist í það á næstunni. Ég ætla því að leyfa mér að horfa framhjá fílnum. Hann bara er þarna.

Reyndar er annar bleikur fíll í herberginu, undarlegt nokk. Hann er spurningin um það hve stórt og dýrt fjármálakerfi við viljum fyrir hagkerfið okkar. Fjármálakerfið hefur sýnt skýra tilhneigingu til að vaxa hraðar en hagkerfið áratugum saman á Vesturlöndum, sérstaklega í Evrópu, og taka til sín sífellt meira. Rekstrarkostnaður er alltof hár, áhætta of mikil og óeðlilega hátt hlutfall hagnaðar af fyrirtækjarekstri er vegna fjármálafyrirtækja.

Rannsóknir sýna að fjármálakerfið virðist almennt orðið miklu stærra en þarf til að sinna vel þörfum annarra geira efnahagslífsins fyrir fjármálaþjónustu. Skýringar á þessu eru ýmsar, sem ég ætla ekki að rekja hér, og ekki heldur hugsanlegar leiðir til að sporna gegn þessum ofvexti. Þessi fíll fær því líka að vera áfram í stofunni.

Skoðum hins vegar hinar þrjár spurningarnar aðeins nánar, þótt tímans vegna sé ekki hægt að gera þeim tæmandi skil.

Eiginfjárhlutfall hátt – og á að vera það

Eiginfjárhlutfall bankanna þriggja er nú hátt í alþjóðlegum samanburði og mun hærra en það var í gamla íslenska bankakerfinu. Í lok september var eiginfjárhlutfall bankanna þriggja á bilinu frá 18 og upp í 21%, án víkjandi lána. Bókfært eigið fé var samanlagt rúmir 620 milljarðar króna. Nú kennir bitur reynsla okkur auðvitað að bókfært eigið fé fjármálastofnana getur hæglega gefið kolranga mynd af stöðu þeirra og horfið á svipstundu þegar á reynir. Það er þó ekki sérstök ástæða til að hafa mikla fyrirvara við þessa tölu nú í ljósi þeirrar eldskírnar sem efnahagsreikningarnir hafa hlotið.

Þótt eiginfjárhlutfallið hjá íslensku bönkunum sé hærra en í nágrannalöndunum er það síst of hátt. Það er því grundvallarmisskilningur að nú sé gott tækifæri til að greiða út verulegan hluta eiginfjár bankanna. Það væru alvarleg mistök og stórt skref í áttina að því að stilla upp bankakerfi sem myndi glíma við suma af sömu grundvallarveikleikum og kerfið sem hrundi.

Það væri mjög erfitt að krefja bankanna um aukið fé síðar. Fyrst þeir eru með u.þ.b. 20% eigið fé nú væri hins vegar auðvelt að setja það sem lágmark til framtíðar og e.t.v. leyfa þeim að greiða út arð fari hlutfallið yfir 25%. Með slíku eiginfjárhlutfalli yrði bankarekstur sjálfkrafa mun stöðugari og tapsáhætta og hagnaðarvon yrði á sömu hendi, þ.e. hjá hluthöfum, en fjármögnun banka litlu ef nokkru dýrari en nú. Smærri fjármálafyrirtæki, sem ekki eru kerfislega mikilvæg, gætu þó líklega starfað með eitthvað minna eigið fé, hlutfallslega. Hér er ekki tími til að fara nánar út í rökin fyrir slíkri eiginfjárkröfu en áhugasömum t.d. bent á ágæta bók Anat Admati og Martin Hellwig The Bankers’ New Clothes.

Dreift eignarhald?

Spurning númer 2, um dreift eignarhald banka, er flóknari. Í aðdraganda einkavæðingar Landsbanka og Búnaðarbanka á sínum tíma var nokkur umræða um það hvort setja ætti hámark á eignarhlut einstakra eigenda bankanna. Á endanum var það ekki gert. Í þess stað var látið nægja að Fjármálaeftirlitið þarf að gefa heimild fyrir því að tiltekinn fjárfestir megi fara með ráðandi hlut. Það fór eins og það fór og ráðandi hlutir í bönkunum voru notaðir til að láta bankana veita gríðarlegum upphæðum í uppbyggingu viðskiptavelda eigendanna. Fé sem tapaðist að verulegu leyti þegar spilaborgirnar hrundu.

Fræðilega séð má færa bæði rök með og á móti mjög dreifðu eignarhaldi á banka en í ljósi reynslu okkar Íslendinga hlýtur að koma sterklega til greina að takmarka það með einhverjum hætti, t.d. að tengdir aðilar, aðrir en ríkið, megi ekki eiga meira en 5-10%. Það ætti þó augljóslega ekki við ef íslenskur banki væri seldur erlendum banka í heilu lagi. Það getur hver haft sína skoðun á því hvort slík þak sé æskilegt og hvert það ætti þá að vera en það er a.m.k. brýnt að ákvörðun um það liggi fyrir þegar í upphafi. Það er mun erfiðara að koma því á eftirá. Jafnframt þarf vitaskuld að vera með mjög skýrar og afdráttarlausar reglur um viðskipti þeirra sem koma að stjórn banka vegna eignarhalds og aðila sem tengjast þeim við bankann. Þeir ættu raunar helst ekki að eiga í neinum umtalsverðum viðskiptum við viðkomandi banka.

Viðskiptabankar og fjárfestingarbankar

Spurning númer 3, um viðskiptabanka og fjárfestingarbanka, er líka flókin. Rökin með og á móti einhvers konar aðskilnaði þessara tveggja tegunda bankastarfsemi eru margvísleg og ég ætla ekki að reyna að rekja þau hér. Leyfi mér þó að benda á að hugsa má sér margvíslegar útfærslur sem ganga mislangt. Sé ætlunin að taka skref í þessa átt þarf helst að gera það áður en bankarnir eru seldir. Það dregur úr óvissu kaupenda um það hvað þeir væru nákvæmlega að kaupa og einfaldar töluvert bæði söluna og hugsanlega uppskiptingu.

Sala

Snúum okkur þá að hugsanlegri sölu. Ýmis almenn og vel þekkt sjónarmið gilda um sölu á eignum hins opinbera sem eiga við hér. Eðlilegt er að gera kröfu um gagnsæi, þannig að leikreglur liggi fyrir opinberlega þegar í upphafi og söluferlið sé fyrir opnum tjöldum. Sé ætlunin að selja ráðandi hlut verður sérstaklega að liggja fyrir með skýrum hætti hvaða kröfur ríkið gerir til kaupanda. Þá þarf vitaskuld að gæta jafnræðis milli hugsanlegra kaupenda á öllum stigum söluferlisins. Ekkert af þessum skilyrðum var uppfyllt í fyrri einkavæðingunni.

Hvaða kröfur er þá eðlilegt að ríkið geri til hugsanlegra kaupenda? Ákveðnar reglur gilda um hæfi til að fara með ráðandi hlut í fjármálafyrirtæki, um þekkingu, fjárhagslegan styrk o.m.fl. en þær veita ekki nema takmarkaða leiðsögn. Þetta eru lágmarkskröfur en við sölu á stórum hlut í fjármálafyrirtæki sem getur haft veruleg áhrif á íslenskt efnahagslíf til langs tíma hljóta önnur sjónarmið einnig að koma til álita.

Ef Vegagerðin selur notaðan vörubíl þá fær einfaldlega sá sem hæst býður og þannig á það að vera. Þegar ráðandi hlutur í stóru fjármálafyrirtæki er seldur þarf ef vel á að vera að vega og meta kosti og galla hugsanlegra kaupenda með málefnalegum hætti – þótt vitaskuld skipti verðið einnig lykilmáli. Þetta er mjög vandasamt og getur hæglega opnað tækifæri fyrir pólitíska spillingu, þ.e. að leikreglurnar eða ferlið sé þannig að innvígðir og innmúraðir fái óyfirstíganlegt forskot á aðra. Sporin hræða.

Alþingi mun að loka leggja blessun sína yfir það, hvernig staðið verður að sölu á eignarhlutum í bankakerfinu, en stjórnvöld hafa það á stefnuskránni á þessu ári.

Innlendir kaupendur

Hluti vandans hér er að það eru ekki margir aðilar innanlands sem hafa fjárhagslegan styrk til að kaupa hlut sem um munar í banka. Fyrir utan ríkið er það eiginlega bara lífeyrissjóðir. Lífeyriskerfið er langstærsta uppspretta innlends sparnaðar og sjóðirnir eru saman stærstu eigendur flestra tegunda skráðra verðbréfa í Kauphöllinni. Jafnvel fyrir þá eru bankarnir þó ansi stór biti. Aðrir innlendir aðilar ráða ekki við kaup á verulegu hlutafé – nema kaupin séu fjármögnuð að verulegu leyti með lánum. Það hvarflar vonandi ekki að neinum að reyna það aftur.

Heildareignir lífeyrissjóðakerfisins eru nú um 3.250 milljarðar króna. Það þýðir að ef allir sjóðirnir keyptu í Landsbankanum í hlutfalli við stærð sína og fengju bankann allan á bókfærðu virði þá væri hver og einn sjóður búinn að binda tæp 8% eigna sinna í hlutabréfum í einu fyrirtæki. Það væri afar erfitt að réttlæta það fyrir sjóðina að eiga svo mikið undir. Ef sjóðirnir keyptu Íslandsbanka allan væri sambærilegt hlutfall 6% sem er ansi hátt en þó auðvitað skárra.

Keyptu þeir báða bankana á bókfærðu verði myndu þeir hafa bundið tæp 14% eigna sinna í þessum tveimur fyrirtækjum. Með Arion banka færi hlutfallið í rúm 19%. Það væri vitaskuld ómögulegt að réttlæta, bæði af því að samþjöppun áhættu yrði alltof mikil og vegna þess að slíkt eignarhald gengi ekki upp á samkeppnismarkaði. Af samkeppnisástæðum er afar óæskilegt að lífeyrissjóðir eignist umtalsverðan hlut í tveimur eða fleiri fjármálafyrirtækjum. Sérstaklega væri ótækt að sömu sjóðirnir hefðu umtalsverð áhrif og hagsmuna að gæta í fleiri en einu innlendu fjármálafyrirtæki. Það er því einungis raunhæft að horfa til lífeyrissjóða sem kaupenda að umtalsverðum hlut í einum banka. Finna þarf aðra kaupendur að hinum tveimur, sé ætlunin að selja. Þess utan má færa rök fyrir því að óæskilegt sé að lífeyrissjóðir eigi banka einir, án meðeigenda, a.m.k. ekki til langs tíma.

Sala til almennings

Getur almenningur keypt? Eitt af því sem þó gekk nokkuð vel við fyrri einkavæðinguna var sala til almennings þar sem hver og einn keypti tiltölulega lítinn hlut. Þótt markmiðin hafi ekki náðst að fullu, vegna kennitölusöfnunar og seinni tíma viðskipta, þá eignuðust fjölmargir einstaklingar lítinn hlut sem var á ýmsan hátt ágætt, m.a. fyrir viðkomandi banka.

Þetta mætti endurtaka nú en e.t.v. útfæra með öðrum hætti, t.d. með tímabundnum hömlum á framsal til að torvelda kennitölusöfnun. Það er þó vandséð að hægt sé að selja verulegan hlut í einum eða fleiri bönkum með þessum hætti. Til þess eru upphæðirnar einfaldlega of háar og sparnaður þorra almennings að stórum hluta bundinn í fasteignum, lífeyrisréttindum og mannauði en laust fé lítið. Með því að skipta sölunni upp í nokkra áfanga, selja t.d. 5% af hlutafé á ári til almennings í nokkur ár, væri þó án efa hægt að ná nokkuð stórum og breiðum hópi hluthafa sem samanlagt ættu hlut sem um munar.

Erlendir kaupendur

Ekki er útilokað að hægt sé að finna ásættanlegan erlendan kaupanda að íslenskum banka, í heild eða umtalsverðum hluta þótt leitin hafi ekki enn borið árangur. Það gæti verið góður kostur fyrir íslenskt efnahagslíf, sérstaklega ef um væri að ræða stóran og vel fjármagnaðan erlendan banka með mikla þekkingu. Leitin að slíkum kaupanda gæti þó reynst erfið. Hinn smái íslenski markaður með eigin gjaldmiðil og sérkenni, utan Evrópusambandsins og með einstaka hamfarasögu í farteskinu er skiljanlega fremur fráhrindandi vettvangur.

Það er þó sama hvernig hlutaféð er selt í upphafi, hvort sem það er í dreifðri sölu til almennings eða stærri hlutar til fagfjárfesta. Viðskipti á eftirmarkaði geta gerbreytt myndinni, jafnvel á stuttum tíma. Einu þröskuldarnir eru reglur Fjármálaeftirlitsins um það hverjir mega fara með ráðandi hlut og kröfur til fjárfesta um yfirtökuskyldu. Eigi ríkið áfram hlut í einum eða fleiri bönkum ræður það þó auðvitað því hvernig farið er með hann á hverjum tíma og eins og áður var rætt getur Alþingi ákveðið með lögum frekari hömlur á eign einstakra aðila í bönkum.

„Ríkið getur vandræðalítið átt tvo banka í heild eða að stórum hluta í einhver ár enn,“ segir í grein Gylfa Magnússonar.

Ekkert liggur á

Að lokum er rétt að huga að tímarammanum. Hröð sala þjónar ekki hagsmunum ríkisins. Það er heldur ekkert sem knýr á um hana. Ríkið getur vandræðalítið átt tvo banka í heild eða að stórum hluta í einhver ár enn. Það er hins vegar ástæðulaust fyrir ríkið að stefna að því að svo verði til frambúðar. Vilji ríkið ná fram einhverjum samfélagslegum markmiðum með þátttöku í bankarekstri nægir einn banki til þess.

Þegar sala hefst er þó mikilvægt að kaupendur viti hvert stefnir, þ.e. hver næstu skref verða í sölu hlutabréfa ríkisins í viðkomandi fyrirtæki. Nákvæmlega hve mikið er selt hverju sinni og hve langan tíma salan tekur er útfærsluatriði. Það þarf þó að liggja fyrir í grófum dráttum í upphafi og sérstaklega hvort ríkið verði á endanum áfram eigandi að stórum hlut í viðkomandi banka. Eigendastefna ríkisins þarf jafnframt að vera skýr; þ.e. hvaða markmið ríkið setur sér með því að eiga umtalsverðan hlut í banka.

Eigi ríkið banka að öllu leyti þá liggur í hlutarins eðli að það þarf ekki að taka tillit til neinna meðeiganda. Það einfaldar málið og gefur ríkinu meira svigrúm til að hafa aðrar áherslur í rekstri bankans en hluthafar í einkafyrirtæki myndu væntanlega vilja. Það hefur auðvitað bæði kosti og galla sem hægt væri að fjalla um í löngu máli. Við þekkjum ýmsa af göllunum af sögunni því að á Íslandi er meira en einnar aldar reynsla af rekstri ríkisbanka. Sú saga er þyrnum stráð þótt hún hafi ekki endað með svipuðum ósköpum og við upplifðum 2008.

Draumaútkoma?

Að lokum þetta. Draumaútkoman úr þessari umferð einkavæðingar er hugsanlega eitthvað á þá leið að vel fjármagnaður og traustur erlendur banki keypti einn innlendan banka, lífeyrissjóðir og aðrir innlendir fjárfestar annan, sem yrði í dreifðri eigu og skráður í kauphöll, og ríkið ætti umtalsverðan hlut í þeim þriðja, hugsanlega jafnvel bankann í heild. Það ætti að tryggja eins og hægt er stöðugt og sterkt bakland fyrir alla bankana, fjölbreytt eignarhald og vera líklegt til að leiða til nokkurrar samkeppni á milli þeirra, viðskiptavinunum til hagsbóta. Þessu til viðbótar væru síðan nokkur smærri og sérhæfðari fjármálafyrirtæki og hugsanlega Íbúðalánasjóður í einhverri mynd.

Versta hugsanlega útkoman væri einfaldlega einhvers konar endurtekning á því sem gerðist í fyrstu umferð einkavæðingar. Við fengjum nýjar útgáfur af skuldsettum viðskiptablokkum með sterk pólitísk tengsl sem skipta á milli sín bankakerfinu og mergsjúga það uns eftir eru rústir einar. Það tók innan við sex ár síðast.

____________________

Greinin er byggð á erindi sem höfundur flutti á fundi hjá Félagi viðskiptafræðinga og hagfræðinga 20. janúar 2016

Styrkir þú Kjarnann?

Kjarninn reiðir sig á framlög lesenda. Með því að styrkja Kjarnann mánaðarlega tekur þú þátt í að halda úti öflugum fjölmiðli.

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur í sjö ár og býður almenningi upp á vandaða umfjöllun þar sem áhersla er á gæði og dýpt.  

Ef þú ert nú þegar styrkjandi leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka styrkinn með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Jón Gnarr
Enn af þrælmennum
Kjarninn 16. maí 2021
Frá fundi Norðurskautsráðsins í Rovaniemi í Finnlandi árið 2019 þegar Ísland tók við formennsku í ráðinu. Rússar taka við keflinu á fundi ráðsins sem fram fer í Reykjavík í maí.
Ísland lætur af formennsku í Norðurskautsráðinu
Sjálfbær þróun og umhverfismál eru grundvallarstef norðurslóðasamvinnu en mega þessi mjúku mál sín einhvers þegar Rússar eru að efla hernaðarlega uppbyggingu og Bandaríkjamenn bregðast við með aukinni viðveru, m.a. á Íslandi?
Kjarninn 16. maí 2021
Um það bil helmingur Dana afþakkar fjölpóst.
100 þúsund tonn af auglýsingapésum
Mánaðarlega fá Danir samtals átta til níu þúsund tonn af auglýsingapésum inn um bréfalúguna. Stór hluti pésanna fer ólesinn í ruslið. Nú ræðir danska þingið breytingar á reglum þannig að borgararnir þurfi að biðja um að fá pésana.
Kjarninn 16. maí 2021
Tony Blair segist vera með lausnir á vanda Verkamannaflokksins og raunar annarra stjórnmálaafla frá miðjunni og til vinstri.
Tony Blair segir að Verkamannaflokkurinn þurfi að fara alveg á byrjunarreit
Fyrrverandi forsætisráðherra Bretlands segir að sinn gamli flokkur eigi sér ekki viðreisnar von ef hann haldi áfram á sömu braut. Algjörrar endurræsingar sé þörf, bæði í efnahagsmálum og umræðum um samfélagsmál, þar sem þeir róttækustu vaði uppi.
Kjarninn 15. maí 2021
Sigríður Á. Andersen, þingmaður Sjálfstæðisflokksins og fyrrverandi dómsmálaráðherra.
„Við eigum að færa þessa verslun heim í hérað – frá Búrgundí í Bústaðahverfið“
Þingmaður Sjálfstæðisflokksins spyr hvers vegna íslensk stjórnvöld viðhaldi einokunartilburðum varðandi áfengissölu.
Kjarninn 15. maí 2021
Davíð Helgason, stofnandi og fyrrum forstjóri Unity.
Vorblað Vísbendingar er komið út
Vísbending hefur gefið út sérstakt vorblað þar sem nýsköpun er í brennidepli. Blaðið er opið öllum, en í því má meðal annars finna viðtal við Davíð Helgason, stofnanda Unity.
Kjarninn 15. maí 2021
Þótt almennt atvinnuleysi hafi dregist saman fjölgar í hópi langtímaatvinnulausra
Þeir sem hafa verið atvinnulausir í meira en tólf mánuði fjölgaði um 288 í síðasta mánuði þrátt fyrir að stjórnvöld hafi ráðist í átak til að draga úr atvinnuleysi hópsins. Atvinnuleysi hjá þeim sem hafa verið án vinnu skemur en sex mánuði dregst saman.
Kjarninn 15. maí 2021
Jarðfræði á mannamáli
Eigendur Icelandic Lava Show í Vík í Mýrdal skrifa reglulega hraunmola á Kjarnann. Þetta er sá sjötti. Markmiðið er að útskýra hin ýmsu fyrirbæri íslenskrar eldvirkni á einfaldan og áhugaverðan hátt.
Kjarninn 15. maí 2021
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar
None