Að undanförnu hefur verið athyglisvert að fylgjast með upplýsingum sem stjórnvöld og samtök bænda hafa látið frá sér fara um stuðning við íslenskan landbúnað í tengslum við nýjan búvörusamning sem á að gilda í 10 ár. Ekki hef ég þó orðið margs vísari af þeim upplýsingum um þjóðhagslegan ávinning af samningnum. Það skal tekið fram að ég er enginn sérfræðingur í íslenskum landbúnaði, en hef hins vegar um langt skeið fylgst með umræðum um þróun landbúnaðar víða um heim.
Í meginatriðum sýnast mér landbúnaðarsamningarnir ganga út á það að ríkið tryggi að framleitt verði jafnmikið af mjólkurvörum og kindakjöti og hingað til og helst meira og að bændur verði álíka margir og nú og helst fleiri og yngri, auk þess sem kjör þeirra versni ekki en batni helst. Nöfn á niðurgreiðslum breytast, en ekki verður séð að þar sé nein grundvallarbreyting á ferð, nema hvað hvatinn til að framleiða meira virðist aukinn. Hvergi eru sjáanlegar tilvísanir í þróun markaðar og óskir neytenda varðandi helstu landbúnaðarvörur. Margar spurningar vakna og fyrsta spurningin er:
Hvaða faglega greining á þörfum þjóðarinnar fyrir landbúnaðarvörur liggur til grundvallar samningunum?
Í gögnum ríkisstjórnar og bændasamtaka sé ég einkum fjórar röksemdir sem eiga að réttlæta umfangsmikinn stuðning við landbúnað í formi innflutningshafta og niðurgreiðslna. Þær eru: 1. verðvernd fyrir neytendur, 2. að spara gjaldeyri, 3. að halda landi í byggð og vinna gegn fækkun bænda og 4. fæðuöryggi þjóðarinnar.
Hver er ávinningur neytenda af niðurgreiðslunum?
Takmarkanir á innflutningi landbúnaðarafurða eru lykilþáttur í vernd íslensks landbúnaðar, bæði með beinum höftum og tollum. Í hverri einustu byrjendabók í hagfræði er það kennt að innflutningshöft hækki verð, punktur. Niðurgreiðslurnar eru hinsvegar flóknara mál. Rétt eins og með virðisaukaskatt á vörur, en þó með öfugum formerkjum, er það ekki endilega sá sem skatturinn eða niðurgreiðslurnar beinast formlega að, sem ber skaðann eða nýtur ávinningsins. Það ræðst af kringumstæðum á markaði. Ávinningurinn af niðurgreiðslunum úr ríkissjóði skiptist því í einhverjum hlutföllum á milli framleiðenda (sem fá hærra nettó afurðaverð en ella), milliliðanna í úrvinnslu og verslun (sem geta tekið hærri álagningu en ella) og svo neytenda (sem borga lægra verð en ella).
Ég hef ekki séð rannsóknir sem benda til þess að neytendur njóti niðurgreiðslnanna umfram framleiðendur eða verslunina. Önnur spurning mín er:
Liggur fyrir greining sem sýnir hvernig bændur, milliliðir og neytendur deila með sér ávinningi af niðurgreiðslum?
Svo má benda á að jafnvel þótt niðurgreiðslurnar leiði til lægra vöruverðs er þessi aðferð til að bæta velferð almennings afar óskilvirk notkun á skattfé. Hátekjufólk, sem m.a. getur leyft sér að borða dýrari kjötvörur, nýtur niðurgreiðslnanna rétt eins og þeir sem lágar tekjur hafa.. Slíkt gengur þvert á hugmyndir um opinberar tilfærslur, sem hafa fyrst og fremst þann tilgang að bæta hag þeirra sem litlar tekjur hafa.
Innflutningur, útflutningur og gjaldeyrissparnaður
Þegar nýleg greining Hagfræðistofnunar HÍ benti til að flytja mætti mjólkurvörur til landsins fyrir um helming þeirrar upphæðar sem framleiðsla þeirra kostar hér heima bentu ýmsir á að innlend framleiðsla spari gjaldeyri. Það er auðvitað rétt, þó aðeins upp að vissu marki. Landbúnaðurinn flytur nefnilega líka inn mikið af aðföngum til framleiðslunnar, t.d. vélar og tæki, eldsneyti, alls konar plastefni og fleira. Til að leggja mat á meintan gjaldeyrissparnað er því mikilvægt að fá að vita hversu mikið innlenda framleiðslan sparar af gjaldeyri í raun. Þriðja spurning mín er:
Hvað myndi það kosta að flytja inn aðrar landbúnaðarvörur, t.d. kindakjöt, svínakjöt og fuglakjöt, og hver yrði nettó gjaldeyriskostnaður af slíku, þ.e. að frádregnum innfluttum aðföngum sem innlendur landbúnaður notar?
Árið 2014 voru framleidd 10.200 tonn af kindakjöti í landinu. Innanlandsneyslan var þó ekki nema 6.400 tonn. Afgangurinn, 37% af framleiðslunni, var fluttur út á verði vel undir verði á innanlandsmarkaði og væntanlega undir óniðurgreiddum framleiðslukostnaði, eða hvað? Fjórða spurning mín er:
Ýta niðurgreiðslur úr ríkissjóði undir offramleiðslu á kindakjöti sem er selt á undirverði á erlendum mörkuðum? Eru íslenskir skattborgarar m.ö.o. að niðurgreiða kjöt fyrir erlenda neytendur?
Hvað vilja neytendur?
Það er umhugsunarvert hversu lítið landbúnaðarstefnan, með niðurgreiðslukerfið í fyrirrúmi, lítur til breytinga á neysluvenjum fólks. Í kjötframleiðslunni virðist stefnan sú að fá landsmenn með einum eða öðrum hætti til að halda áfram að borða kindakjöt. En smekkur fólks hefur breyst og heldur áfram að breytast.
Fyrir 30 árum borðaði hver landsmaður rúmlega 40 kíló af kindakjöti á ári, í fyrra var neyslan komin niður í 20 kíló á mann, hafði semsagt minnkað um meira en helming. Á síðustu 10 árum hefur neysla á mann dregist saman um 5 kíló. Á sama tíma hefur neysla á kjúklingum og svínakjöti aukist gífurlega, þannig að kindakjöt er nú komið niður í 3. sæti hér í innanlandsneyslu, á eftir bæði kjúklingum og svínakjöti!
Þeim sem ólust upp við þá hugmynd að kjöt þýddi ekkert annað en lambakjöt mun halda áfram að fækka. Yngri kynslóðir hafa vanist því að líta fyrst til kjúklinga og sá hópur fer stækkandi. Kjötneysla Íslendinga mun þannig líklega hægt og sígandi líkjast meira því sem gerist í nágrannalöndum okkar, en þar er neysla á lambakjöti víðast hvar óveruleg. Ef þróunin heldur áfram með svipuðum hætti og hingað til er ekki ólíklegt að eftir 10 ár, við lok búvörusamningsins sem nú er til umræðu, verði innanlandsneysla á kindakjöti komin niður í 15[EG1] kíló á mann, niður í 10 kíló á mann eftir 20 ár og þörfin fyrir kindakjöt á innanlandsmarkaði komin niður í 5.000 tonn árið 2025. Sauðfjársamningurinn virðist hins vegar stefna að því að halda áfram að framleiða meira en 10.000 tonn á ári, meira en tvöfalt það magn sem markaðurinn mun kalla eftir við lok samningstímans, eða hvað?
Fimmta spurningin er:
Hefur einhver greining verið gerð á líklegri þróun neyslu á mismunandi landbúnaðarvörum a.m.k. næsta áratug, með og án niðurgreiðslna?
Athyglisvert er að þrátt fyrir ferðamannasprenginguna svonefndu heldur innanlandsneysla á lambakjöti áfram að dragast saman. Ferðamenn virðast hafa ekki mikinn áhuga á þessari tilteknu kjöttegund, en fjölgun þeirra hefur skapað þörf fyrir innflutning á nautakjöti. Í sauðfjársamningnum er gert ráð fyrir sérstöku átaki til að fá erlenda ferðamenn til að borða meira lambakjöt. Sjötta spurningin er:
Hvaða sérstök rök eru fyrir því að hvetja til neyslu á kindakjöti umfram annað kjöt?
Hve mörg býli þarf til að landið sé í byggð?
Vinnuafl í landbúnaði er í kringum 2,5% af heildarvinnuafli í landinu og skilar 1,5% framlagi til landsframleiðslu. Til samanburðar starfa u.þ.b. 1,5% vinnuafls við fiskveiðar en skilar framlagi til landsframleiðslu upp á í námunda við 3%. Gróft sagt virðist hver sjómaður þannig skila fjórum sinnum meira framlagi til verðmætasköpunar í landinu en hver bóndi.
Sjöunda spurningin er:
Hafa samningsaðilar ekki áhyggjur af litlu framlagi landbúnaðar til landsframleiðslu miðað við mannfjölda sem starfar í greininni?
Mikil áhersla er lögð á að niðurgreiðslurnar eigi að stuðla að því að halda landinu öllu í byggð, án þess að skýra hvað það þýðir. Byggðamynstur á Íslandi hefur breyst mikið í tímans rás og margir staðir sem voru í byggð eru það ekki lengur - Jökulfirðir og ýmis búsvæði á heiðum koma í hugann. Fáum myndi detta í hug að krafan um landið í byggð þýði að við eigum að endurreisa byggð á þessum svæðum.
En hvað þýðir það að „landið sé í byggð“? Hefðbundin sauðfjár- og mjólkurbýli á landinu eru nú liðlega 3.000 talsins. Væri Ísland ekki bara ágætlega vel byggt með svona liðlega 1.000 lögbýli, nokkuð jafnt dreifð um landið? Svona að jafnaði 300 – 400 býli í hverju dreifbýliskjördæmanna.? Getum við haldið því fram að landið væri ekki lengur í byggð með þeim fjölda býla? Sá sem hér spyr hefur t.d. ekið um blómleg landbúnaðarhéruð í Bandaríkjunum þar sem miklu, miklu lengra er milli bæja en hér á landi. Og þar dettur ekki nokkrum manni í hug að kvarta yfir því að landið sé ekki í byggð
Áttunda spurning er:
Hvernig er það rökstutt að við þurfum einmitt þennan fjölda býla
til að landið verði í byggð? Hefur Byggðastofnun t.a.m. gert á því
greiningu hversu mörg býli þarf til að landið sé sæmilega byggt?
Efnahagsframfarir fela m.a. í sér fækkun í framleiðslustéttum. Við þurfum t.d.
ekki nema lítinn hluta af þeim sjómönnum og fiskvinnslufólki, sem við þurftum
fyrir nokkrum áratugum síðan, til að framleiða meiri verðmæti en nokkru sinni
fyrr. Stundum eru slíkar umbreytingar sársaukafullar. Einu sinni var á Íslandi öflugur
skipasmíðaiðnaður og fataiðnaður, en þeir voru ekki samkeppnisfærir við lönd
með lægri laun. Íslenskir launamenn
vinna því almennt við þær aðstæður að keppa við erlent vinnuafl.
Bændum hefur hins vegar verið hlíft við erlendri samkeppni. Líklegt má telja að það hafi dregið úr hvata til hagræðingar, m.a. í átt að stærri og færri býlum. Slíka þróun hefur mátt sjá í kúabúskapnum, en í minna mæli í sauðfjárbúskap. Spyrja má m.a. hvort það teljist skilvirkt að meðalbú í sauðfjárrækt sé með liðlega 400 kindur á fóðrum og hafi lítið stækkað undanfarin ár? Er á einhvern hátt óraunhæft eða ósanngjarnt að reikna með að sauðfjárbú í fullum rekstri sé ekki með færri en 800 til 1.000 kindur? Mig grunar að býli af þeirri stærð þætti ekki stórt í ýmsum löndum, s.s. á Nýja Sjálandi.
Níunda spurningin er:
Hafa aðilar að búvörusamningnum skoðun á því hvað teljist vera býli sem er nógu hagkvæm rekstrareining til að forsvaranlegt sé að láta það njóta framleiðslustuðnings? Hvaða rök eru fyrir því að veruleg stækkun og fækkun búa hér á landi sé ekki möguleg, æskileg eða hagkvæm?
Fæðuöryggi
Af ýmsu því sem stjórnvöld og bændasamtökin hafa sagt er fæðuöryggisröksemdin þó torskildust. Í riti Bændasamtakanna „Svona er íslenskur landbúnaður“ eru tilvísanir í borgarmyndun í Kína, eldsneyti framleitt úr jurtum og fleira forvitnilegt. Allt er það rétt og satt, en sem röksemd fyrir því að halda uppi óhagkvæmum landbúnaði á bak við höft og niðurgreiðslur heldur þetta ekki vatni. Til eru miklu skilvirkari leiðir til að tryggja fæðuöryggi á heimsvísu, einkum að fella niður allar niðurgreiðslur og viðskiptahömlur og ýta undir að fátækar þjóðir framleiði meiri landbúnaðarvörur. Sem sé að fara í þveröfuga átt við það sem samtök íslenskra bænda og hlutaðeigandi stjórnvöld mæla með.Hagfræðirannsóknir, sem Alþjóðabankinn hefur m.a. staðið fyrir, benda til þess að viðskiptahömlur og niðurgreiðslur á landbúnaðarvörur séu mesti skaðvaldurinn í baráttunni gegn hungri í heiminum og fróðustu sérfræðingar fullyrða að niðurgreiðslur í ríkum löndum og tollar og bönn á landbúnaðarvörur frá fátækum löndum kosti fleiri mannslíf ár hvert en allar þær styrjaldir sem háðar eru í heiminum.
En sumir spyrja og eðlilega: Hvað nú ef landið lokast, s.s. af völdum ísa eða stríða? Afar erfitt er að sjá að íslenskur landbúnaður, með öll sín innfluttu aðföng, sé líklegur til björgunar frekar en t.d. fiskveiðar. Menn hlytu þá að spyrja hvernig best væri að nota t.d. takmarkaðar birgðir af eldsneyti til að afla fæðu handa þjóðinni. En allt virðist þetta nú heldur langsótt. Tíunda spurningin er:
Er röksemdin um fæðuöryggishlutverk landbúnaðar byggð á einhverri greiningu á tiltekinni ógn við fæðuöryggi Íslendinga, t.d. einangrun landsins?
200 milljarða stuðning verður að rökstyðja fyrir þjóðinni
Ég hef af
leikmannshóli varpað fram nokkrum spurningum til þeirra sem móta stefnuna í
íslenskum landbúnaði með beiðni um að þeim verði svarað með rökum eins og
almenningur í landinu hlýtur að eiga kröfu til. Því miður hef ég staðfastan ef
ekki rökstuddan grun um að stuðningskerfi landbúnaðarins ýti undir óhagkvæmni,
einkum í sauðfjárbúskap, sé neytendum óhagstætt og afar vond notkun á almannafé. Mér finnst stjórnvöld skulda okkur
skattborgurunum miklu betri rökstuðning en við höfum fengið frá þeim til að
réttlæta liðlega 200 milljarða kr. stuðning við íslenskan landbúnað á næstu 10 árum.
Höfundur er fyrrum framkvæmdastjóri Þróunarsamvinnustofnunar, með MS gráðu í hagfræði og 12 ára starfsreynslu sem sérfræðingur og stjórnandi hjá Alþjóðabankanum.
