Núgildandi stjórnarskrá, sem var sett til bráðabirgða við lýðveldisstofnunina 1944, er að stofni til byggð á stjórnarskrá danska konungsríkisins frá 1849. Stjórnmálaflokkarnir á Alþingi á þeim tíma hétu því að endurskoða stjórnarskrána þegar sjálfstæðismálið hefði verið leitt til lykta. Þetta loforð var aldrei efnt. Í nýársávarpi sínu 1949 setti Sveinn Björnsson, fyrsti forseti Íslands, ofan í við forystumenn flokkanna fyrir getu- eða viljaleysið í þessu efni, og áréttaði að við byggjum „því enn við bætta flík, sem sniðin var upprunalega fyrir annað land, með öðrum viðhorfum, fyrir heilli öld.“ Síðan hefur Alþingi skipað ótal nefndir til að vinna að endurskoðun stjórnarskrárinnar. En í stað þess að endurskoða hana frá grunni hefur einungis verið lappað upp á sömu gömlu flíkina með minni háttar breytingum, einkum hvað varðar kosningakerfi og kjördæmaskipan, og nýjum kafla um mannréttindi, sem var grundvallarviðbót.
Norðmaðurinn Jon Elster, einn helsti sérfræðingur heims í stjórnarskrárfræðum, talar um að nýjar stjórnarskrár verði yfirleitt til í miklu umróti. Ekki er fjarri lagi að slíkar aðstæður hafi skapast hér á landi í kjölfar fjármálahrunsins 2008. Þá sá fyrsta hreinræktaða vinstri stjórnin í sögu lýðveldisins, undir forsæti Jóhönnu Sigurðardóttur, sér leik á borði og réðist í heildarendurskoðun á stjórnarskránni. Hleypt var af stokkunum lýðræðislegu ferli til að laða fram þjóðarviljann og/eða sameiginleg grunngildi þjóðarinnar sem hafa skyldi að leiðarljósi. Jafnframt var ákveðið að fela almennum borgurum en ekki fulltrúum stjórnmálaflokkanna á Alþingi að endurskoða stjórnarskrána eða móta tillögu að nýrri. Þetta ferli var í senn einstakt og aðdáunarvert og vakti athygli víða um heim. Þorvaldur Gylfason, hagfræðiprófessor, hefur rakið það og eftirmál þess skilmerkilega í margvíslegum skrifum sínum, meðal annars í greininni „Stjórnarskrá í salti,“ sem birtist í tímaritinu Skírni vorið 2015.
Eins og nærri má geta voru ekki allir á eitt sáttir um hvort eða hverju skyldi breytt í núgildandi stjórnarskrá og hafa ýmsir reynt að leggja stein í götu stjórnarskrárferlisins sem enn sér ekki fyrir endann á. Fyrsta ágjöfin reið yfir þegar þrír einstaklingar, sannanlega handgengnir Sjálfstæðisflokknum, kærðu kosningu 25 fulltrúa á stjórnlagaþing og í kjölfarið úrskurðaði meirihluti dómara í Hæstarétti, flestir skipaðir af Sjálfstæðisflokknum, kosninguna ógilda. Engum blöðum er um það að fletta að málatilbúnaður réttarins var með endemum. Stjórnarmeirihlutinn á Alþingi lét krók koma á móti bragði með því að bjóða þeim sem náðu kjöri í stjórnlagaþingskosningunni að setjast í stjórnlagaráð. Að þeim fjórum mánuðum liðnum sem þingið úthlutaði stjórnlagaráði voru frumvarpsdrög að nýrri stjórnarskrá fullbúin. Verkið var unnið fyrir opnum tjöldum og í góðu samráði við fjölda fólks úr ýmsum geirum samfélagsins sem bauð fram aðstoð sína en fáir fræðimenn og enn færri lögfræðingar voru þar á meðal.
Stuðningur Alþingis við nýja stjórnarskrá virtist hafa dvínað þegar þingið fékk frumvarp stjórnlagaráðs í hendur. Því var til dæmis hafnað að láta þýða frumvarpið á ensku svo að útlendingar gætu kynnt sér það og brugðist við. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd las það engu að síður vandlega yfir, spurði nokkurra spurninga og lagði til smávægilegar orðalagsbreytingar á stöku stað en engar efnisbreytingar. Áformað var að halda þjóðaratkvæðagreiðslu um frumvarpið jafnhliða forsetakosningunum í júní 2012 til að ýta undir kjörsókn. En minnihlutinn á Alþingi beitti málþófi til að koma í veg fyrir að slíkt næði fram að ganga. Þjóðaratkvæðagreiðslan var því haldin í október sama ár. Kosningaþátttaka var 49 prósent, og yfirgnæfandi meirihluti kjósenda, eða 67 prósent, vildu að tillögur stjórnlagaráðs yrðu lagðar til grundvallar nýrri stjórnarskrá og studdu jafnframt öll mikilvægustu ákvæði frumvarpsins s.s. um náttúruauðlindir í þjóðareigu, jafnan atkvæðisrétt og þjóðaratkvæðagreiðslur.
Að þjóðaratkvæðagreiðslunni lokinni var hópur innlendra lögfræðinga fenginn til að grannskoða frumvarpið og betrumbæta orðalag út frá lagatæknilegu sjónarmiði ef ástæða þætti til. Lögfræðingahópurinn gerði hins vegar efnislegar breytingar á frumvarpinu, þar á meðal auðlindaákvæðinu, sem gerbreytti merkingu þess í þágu útgerðarinnar, og fór þannig út fyrir umboð sitt. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd færði textann aftur í upprunalegt horf en sneri síðar við blaðinu og skipti út orðunum „fullt gjald“ fyrir „eðlilegt gjald“ – þvert gegn eindreginni og vel rökstuddri afstöðu stjórnlagaráðs. Loks var Feneyjanefndin, öllum að óvörum á elleftu stundu, beðin um að yfirfara stjórnarskrárfrumvarpið. Eftir að það hafði verið lagað að veigamestu athugasemdum nefndarinnar var tímabært að ganga til atkvæða á Alþingi.
Stjórnarandstöðunni tókst þannig að koma í veg fyrir að Alþingi greiddi atkvæði um stjórnarskrárfrumvarpið fyrir þinglok vorið 2013. Áhöld eru um hvort þingmeirihluti hafi verið fyrir frumvarpinu en hitt er ljóst að stjórnarmeirihlutinn heyktist á að stöðva málþófið svo að atkvæðagreiðslan gæti farið fram af ótta við afleiðingar slíkrar ákvörðunar. Eins virðist samstaðan í röðum stjórnarliða hafa verið farin að gliðna. Hér réði þó úrslitum að þáverandi forseti Alþingis, Ásta Ragnheiður Jóhannesdóttir, braut þingsköp til að koma í veg fyrir að breytingartillaga við tillögu nýbakaðra formanna stjórnarflokkanna og Bjartrar framtíðar um að binda enda á umræðuna kæmi til atkvæða. Breytingartillagan fól í sér sjálft stjórnarskrárfrumvarpið og var örvæntingarfull tilraun til að koma því í atkvæðagreiðslu áður en það væri um seinan.
Frá því Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur komust til valda eftir hraksmánarlega útreið vinstri flokkanna í alþingiskosningunum 2013 hefur stjórnarskráin verið í gíslingu stjórnmálastéttarinnar. Alþingi skipaði nýja stjórnarskrárnefnd að gamalkunnri fyrirmynd og valdi þar til forystu svarinn andstæðing stjórnarskrárumbóta. Frumvarp stjórnlagaráðs var síðan meðhöndlað eins og hvert annað gagn sem haft var til hliðsjónar í starfi nefndarinnar rétt eins og þjóðaratkvæðagreiðslan hefði aldrei farið fram. Ríkisstjórn Katrínar Jakobsdóttur heggur í sama knérunn. Í stað þess að virða niðurstöðu lýðræðislegrar kosningar er ráðist í heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar öðru sinni í „þverpólitísku samstarfi“ allra flokka sem eiga sæti á Alþingi með það fyrir augum að ná „breiðri sátt“ um breytingartillögur „að undangengnu víðtæku samráði“ (Minnisblað forsætisráðherra, 22. jan. 2018).
Áherslan á „breiða sátt“ og „víðtækt samráð“ milli allra stjórnmálaflokka vísar m.a. til þess að í aðdraganda lýðveldisstofnunar hafi ríkt einhugur og samstaða um stjórnarskrá og slíkt hið sama gildi um allar stjórnarskrárbreytingar síðan. Svanur Kristjánsson, prófessor emeritus í stjórnmálafræði, sem gjörþekkir sögu stjórnarskrárinnar, segir að hér sé um að ræða goðsögu eða skröksögu sem eigi ekki við nein rök að styðjast og þjóni sem hugmyndafræðileg réttlæting á því að sem minnst sé hróflað við stjórnarskránni. Sjálfstæðisflokkurinn telji ekki þörf á heildarendurskoðun þrátt fyrir að stjórnarsáttmáli kveði á um slíkt. Krafan um „algjöra sátt“ jafngildi þannig „neitunarvaldi sérhagsmunaafla hinna ríku og voldugu með Sjálfstæðisflokkinn í broddi fylkingar.“ Þar með sé „fullveldisréttur þjóðarinnar“ afturkallaður og valdastéttin ráði áfram „stjórnarskrá íslenska lýðveldisins, grundvallarlögum og stjórnskipun“ (Svanur Kristjánsson, „Goðsáttasagan um stjórnarskrána,“ Kjarninn, 21. jan. 2019).
Höfuðið er svo bitið af skömminni með því að bjóða upp á sýndarlýðræði í gegnum svokallaða „rökræðukönnun“ og „samráðsgátt“ til að breiða yfir svívirðilega aðför stjórnvalda að lýðræðinu. Reynt er að telja almenningi trú um að hann hafi eitthvað um stjórnarskrána að segja sem máli skiptir um leið og auðlindaákvæðinu – umdeildasta ákvæði stjórnarskrárfrumvarpsins – er haldið undan. Andstaðan við stjórnarskrárbreytingar hverfist í grundvallaratriðum um þetta ákvæði og hagsmuni útgerðarauðvaldsins og skósveina þess þótt fleira hangi vissulega á spýtunni. Í frumvarpi stjórnlagaráðs er þess vandlega gætt að tryggja almannahagsmuni í þessu sambandi – að fullt gjald komi fyrir afnot af sameiginlegri fiskveiðiauðlind – en í meðförum Alþingis hefur auðlindaákvæðið verið útvatnað í nafni „sátta“ og „samráðs.“ Verði það samþykkt óbreytt er hætta á því að ranglátt fiskveiðistjórnunarkerfi sem fer í bága við Mannréttindasáttmála Evrópu festist enn frekar í sessi með tilheyrandi afleiðingum.
Lágkúrulegastur er þó málatilbúnaður þeirra sem hafa grafið undan stjórnarskrárferlinu með „vísvitandi ruglandi, hugsaðri, samansettri og birtri í þeim eina tilgangi að rugla, blekkja og afvegaleiða stjórnmálahugmyndir“ fólks, svo að notað sé orðalag frá Þórbergi Þórðarsyni rithöfundi. Birgir Ármannsson, þingmaður Sjálfstæðisflokksins, hélt því til dæmis fram að til að sjá vilja þjóðarinnar væri ekki nóg að rýna í niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslunnar heldur þyrfti einnig að túlka hug þeirra sem ekki mættu á kjörstað. Hann komst jafnframt að þeirri niðurstöðu að þeir sem sátu heima myndu hafa kosið gegn frumvarpinu. Fyrir vikið uppskar hann viðurnefnið „umboðsmaður ógreiddra atkvæða“ í háðungarskyni. Enginn með snefil af sómakennd eða óbrenglaða dómgreind heldur slíku fram.
Að lokum þetta: Í stefnuræðu sinni á Alþingi 1. október síðastliðinn sagði Katrín Jakobsdóttir, forsætisráðherra, að núna væri „tækifæri fyrir Alþingi“ til að „breyta stjórnarskrá með skynsamlegum hætti með almannahagsmuni að leiðarljósi.“ Það er hins vegar þjóðin sem er stjórnarskrárgjafinn en ekki Alþingi. Skrifum undir kröfuna um að Alþingi viðurkenni niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu um nýja stjórnarskrá.
Höfundur er stjórnmálafræðingur.
