Náttúrupassi á afvegum

Indriði H. Þorláksson
turisminn.jpg
Auglýsing

Nátt­úrupassi er afleit hug­mynd til að kosta upp­bygg­ingu og við­hald ferða­manna­staða. Að auki er það frum­varp sem lagt hefur verið fram í þessum til­gangi gallað að formi og efni. Tekju­öflun í þessum til­gangi er reyndar þegar hafin en í frum­varp­inu er feng­inni reynslu og all­mik­illi umræðu sem fram hefur farið um þetta efni lítt gerð skil en í þess stað nær alfarið byggt á skýrslu Boston Consulting Group.

Skýrsla BCG



Skýrsla BCG er hvorki vel unnin né ítar­leg. Fyr­ir­tækið er eftir því sem kemur fram á heima­síðu þess fyrst og fremst vera ráð­gef­andi í sölu­mennsku og við­skiptum en ekki  er sjá­an­legt að það hafi reynsla af skatta­legum verk­efnum eða sam­bæri­legu. Í skýrsl­unni eru upp­lýs­ingar frá öðrum um ferða­mál á Íslandi settar fag­lega fram og dregin upp glans­mynd af fram­tíð ferða­mennsku á Íslandi og lögð til ein gjald­töku­leið. Aðrar leiðir eru ekki reif­aðar að nokkru marki og nátt­úrupass­anum dæmdur sigur með krossa­prófi. Þrátt fyrir ónógan rök­stuðn­ing og þá stað­reynd að nátt­úrupassar eru hvergi í notkun er lagt til að sú leið verði far­in.

Skýrsla BCG virð­ist gerð með ákveðna nið­ur­stöðu í huga. Það vekur athygli að skýrslan er unnin fyrir hags­muna­að­ila innan ferða­manna­þjón­ust­unn­ar, sem reikna má með að telji sig hafa hag af því hvernig gjald­tök­unni er hátt­að. Þá er athygl­is­vert að skýrsla, sem á að vera fag­legt inn­legg í umræðu, skartar glans­myndum og ávörpum tveggja ráð­herra sem vænt­an­lega er ætlað að gera nið­ur­stöðu hennar sölu­væn­lega.

Til­efni og til­gangur gjald­töku



Þar er sam­mæli flestra að til­efni sé til opin­berra útgjalda vegna vax­andi fjölda ferða­manna, sem sækja landið heim. Ágrein­ingur er hins vegar um það hvernig fjár skuli aflað til að standa undir þessum útgjöld­um. Helsta álita­málið er hvort inn­heimta eigi ein­hvers konar þjón­ustu­gjald með nátt­úrupassa eða hvort beita eigi skatt­lagn­ingu. Tals­menn nátt­úr­urpassa nota þau rök fyrir pass­anum að “þeir borga sem njóta. Er þannig reynt að færa gjald­heimt­una í bún­ing ein­hvers konar þjón­ustu­gjalds. Þessi rök­semd stenst þó ekki skoð­un. Í fyrsta lagi er það svo að allar aðra leiðir sem til umræðu hafa verið leggja þennan kostnað á ferða­menn sem koma lands­ins nátt­úr­unnar vegna og borga þeir því fyrir að njóta hennar Í öðru lagi er gjald fyrir nátt­úrupassa lítt í takt við álag af ferða­mennsku eða nýt­ingu ferða­manna því það er hið sama hversu löng dvöl eða ferð er. Þessir meintu yfir­burðir nátt­úrupass­ans eru lít­ils virði og engar rök­semdir koma fram í skýrslu BCG eða frum­varp­inu sem styðja það að byggja gjald­tök­una upp sem þjón­ustu­gjald. Þjón­usta, sem ætti að vera and­lag slíks gjalds, er ein­fald­lega ekki fyrir hendi.

Varð­veisla nátt­úru lands­ins og við­hald land­gæða eru verk­efni rík­is­ins Þeim má sinna og kosta með ýmsum hætti. Sé tekið gjald af ferða­mönnum í þessum til­gangi er ann­ars vegar er um að ræða skatt­heimtu og hins vegar mörkun þeirra tekna sem aflað í þessi til­teknu verk­efni. Þeim verk­efnum til við­bótar kemur upp­bygg­ing inn­viða fyrir ferða­þjón­ust­una. Þessi atriði geta hvert um sig verið rök fyrir skatt­heimt­unni og verið mót­andi fyrir það hvaða skattar á að nota og hvernig þeir eru inn­heimtir, m.a. hverjir eiga að greiða þá. Þrjú atriði í því sam­hengi skulu gerða að umtals­efni. Ytri kostn­aður ferða­þjón­ustu, fénýt­ing nátt­úru­gæða og upp­bygg­ing inn­viða fyrir ferða­þjón­ustu.

Auglýsing

Ytri kostn­aður



Ytri kostn­aður starf­semi, fram­leiðslu og neyslu er þekkt fyr­ir­bæri og ekk­ert nýtt að atvinnu­starf­semi valdi spjöllum og kostn­aði sem ekki kemur fram í rekstr­ar­kostn­aði fyr­ir­tækja og kemur því ekki fram í verði vöru og þjón­ustu. Algengt er að slíkum ytri kostn­aði sé mætt með skatt­lagn­ingu, þ.e. að sá atvinnu­rekstur sem honum veldur er lát­inn greiða skatt sem rennur til að bæta tjónið eða verður með öðrum hætti til hags­bóta fyrir tjón­þol­ann. Slíkir skattar eru kall­aðir umhverf­is­skatt­ar. Aug­ljós­lega á þetta við um ferða­þjón­ustu í heild sinni, sem bygg­ist á fjölda ferða­manna og veldur sá fjöldi álagi á nátt­úru lands­ins. Aðal­til­efni gjald­töku af ferða­mönnum er að koma í veg fyrir eða bæta tjón vegna áhrifa ferða­manna á nátt­úru lands­ins eða vegna notk­unar á land­inu fyrir ferða­þjón­ustu. Aug­ljós­lega eiga rök fyrir umhverf­is­skatti vel við í þessu til­viki.

Fénýt­ing nátt­úru­gæða



Annar þáttur máls­ins teng­ist nýt­ingu á nátt­úru lands­ins til tekju­öfl­un­ar. Ekk­ert er við það að athuga að nátt­úra lands­ins sé notuð til tekju­sköp­unar að því gefnu að ekki sé unnið tjón á nátt­úr­unni eða það bætt. Sé aðgengi að slíkri nýt­ingu tak­markað af nátt­úru­legum ástæðum eða með leyf­is­veit­ingum getur ein­okun eða fákeppni mynd­ast og þeir aðilar sem detta í lukku­pot­inn fá í sinn hlut rentu af auð­lind­inni. Þessi renta, þ.e. hagn­aður umfram eðli­lega ávöxtun fjár­fest­ingar í rekstri, er rétt­mæt eign eig­anda auð­lind­ar­inn­ar. Í slíkum til­vikum kemur til álita að krefja þá sem nýt­ing­ar­rétt­inn hafa um a.m.k. hluta af þeirri rentu sem þeir hafa af nýt­ingu sam­eig­in­legrar auð­lind­ar. Slíkt má gera með leigu á aðstöð­u,  sölu á starfs­leyfum eða með skatti á auð­lind­arent­una.

Inn­viða­upp­bygg­ing



Hluti af kostn­aði við ferða­þjón­ustu er upp­bygg­ing inn­viða, sam­gangna, örygg­is­kerfa, upp­lýs­inga­miðl­un, eft­ir­lits með umgengni og margt fleira. Í reynd er hér um að ræða stofn­kostnað sem er nauð­syn­legur til að atvinnu­starf­semi fái dafnað en er þess eðlis að ein­stök fyr­ir­tækin geta ekki ann­ast verk­efnin og ríkið þarf því að koma að mál­um. Að mörgu leyti gildir um þennan kostnað það sama og um ytri kostnað að eðli­legt er að hann gangi inn í verð­lagn­ingu ferða­þjón­ust­unn­ar. Skatt­lagn­ing með hlið­sjón af umfangi starf­semi er góður kostur í því sam­bandi.

Hvernig á gjald­takan að vera?



Við ákvörðun gjald­töku þarf að svara þeirri spurn­ingu hvort taka eigi gjald fyrir veitta þjón­ustu eða inn­heimta skatt. Eins og bent er á hér að framan getur þjón­ustu­gjald ekki átt við um sölu á nátt­úrupassa. Ferða­mað­ur­inn fær enga skil­greinda þjón­ustu og engin tengsl eru milli þeirrar fjár­hæðar sem hann greiðir og þeirra nota sem hann hef­ur. Þegar af þessum ástæðum er hug­myndin um nátt­úrupassa og hlið­stæð gjald­taka hins opin­bera af ferða­mönnum óeðli­leg.

Hvort sem það gjald sem inn­heimta á er greiðslu fyrir ytri kostn­að, gjald fyrir nýt­ingu á sam­eig­in­legri auð­lind eða það á að renna til upp­bygg­ingar inn­viða ferða­þjón­ustu er skatt­lagn­ing rök­rétt leið, þótt ein­hvers konar leyf­is­gjöld og rétt­inda­leiga gæti að hluta komið til álita. Skatt­lagn­ing­ar­leið­in, þ.e. hvaða skattur er lagður á, hvert and­lag hans á að vera og hver greiðir hann á að ráð­ast af til­gangi og til­efni gjald­tök­unnar og því hvaða áhrif menn vilja hafa með gjald­tök­unni.

Til álita kemur í fyrsta lagi hvort nota eigi almennar skatt­tekjur til að standa undir þeim kostn­aði sem til umræðu er eða hvort afla eigi fé með sér­skött­um. Viss rök hníga að því að nota almennar skatt­tekj­ur. Ann­ars vegar þau að hluti þeirra verk­efna sem vinna þarf eru verk­efni rík­is­ins óháð ferða­þjón­ust­unni, svo sem vernd nátt­úru og land­gæða almennt. Hins vegar er hluti hins opin­bera kostn­aðar hlið­stæður því sem ger­ist í atvinnu­starf­semi almennt og ætti ekki að kalla á skatt­lagn­ingu umfram það að ferða­þjón­ustan greiði elmenna skatta með sama hætti og önnur starf­semi.

Ráð­stöfun þeirra tekna, sem afla á skv. frum­varp­inu er að mestu miðuð við ytri kostn­aði ferða­þjón­ust­unnar og er þeim að mestu ætlað að bæta eða fyr­ir­byggja tjón á nátt­úr­unni. Rök­rétt er að leggja á umhverf­is­skatt eða nátt­úru­skatt til að mæta þeim kostn­aði.

Hverjir eiga að borga



Í umræðu um þessa gjald­töku hefur heyrst sú rök­semd að gjaldið megi ekki koma niður á fyr­ir­tækjum í ferða­þjón­ustu. Virð­ist menn ætli að unnt sé að leggja gjaldið á ferða­menn án þess að það hafi áhrif, þ.e. að þeir taki ekki eftir þessum kostn­aði við ferð­ina eða líti hann öðrum augum en gisti­kostnað eða far­gjöld. Önnur veila í þess­ari rök­semda­færslu er að álíta að það hvort gjaldið er lagt á fyr­ir­tækin eða ferða­mann­inn hafi áhrif á hver sé raun­veru­legur greið­anda. Í báðum til­vikum er það ferða­mað­ur­inn sem greiðir hinn aukna kostnað því að sjálf­sögðu velta fyr­ir­tækin þessum kostn­aði á sína við­skipta­menn. Staða fyr­ir­tækj­anna er í stórum dráttum hin sama hvor leiðin sem farin er.

Áhrif af hækk­uðum kostn­aði við ferðir til lands­ins og dvöl hér koma fram gagn­vart fyr­ir­tækj­unum sem sam­dráttur í eft­ir­spurn og færri ferða­mönn­um. Hefur verið reynt að meta þann sam­drátt með svo­kall­aðri verð­teygni, þ.e. hlut­falls­legri breyt­ingu á eft­ir­spurn vegna hlut­falls­legrar breyt­inga á verði. Þau áhrif eru ekki veru­leg miðað við þá skatt­heimtu sem til umræðu hefur verið og þau verða ekki umflúin hvaða leið sem farin er. Það er hins vegar athygl­is­vert við þessar mæl­ingar að áhrifin eru ekki bundin við þann anga ferða­þjón­ust­unnar sem inn­heimtir skatt­inn  og hækkar verðið hjá sér heldur snertir einnig aðra þætti henn­ar. Þetta eru að vísu aug­ljós sann­indi, færri ferða­menn til lands­ins þýðir færri gistinæt­ur, færri bíla­leigu­bílar o.s.fr. en hefur þá praktísku þýð­ingu að það skiptir ekki veru­legu máli á hvaða anga ferða­þjón­ust­unnar skatt­ur­inn er lagð­ur, áhrifin dreifast á alla. Þannig falla þau rök að flug­miða­skattur eða gistin­átta­gjald séu ósann­gjörn vegna þess að þau legg­ist aðeins á hluta ferða­iðn­að­ar­ins og sam­keppn­is­röskun innan grein­ar­innar því ekki vanda­mál.

Sé umhverf­is­skattur not­aður til að vega upp á móti ytri kostn­aði atvinnu­starf­semi á að leggja skatt­inn á þann sem hefur tekjur af starf­sem­inni þannig að rétt­ari kostn­aður komi í ljós og að verð við­kom­andi vöru eða þjón­ustu verði í sam­ræmi við hann. Ferða­þjón­ustan er rót útgjalda­þarfar­innar þegar kemur að verndun nátt­úru vegna ágangs ferða­manna og það er í fyllsta máta eðli­legt að gjald­endur slíks skatts séu þeir sem fénýta landið með þessum afleið­ingum og hafa af því tekjur en það eru fyr­ir­tæki í ferða­þjón­ustu sem flytja ferða­menn til lands­ins, hýsa þá og næra. Fyr­ir­tæki í ferða­þjón­ustu eru því hinn eðli­legi skatt­greið­andi og skatt­stofn­inn ætti að vera ein­hver sá þáttur í starf­semi þeirra sem mælir umfang starf­sem­innar m.t.t. fjölda ferða­manna svo sem far­þega­fjöldi, fjöldi gist­inga o.s.fr.

Gistin­átta­gjald og komu­gjöld



Reynsla er hér á landi og erlendis af sköttum sem henta vel til þess að inn­heimta nátt­úru­gjald. Þeir skil­virk­ustu eru skattur á ferðir með flug­vélum og skipum og gjald á gistinæt­ur. Er þeirra getið í grein­ar­gerð með frum­varp­inu þótt reynt sé að tala þau nið­ur. Skattur á far­miða er alþekktur og vand­ræða­laus í fram­kvæmd. Reynt hefur verið að víkja honum til hliðar með til­vísun í óljós ákvæði fjöl­þjóða­samn­inga en þær mót­bárur eru fremur hald­litlar þegar litið er til þess hve útbreiddir þeir eru, sbr. grein Ólafs Hauks­sonar í Frétta­blað­inu 15. jan­úar sl. o.fl. Gistin­átta­gjald hefur nú verið lagt á í nokkur ár. Í grein­ar­gerð með frum­varp­inu er því helst fundið til for­áttu að það skili of litlum tekjum sem auð­gert er að ráða bót á. Gistin­átta­gjaldið má ein­falda með því að leggja það á hvern og einn gest í stað svo­kall­aðra gisti­ein­inga og und­an­skilja ætti ódýr­ustu gist­ingar svo sem tjald­stæði og e.t.v. svefn­poka­pláss eða alla gist­ingu undir til­teknu verði.

Sam­an­tekt



Í grein þess­ari eru ein­göngu skatta­leg atriði og sjón­ar­mið til umfjöll­unar til að sýna fram á í hvað ógöngum menn lenda í þegar farið er fram með illa grund­aðar hug­mynd­ir, litið er fram hjá reynslu og fag­leg þekk­ing snið­geng­in. Bent er á ein­faldar leiðir til tekju­öfl­unar til nátt­úru­verndar í sam­ræmi við til­efni og til­gang hennar sem  auk þess sam­ræm­ast  við­ur­kenndum grund­vall­ar­at­riðum í skatt­lagn­ingu.

Þetta er aðeins ein af þeim ástæðum sem eru til þess að hafna frum­varpi um nátt­úrupassa. Frum­varpið felur einnig í sér brot gegn almanna­rétti bæði bein­línis með gjald­töku af íslenskum ferða­mönnum eins og fjöl­margir hafa bent á og eins í því að með frum­varp­inu verður einka­að­ilum heim­ilað að sölsa undir sig og fénýta margar helstu og “gróða­væn­leg­ustu” nátt­úruperlur lands­ins. Hug­myndin um þjóð­ar­eign á nátt­úru­auð­lindum lands­ins hefur þegar verið holuð með því að afhenda útvöldum nær allan rétt til fisk­veiða og gefa erlendum aðilum arð­inn af orku­lind­un­um. Með frum­varp­inu er þessum for­dæmum fylgt þegar að nátt­úru lands­ins er kom­ið. Þjóðin skal ekki njóta hennar nema gjalda fyrir og tekjur af nýt­ing­unni hennar eiga að renna í vasa fárra útval­inna.

Höf­undur er fyrr­ver­andi rík­is­skatt­stjóri.

Lars Larsen
„Go´daw, jeg hedder Lars Larsen, jeg har et godt tilbud“
Danski milljónamæringurinn Lars Lar­sen lést á heim­ili sínu í síðustu viku, 71 árs að aldri. Hann var á meðal auðugustu manna í Danmörku og jafnframt þeirra þekktustu. Kjarninn rifjar hér upp sögu hans.
Kjarninn 25. ágúst 2019
Árni Már Jensson
Að lesa milli línanna
Kjarninn 25. ágúst 2019
Guðrún Margrét Jóhannsdóttir
„Að hanna er eins og að anda með heilanum“
Guðrún Margrét Jóhannsdóttir safnar nú fyrir nýrri hönnun á Karolina Fund.
Kjarninn 25. ágúst 2019
Matthildur Björnsdóttir
Af hverju eru goðsagnir takmarkandi?
Kjarninn 25. ágúst 2019
Ólafur Ísleifsson, þingmaður Miðflokksins, spurði um innstæðutryggingar.
Um 83 prósent innstæðna í íslenskum bönkum voru tryggðar um áramót
Tryggingasjóður innstæðueigenda tryggir um 83 prósent af þeim 1.707 milljörðum króna sem geymdir voru á íslenskum bankareikningum í lok síðasta árs. Samt voru bara 38 milljarðar króna í sjóðnum.
Kjarninn 25. ágúst 2019
Benedikt Jóhannesson
Styrmir gegn Styrmi – Frumkvöðull í einkavæðingu orkufyrirtækja
Kjarninn 25. ágúst 2019
Donald Trump, forseti Bandaríkjanna.
Trump um Trump frá Trump til Trump
Bandarískir ráðamenn reyna nú hvað þeir geta að bæta fyrir geðvonskutíst og eftiráskýringar Bandaríkjaforseta um aflýsingu Danmerkurferðar sinnar. Ástæðuna sagði forsetinn þá að danski forsætisráðherrann vildi ekki ræða hugmynd hans um kaup á Grænlandi.
Kjarninn 25. ágúst 2019
Listi yfir þjónustugjöld bankanna skólabókardæmi um fákeppni
Gylfi Zoega segir að það sé ekki hægt að nota ódýrt kort í innanlandsviðskiptum hérlendis vegna þess að það myndi minnka hagnað bankanna.
Kjarninn 25. ágúst 2019
Meira úr sama flokkiÁlit
None