Í aðdraganda kosninga reyna hagsmunasamtök að koma hagsmunamálum félagsmanna sinna á framfæri. Eitt dæmi um slíkt er nýútkomin skýrsla sem Ragnar Árnason skrifaði fyrir Samtök fyrirtækja í sjávarútveg, SFS. Þar uppfærir Ragnar niðurstöður í skýrslu sem Daði Már Kristófersson skrifaði árið 2010 fyrir starfshóp um endurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu. Ragnar fylgir í öllum aðalatriðum aðferðafræði Daða Más og fær svipaðar niðurstöður. Neikvæð áhrif fyrningarleiðarinnar eru þó heldur meiri hjá Ragnari.
Í þessari grein eru niðurstöður Daða Más frá árinu 2010 rýndar. Aðferðafræðina er skoðuð og sýnt að ef rétt er að farið fást allt aðrar niðurstöður en Daði Már og Ragnar fá. Áður en fjallað er um aðalefnið er stutt umfjöllun um tilraunir til að mæla hversu mikið af þeim verðmætum sem fólust í upphaflegri úthlutun aflahlutdeilda eru í höndum útgerða í dag. Það tilheyrir líka efninu að fjalla stutt í lokin um svonefndan leigjendavanda.
Óseldar aflahlutdeildir
Bæði Daði Már og Ragnar telja það skipta miklu máli hvort útgerð hefur til umráða aflahlutdeildir sem hún fékk við upphaf kvótakerfisins. Árið 1984 var upphafsár kvótakerfisins fyrir botnfisk, en það ár var gífurlegt tap á rekstri útgerðarfyrirtækja og það þurfti að lofa útgerðarmönnum að þetta nýja kerfi væri bara til skamms tíma til að fá þá um borð. Til að áætla hversu mikið af aflahlutdeildum er enn skráð á þá sem upphaflega fengu þær horfa Daði Már og Ragnar til upplýsinga um seldar aflahlutdeildir á einstaka fiskveiðiárum frá árinu 1991 og fá síðan niðurstöður sínar með því að gefa sér að „jafn líklegt sé að öll hlutdeild sé endurseld“ (Daði Már, bls. 8). Ragnar fylgir Daða Má nema hvað hann telur „mun líklegra … að áður óseldar aflahlutdeildir séu framseldar ….“ (bls. 16)
Þetta eru óneitanlega nokkuð hetjulegar reikningsæfingar. Litlu skiptir að báðir sleppa sölum á aflahlutdeildum fyrir árið 1991 en með nýjum lögum var þá fyrst leyft að selja aflahlutdeildir sérstaklega, en áður voru þær seldar sem hluti af fyrirtæki eða með sölu á skipi sem hlutdeildirnar voru skráðar á. Meiru skiptir að verðmæti aflahlutdeilda sem aldrei hafa verið skráðar í sölu mæla ekki þau verðmæti sem útgerðir fengu við upphaflega úthlutun kvótans. Segjum að útgerð ráði yfir aflahlutdeildum sem ákvarðaðar voru út frá aflamarki á árinu 1984 og að verðmæti þeirra á tilteknu ári sé 25 m.kr. Segjum að eigendur útgerðarinnar komist að þeirri niðurstöðu að það sé heppilegra að hafa meira af aflahlutdeildum í ufsa og selji aflahlutdeild fyrir ýsu fyrir 10 m.kr. til að kaupa aflahlutdeild fyrir ufsa. Þessi 10 m.kr. sala á aflahlutdeild í ýsu er skráð hjá Fiskistofu og þar með minnkar umfang aflahlutdeilda sem aldrei hafa verið seldar um 10 m.kr. En skiptir það einhverju máli varðandi mælingu verðmæta sem útgerðin fékk við upphaflega úthlutun aflahlutdeildanna?
Samkvæmt lögum ber útgerðarfyrirtæki sem kaupir aflahlutdeild að skrá verðmætið í efnahagsreikning sinn. Aflahlutdeildir sem fyrirtækið hefur ekki keypt eru hins vegar ekki skráðar. Verðhækkanir á aflahlutdeildum eru ekki skráðar og frá árinu 1999 hefur ekki verið hægt að afskrifa verðmæti keyptra aflahlutdeilda en það var leyft í mörg ár!!! Í yfirliti á heimasíðu Hagstofunnar um efnahag sjávarútvegsfyrirtækja er sýnt virði bókfærðra aflahlutdeilda, en liðurinn „óefnislegar eignir“ er nær eingöngu keyptar aflahlutdeildir. Í lok ársins 2007 er þessi liður 168 mia.kr. en á sama tíma er virði allra aflahlutdeilda í þorski 386 mia.kr. Ég hugsa að óhætt sé að áætla að verðmæti aflahlutdeilda allra tegunda í kvótakerfinu á þessum tíma hafi verið a.m.k. 500 mia.kr. eða nokkuð hærra en 400 mia.kr. sem Daði Már giskar á. Ef miðað er við 500 mia.kr. var virði aflahlutdeilda sem ekki voru skráðar í efnahagsreikning fyrirtækjanna (500-168)/500 = 66%. Ragnar nefnir (bls. 10) að verðmæti allra aflahlutdeilda hafi verið 790 mia.kr. á árinu 2020. Nýjasta talan í töflu Hagstofunnar er fyrir stöðuna við lok ársins 2019 þegar „óefnislegar eignir“ námu 296 miö.kr. Hlutfall verðmætis aflahlutdeilda, sem ekki eru skráðar í efnahagsreikning, verður þá (790-296)/790 = 63%. Þessar tölur eru nokkuð yfir tölum Daða Más sem eru á bilinu 17-24% og tölum Ragnars sem eru á bilinu 8-18%.
Auðvitað mæla þessar tölur um virði aflahlutdeilda sem ekki er skráð í efnahagsreikning ekki heldur það sem ætlunin er að mæla. Það er t.d. augljóst að kaup útgerðarfyrirtækisins sem selur aflahlutdeild í ýsu til að kaupa hlutdeild í ufsa ætti ekki að teljast með þegar verið er að mæla hreinan kostnað sjávarútvegsfyrirtækja vegna öflunar aflahlutdeilda en verðmæti hlutdeildarinnar í ufsa í þessu dæmi yrði skráð sem „óefnisleg eign“.
Fyrningarleiðin og eigið fé
Fyrningarleiðin felst í því að aflahlutdeildir sem útgerðirnar ráða yfir samkvæmt gildandi lögum séu minnkaðar í áföngum og þeim endurúthlutað með öðrum hætti. Ef fyrningin er hlutfallsleg er hún fast hlutfall af aflahlutdeildunum á hverju ári, en ef hún er línuleg er hún fast hlutfall af stöðunni í byrjun. Ef afskriftin er línuleg og hljóðar uppá 5% á ári eru allar aflaheimildir fyrndar eftir 20 ár.
Megin niðurstaðan í skýrslu Daða Más er að jafnvel lágt fyrningarhlutfall fyrir aflahlutdeildir leiði til þess að eigið fé útgerðarfyrirtækja þurrkist út. Í dæmi sem hann tekur (bls. 12) gerir hann ráð fyrir að „eðlilegt eiginfjárhlutfall“ sé um 25%. Þar tekur hann mið af tölum Hagstofunnar um eiginfjárhlutföll útgerðarfyrirtækja á árunum 1997-2007. Hann gefur sér einnig að aflahlutdeildir séu helmingur af öllum eignum. Ef virði aflahlutdeildanna er helmingað með 6% línulegri fyrningu rýrna eignirnar um 25% (helmingur af helmingi) og þar með þurrkast út allt eigið fé útgerðarinnar. Þetta er augljóslega rétt hjá Daða Má ef forsendurnar stemma.
Í skýrslunni áætlar Daði Már að virði allra aflahlutdeilda sé 400 mia.kr. Á sama tíma áætlar hann að allar eignir útgerðarfyrirtækjanna séu 500 mia.kr. Þessar upplýsingar eiga að sýna að forsendan um að aflahlutdeildir séu helmingur af öllum eignum feli ekki í sér ofmat. Þvert á móti er þarna um verulegt vanmat að ræða. Ef miðað er við að virði aflahlutdeildanna sé 80% af öllum eignum gefur sama aðferð og Daði Már notar að fyrningarleiðin leiði til þess að eignir útgerðarfyrirtækjanna skerðast um fjárhæð sem nemur 40% af öllum eignum og hlutfall eigin fjár eftir ákvörðun um fyrningu verði 25-40 = -15%.
Villan í röksemdafærslu Daða Más felst í því að þegar hann notar forsenduna að virði aflahlutdeildanna sé helmingur af virði allra eigna gleymir hann að leiðrétta fyrir því að í útreikningnum á eigin fé fyrirtækjanna notar Hagstofan upplýsingar um keyptar aflahlutdeildir í bókhaldi fyrirtækjanna. Á árinu 2007 var hlutfall þeirra af heildareignum 38%. Daði Már notar þannig mun hærra virði aflahlutdeilda þegar hann reiknar út eignaskerðinguna sem fyrningarleiðin valdi heldur en notuð er við útreikning á eigin fé sem hann notar í sömu útreikningum. Skoðum þetta aðeins nánar. Í töflunni á heimasíðu Hagstofunnar kemur fram að á árinu 2007 voru heildareignir fyrirtækjanna 441 mia.kr., „óefnislegar eignir“ 168 mia.kr. og eigið fé 106 mia.kr. Ef virði aflahlutdeilda var ekki 168 mia.kr. heldur 400 mia.kr., verður að hækka matið á heildareignunum um 400-168 = 232 mia.kr. Skuldir breytast ekki og eigið fé hækkar því í 106+232 = 338 mia.kr. Ef 6% línuleg fyrning lækkar virði aflahlutdeildanna um helming, eða um 200 mia.kr., verður eigið fé eftir innleiðingu fyrningarinnar 338-200 = 138 mia.kr. sem er vel yfir núllinu og reyndar hærra en það eigið fé sem Hagstofan skráir. Ef markaðsvirði aflahlutdeildanna var hærra en 400 mia.kr. verður eigið fé eftir fyrningu enn hærra. Og ef virði aflahlutdeildanna var helmingur af öllum eignum eins og Daði Már gerir ráð fyrir í sínu dæmi fáum við að virði þeirra hafi verið jafnt virði annarra eigna en „óefnislegra eigna“ þ.e. 441-168 = 273 mia.kr. Eigið féð verður þá 106 + (273-168) = 211 mia.kr. Ef fyrningin skerðir virði aflahlutdeildanna um helming, eða um 136,5 mia.kr., verður eigið fé eftir fyrningu 211-136,5 = 74,5 mia.kr.
Fyrningarleiðin og hagnaður
Daði Már fullyrðir að „(æ)tla má að hagnaður útgerðar sem velur að nýta eigið aflamark sé að minnsta kosti jafn hátt og leiguverð.“ (bls. 5) og á bls. 6 ræðir hann að „hreinn hagnaður af veiðum umfram kostnað og eðlilegan hagnað í rekstri sé 35 milljarðar króna, …“ sem er jafnt leiguverði aflmarksins. Á bls. 18 er svo fullyrt að „(m)eðaltal hreins hagnaðar áranna 1997 til 2007 var um 2 milljarðar króna. Ekki er óeðlilegt að miða við að þessi hagnaður sé nothæfur mælikvarði á langtímahagnað útgerðarfyrirtækja.“ Engin tilraun er gerð til að útskýra þennan mikla mun á „hreinum hagnaði“ en fullyrt að áætlaður árlegur kostnaður útgerðarinnar vegna leigu/kaupa á aflaheimildum sem ríkið fær í gegnum fyrninguna valdi því að „hagnaður útgerðarinnar þurrkast algerlega út ef fyrningin færi yfir 0,5-1% á ári, miðað við línulega fyrningu.“ (bls. 6)
Daði Már áætlar að kostnaðurinn sem leiði af fyrningarleiðinni sé hlutfall af hreina hagnaðinum sem er 35 mia.kr. en svo er útkoman borin saman við hreina hagnaðinn sem er 2 mia.kr. Það er augljóst að hlutfallið af 35 mia.kr. má ekki vera hátt til að þessi kostnaður þurrki út hagnað upp á 2 mia.kr.
Ef Daði Már hefur rétt fyrir sér og 35 mia.kr. var hagnaður útgerðanna af því að nýta aflaheimildir ársins, þ.e. framlag auðindarinnar til verðmætasköpunarinnar, hefði átt að draga þessa fjárhæð frá í rétt gerðu rekstrarbókhaldi fyrirtækjanna og fá út að tap hafi verið á rekstrinum sem nam 33 miö.kr. Þessi niðurstaða er óháð fyrningum aflahlutdeilda. Fyrir nokkrum árum hélt norskur prófessor í fiskihagfræði, Ola Flaaten, því fram að íslenska ríkið styrkti sjávarútvegsfyrirtæki landsins um sem nemur markaðsvirði aflmarksins (að frádregnu auðlindagjaldi). Þetta væri rétt ef leiguverð aflamarksins að frádregnu auðlindagjaldinu væri mælikvarði á auðlindarentuna eins og Daði Már heldur fram.
Að beiðni starfshópsins um endurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu skrifaði Jón Steinsson athugasemdir við greinargerð Daða Más. Þar ræðir Jón þann mikla mun sem hefur verið á markaðsvirði aflamarksins og bókfærðum hagnaði sjávarútvegsfyrirtækja. Hann skýrir ekki muninn, en bendir á að ef endurúthlutun innkallaðra aflahlutdeilda yrði framkvæmd með markaðslegum aðferðum, þ.e. með uppboðum af einhverjum toga, væri líklegt að markaðsverð aflamarksins mundi lækka og nálgast verðmæti eiginlegrar auðlindarentu. Þannig væri líka hægt að aðlaga auðlindagjaldið betur að aðstæðum fyrirtækjanna en núverandi fyrirkomulag leyfir.
Leigjendavandinn
Margir íslenskir hagfræðingar sem skrifað hafa um kvótakerfið hafa lýst miklum áhyggjum af leigjendavandanum sem birtist í slæmri umgengni um auðlindina. Besta ráðið við þessum mikla vanda telja þeir vera að útgerðarmenn ráði yfir aflahlutdeildunum þannig að það verði hagsmunamál þeirra að umgengni um auðlindina sé góð enda hækki það verð hlutdeildanna. Í þessari umræðu er aldrei nefnt nákvæmlega hvað það sé sem menn óttast að útgerðarmenn geri þegar þeir hætti að ráða yfir aflahlutdeildum eða gildistími þeirra rennur út. Láta þeir skipin setja trollin dýpra og rífa meira upp kórala og annað á botninum? Mun brottkast aukast? Eða löndun framhjá vigt? Það er ólíklegt að útgerðarmenn muni frekar hætta rándýrum trollum sínum þegar aflahlutdeildirnar eru af skornum skammti. Brottkast getur aukist þegar menn skortir aflamark fyrir veiddum fiski en það hefur ekkert með það að gera hvort aflahlutdeildir útgerðarinnar er á lokaári eða ekki. Vandamálið varðandi brottkast og löndun framhjá vigt er að í báðum tilfellum hefur útgerðin peningalegan hag af því að brjóta reglurnar, ekki bara þeir sem ekki ráða yfir neinum aflahlutdeildum, heldur líka þeir sem ráða yfir miklu magni. Það er hægt að reikna út að ávinningur þeirra síðartöldu sé aðeins meiri en hinna, en oftast er hann verulegur fyrir báða, einkum ef verð á aflaheimildum er hátt. Það er ekki þar með sagt að allir útgerðarmenn séu tilbúnir að grípa til aðgerða sem skaða auðlindina. Flestum útgerðarmönnum er annt um orðspor sitt og þeir sjálfir og margir starfsmenn þeirra hafa fjárfest í menntun og reynslu við störf sem tengjast útgerð og hafa þannig hag af góðri umgengni um auðlindina. Þessi atriði skipta máli, en það er líka nauðsynlegt að hafa öflugt eftirlit með veiðunum.
Höfundur er hagfræðingur og sá um sjávarútvegsmál hjá Þjóðhagsstofnun á árunum 1989-2002 og vann fyrir nefndir sem fjölluðu um fyrirkomulag fiskveiðistjórnunar.
