Þegar fyrstu skipulagslögin, lög nr. 55/1921 um skipulag kauptúna og sjávarþorpa, voru samþykkt á Alþingi fyrir hundrað árum stóð íslenskt samfélag á tímamótum. Þéttbýli var að myndast um allt land og höfuðstaðurinn Reykjavík var í örum vexti samhliða framförum í fiskveiðum og öðrum atvinnugreinum. Fólksflutningar úr sveit í bæi og menningarstraumar sem bárust frá meginlandinu höfðu í för með sér gríðarmiklar breytingar á þjóðlífinu. Að mörgu var að huga í skipulagi bæjanna, enda húsakostur á þessum tíma víða ófullnægjandi, auk þess sem hreinlæti, fráveitum og lýsingu var svo ábótavant að mörgum sýndist ekki „björgulegt á bæjarmölinni“ eins og Guðmundur Hannesson læknir orðaði það í riti sínu, Um skipulag bæja, árið 1916.
Lögum um skipulag kauptúna og sjávarþorpa var ætlað að takast á við þessar áskoranir og stuðla að því að með vönduðu skipulagi væri sköpuð góð umgjörð um mannlíf á Íslandi til langrar framtíðar. Skipulag hefur síðan þá gegnt lykilhlutverki við að móta hið manngerða umhverfi okkar sem hér búum; íbúðarhverfi, atvinnusvæði, gatnafyrirkomulag, leiksvæði, útivistarsvæði og svo mætti áfram telja.
Skipulagsmál mótar ákvarðanir
En skipulag mótar fleira en hið byggða umhverfi. Það hefur margs konar áhrif á okkar daglegu venjur og ákvarðanir í stóru og smáu, stundum jafnvel án þess að við leiðum hugann að því. Það hefur til dæmis áhrif á það hvar og hvernig við búum, hvernig við ferðumst til vinnu og skóla, hvar við nálgumst nauðsynjar og hvert við förum til að njóta náttúru og útiveru.
Þannig vill til að loftslagsmál snúast einmitt að miklu leyti um þetta sama; ómeðvitaðar ákvarðanir og venjur, val á ferðamátum, innkaup, neyslu og aðra þætti sem statt og stöðugt knýja áfram ósjálfbær framleiðslu- og orkukerfi heimsins. Til að bregðast við loftslagsvandanum þarf því að hugsa ýmsa grundvallarþætti í mannlegu samfélagi upp á nýtt. Í því sambandi er gjarnan notað orðið viðmiðaskipti, sem má með nokkurri einföldun lýsa sem nýju samhengi, nýjum forsendum og nýrri umgjörð um daglegar ákvarðanir. Eða, svo að vitnað sé í aðgerðaáætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum, þá þarf meðal annars „kerfisbreytingu í samgöngum – umbyltingu á þeim orkugjöfum sem samfélög nota til knýja farartæki áfram, sem og stórfelldar aðgerðir sem gera fólki kleift að breyta ferðavenjum sínum og neysluvenjum“.
Skipulagsmál eru loftslagsmál
Allt þetta getur skipulag haft áhrif á, beint eða óbeint, og þess vegna er skipulagsgerð meðal mikilvægustu stjórntækja hins opinbera í loftslagsmálum, eins og Milliríkjanefnd um loftslagsbreytingar hefur bent á í skýrslum sínum. Í skipulagi er horft langt fram í tímann og mörkuð stefna um ótalmarga þætti sem hafa áhrif á hæfni samfélaga til að breyta háttum sínum og venjum, minnka kolefnisspor og draga úr ágangi á takmarkaðar auðlindir; þætti eins og samgöngur, atvinnumál, byggðamál, landbúnað, skógrækt og umhverfismál.
Útfærsla byggðarinnar og gatnanna ræður til dæmis miklu um hvaða ferðamáta við veljum og gegnir því mikilvægu hlutverki við að draga úr losun frá vegasamgöngum. Vel ígrundaðar ákvarðanir um byggð og landnotkun eru einnig mikilvægt atriði þegar kemur að því að vernda kolefnisforða landsins, minnka loftslagsáhrif mannvirkjagerðar og stuðla að sjálfbærri auðlindanýtingu og bættri meðhöndlun úrgangs. Þá er skipulagsgerð mikilvægur vettvangur til að búa samfélagið undir loftslagsbreytingar og verja byggð og samfélagslega innviði gagnvart afleiðingum þeirra, svo sem hækkandi sjávarstöðu og aukinni tíðni flóða og óveðra.
Viðmiðaskiptin í verki
Um allan heim má sjá dæmi um breyttar skipulagsáherslur í samræmi við áðurnefnd viðmiðaskipti. Skipulag samgangna er þar gjarnan í brennidepli, enda má ná miklum árangri í loftslagsmálum með breytingum á ferðavenjum, ekki síst með því að auka möguleika fólks til að nota aðra ferðamáta en einkabílinn. Á undanförum árum hafa borgir og bæir víða um jarðarkringluna til dæmis horft til hugmyndarinnar um 15 eða 20 mínútna hverfið, meðal annars París, Mílanó, Ottawa, Seattle og Edinborg, að ógleymdu skipulagi höfuðborgarsvæðisins hér á landi. Slík nálgun felur í sér áherslu á þétta og blandaða byggð sem stuðlar að því að íbúar geti sinnt flestum þörfum sínum í göngu- eða hjólafæri eða með því að nýta almenningssamgöngur. Þannig má draga úr loftslagsáhrifum frá bifreiðum, auk þess að stuðla að bættri heilsu og vellíðan, bæta loftgæði og skapa líflegt og aðlaðandi bæjarumhverfi.
Þá hafa fjölmörg ríki, borgir og bæir sett sér stefnu um hvernig laga megi byggð og landnotkun að afleiðingum loftslagsbreytinga. Í Kaupmannahöfn hefur til dæmis í áratug verið unnið eftir ítarlegri áætlun um aðlögun, sem felur meðal annars í sér að grænir innviðir séu nýttir í auknum mæli til að meðhöndla ofanvatn og draga úr hitamyndun.
Ísland er þátttakandi í breytingunni
Loftslagsvandinn verður án nokkurs vafa eitt mikilvægasta viðfangsefni stjórnvalda og almennings hér á landi á komandi árum. Íslensk stjórnvöld hafa markað sér stefnu um kolefnishlutleysi árið 2040 og skuldbundið sig til að draga hratt úr losun gróðurhúsalofttegunda á allra næstu árum. Viðamikil vinna á sér nú stað hjá stjórnvöldum, atvinnulífi og almenningi við að innleiða viðmiðaskipti vegna loftslagsmála á öllum sviðum samfélagsins.
Sveitarfélögin taka virkan þátt í þessari þróun og hafa stofnað sérstakan samstarfsvettvang í loftslagsmálum til að nýta krafta sína sem best og miðla þekkingu og reynslu milli sveitarfélaga, meðal annars á sviði skipulagsmála. Ítarleg vinna hefur einnig farið fram hjá Skipulagsstofnun á síðustu misserum við endurskoðun landsskipulagsstefnu, þar sem mótuð hefur verið stefna til leiðbeiningar sveitarfélögum um loftslagsmiðaða skipulagsgerð. Umhverfis- og auðlindaráðherra lagði tillögurnar fram á liðnu þingi og þrátt fyrir að þær hafi ekki hlotið afgreiðslu er víðtækur stuðningur við þær og því von margra að þær verði lagðar fram að nýju sem fyrst eftir að þing kemur aftur saman. Nú stendur einnig yfir undirbúningur hjá íslenskum stjórnvöldum fyrir gerð fyrstu áætlunarinnar á landsvísu um aðlögun að loftslagsbreytingum, þar sem sjónum er meðal annars beint að mikilvægu hlutverki skipulagsgerðar.
Til móts við framtíðina
Íslenskt samfélag stendur í margvíslegum skilningi á tímamótum, nú þegar öld er liðin frá samþykkt fyrstu skipulagslaganna. Auk loftslagsvandans blasa ýmsar aðrar áskoranir við, hvort sem litið er til lýðfræðilegra og samfélagslegra breytinga, tæknibreytinga eða umhverfisvandamála. Segja má að þessi þróun setji flestar ákvarðanir um framtíðina í nýtt samhengi, rétt eins og þegar fólk streymdi úr sveitunum í bæina í upphafi 20. aldar. Eins og þá skiptir nú höfuðmáli að nýta sem best þau tækifæri sem felast í skipulagsgerð til að stuðla að því að hið byggða umhverfi geti um langan aldur tekist á við viðfangsefnin sem bíða – og ekki síður til þess að við sjálf verðum í stakk búin til að ganga, eða jafnvel hjóla, til móts við framtíðina með öllu sem henni fylgir.
Höfundur er sviðsstjóri hjá Skipulagsstofnun.
Þessi pistill er hluti greinaraðar í tilefni af því að 100 ár eru liðin frá formlegu upphafi skipulagsgerðar hér á landi með setningu laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa árið 1921.
