Óvenju­lega rúm lausa­fjár­staða bank­anna eftir hrun

Vegna rúmrar lausa­fjár­stöðu banka­kerf­is­ins eftir hrun hafa bank­arnir ekki þurft á lánum að halda hjá Seðla­bank­an­um. Bank­arnir hafa geymt um 200 millj­arða í Seðla­bank­anum og fengið meira en 30 millj­arða í vexti. Á sama tíma hefur Seðla­bank­inn fengið hverf­andi litlar vaxta­tekjur frá bönk­un­um.

Mynd 1 sýnir mán­að­ar­lega eigna- og skulda­stöðu Seðla­bank­ans gagn­vart bönk­unum und­an­far­inn ára­tug. Eignir (f. ofan strik) sýna lán Seðla­bank­ans til bank­ana en skuldir (f. neðan strik) sýna inn­lán og inn­stæðu­bréf bank­ana hjá Seðla­banka. Yfir­leitt ætti vaxta­munur Seðl­bank­ans að vera jákvæð­ur, en eftir hrun hefur vaxta­munur Seðla­bank­ans verið nei­kvæður um nálægt 10 millj­arða árlega. Á meðan staðan er óbreytt tapar Seðla­bank­inn um 800 millj­ónum á mán­uði á við­skiptum sínum við bank­ana.

Mynd 1 Við­skipti Seðla­bank­ans við fjár­mála­stofn­anir

Pen­inga­stefnu­nefnd er heim­ilt að beita vaxta­lausri bindi­skyldu

Seðla­bank­inn hefur sam­kvæmt gild­andi lögum og reglum afar rúmar heim­ildir til að ákveða hve mikið bindifé bankar skuli eiga á reikn­ingi í Seðla­banka og hvaða vexti þeir fá á slíka reikn­inga. Bindi­skyldu­hlut­fallið hefur verið 2% síðan 2003 en þá lækk­aði það úr 4%.  Í nóv­em­ber var bindiskylt fé (bindi­fé) aðeins 29 mia og ber sömu vexti og óbundið fé. Sam­kvæmt lögum gæti Seðla­bank­inn ákveðið bankar hefðu 100 mia bundna og að vextir á það bindifé væru 0%. Með því myndi Seðla­banki spara sér tæpa 5 millj­arða árlega. Seðla­bank­inn hefur mjög rúmar heim­ildir til að ákvarða fyr­ir­komu­lag og vexti bind­ing­ar.

Í 11. gr. laga um Seðla­banka nr. 36/2001 er Seðla­banka heim­ilað að ákveða að lána­stofn­anir skuli eiga bundið fé á reikn­ingi í Seðla­bank­an­um, þar seg­ir:

„Seðla­banka Íslands er heim­ilt að ákveða að lána­stofn­anir skuli eiga fé á bundnum reikn­ingi í bank­an­um. Honum er einnig heim­ilt að ákveða að til­tek­inn hluti aukn­ingar inn­lána eða ráð­stöf­un­ar­fjár við hverja stofnun skuli bund­inn á reikn­ingi í bank­an­um, enda fari heild­ar­fjár­hæð sem við­kom­andi stofnun er skylt að eiga í Seðla­bank­anum ekki fram úr því hámarki sem sett er skv. 1. málsl. þess­arar máls­grein­ar. Enn fremur er Seðla­bank­anum heim­ilt að ákveða að verð­bréfa­sjóðir skuli eiga fé á bundnum reikn­ingi í bank­an­um.

 Seðla­bank­inn setur nán­ari reglur1) um grund­völl og fram­kvæmd bind­ingar sam­kvæmt þess­ari grein, þar á meðal til hvaða lána­stofn­ana hún tek­ur. Í þeim má ákveða að bindi­hlut­fall sé mis­mun­andi eftir eðli lána­stofn­ana og verð­bréfa­sjóða og flokkum inn­lána og ann­arra skuld­bind­inga sem bind­ingin nær til. Gæta skal jafn­ræðis við ákvörðun bindi­skyldu þannig að hún valdi ekki röskun á sam­keppn­is­stöðu á milli þeirra inn­lendu fyr­ir­tækja sem sæta inn­láns­bind­ing­u.“

Í 24. gr. er pen­inga­stefnu­nefnd fært vald til að ákvarða bindi­skyldu og vexti

“Ákvarð­anir um beit­ingu stjórn­tækja bank­ans í pen­inga­málum eru teknar af pen­inga­stefnu­nefnd. Stjórn­tæki bank­ans telj­ast í þessu sam­bandi vera vaxta­á­kvarð­anir hans, …, ákvörðun bindi­skyldu skv. 11. gr.”

Reglu­gerð um bindi­skyldu nr. 373 frá 15. apríl 2008 heim­ilar banka­stjórn að ákveða vexti á bindifé sér­stak­lega eins og segir í 3. mgr. 6. gr. :

“Banka­stjórn ákveður sér­stak­lega vexti bindi­fjár en með­alinn­stæða á við­skipta­reikn­ingi umfram bindi­fjár­hæð ber vexti sem banka­stjórn ákveður fyrir við­skipta­reikn­inga bindi­skyldra fjár­mála­fyr­ir­tækja í Seðla­bank­an­um. “

Í febr­úar 2009 kom sú breyt­ing inn í lög að pen­inga­stefnu­nefnd tók við þeim verk­efnum banka­stjórnar sem vörð­uðu ákvarð­anir um pen­inga­stefnu. Svo virð­ist sem gleymst hafi að upp­færa orða­lag reglu­gerðar nr. 375 um bindi­skyldu til sam­ræmis við laga­breyt­ing­una og er ráðu­neyt­inu nú bent á þetta mis­ræmi. Engin rök hníga til þess að banka­stjóri taki einn ákvörðun um vexti á bindi­fé. Ákvörðun um að greiða vext­i á bindifé er nán­ast ígildi þess að veita fé úr rík­is­sjóði til bank­anna og því ætti slíkt vald ekki að vera á einni hendi.

Rök fyrir beit­ingu vaxta­lausrar bindi­skyldu

i) Seðla­banka ber að vinna að mark­miðum sínum með hag­kvæmum hætti

Í 3. gr. laga 36/2001 um Seðla­banka Íslands segir “meg­in­mark­mið Seðla­banka Íslands er að stuðla að stöð­ugu verð­lag­i.” Einnig segir í sömu grein “Seðla­bank­inn skal stuðla að fram­gangi stefnu rík­is­stjórn­ar­innar í efna­hags­mál­um, enda telji hann það ekki ganga gegn meg­in­mark­miði sínu skv. 1. mgr.”  Stefna rík­is­stjórn­ar­innar er meðal ann­ars sú að auka hag­kvæmni í rík­is­rekstri og skila halla­lausum fjár­lög­um. Eins og öðrum rík­is­stofn­unum ber seðla­banka því að skila sínu hlut­verki með hag­kvæmum hætti.

Kjósi seðla­banki að beita ekki hag­kvæm­ustu aðferðum í verk­efnum sín­um, þarf sú stefna að byggja á vönd­uðum rök­stuðn­ingi. Allur óþarfur kostn­aður í rekstri seðla­banka bitnar á getu hans til að greiða arð í rík­is­sjóð og gengur því gegn efna­hags­stefnu rík­is­stjórn­ar­innar og þar með 2. mgr. 3. gr. laga um Seðla­banka Íslands.

ii) 100 millj­arðar myndu duga til að tryggja virkni stýri­vaxta

Seðla­bank­inn setur lág­marks­vexti í land­inu með því að bjóða bönkum 4,75% vexti á um 200 mia í inn­stæð­um. Bankar hafa ekki hag af því að lána sínum við­skipta­vinum á lægri vöxtum en þeir geta fengið á inn­stæður í Seðla­bank­an­um. Það sama myndi gilda þótt Seðla­bank­inn ákvæði að  binda 100 mia af lausu fé bank­anna á vaxta­lausri bindi­skyldu og bankar myndu fá að hafa aðra 100 mia á 4,75% vöxt­um. Virkni pen­inga­stefn­unar væri með því jafn vel tryggð og áður, en tap Seðla­bank­ans yrði helm­ingi minna.

Rök gegn vaxta­lausri bindi­skyldu

Ýmis rök hafa verið sett fram gegn beit­ingu vaxta­lausrar bindi­skyldu. Hér verða þau helstu rak­in.

a) „Aðrir seðla­bankar nota ekki bindi­skyldu að ráði”

Því hefur verið haldið fram að bindi­skylda sé lítið notuð af erlendum seðla­bönk­um, virkni hennar lítt þekkt og því ekki til­efni til  að beita henni hér.

Það alrangt að bindi­skylda sé lítið notuð af seðla­bönkum heims­ins. Sam­kvæmt úttekt IMF (2010) meðal 121 seðla­banka voru aðeins níu seðla­bankar sem ekki not­uðu bindi­skyldu. Yfir­gnæf­andi meiri­hluti (71%) eða 86 seðla­bankar beita vaxta­lausri bindi­skyldu.

b) „Ekki ljóst hver áhrif auk­innar bindi­skyldu væru”

Talað hefur verið um að ekki sé hægt að segja nákvæm­lega fyrir um hver áhrifin yrðu af því að auka bindi­skyldu og greiða enga vexti af henni. Því sé ekki óhætt að fara þá leið.

Vissu­lega er erfitt að segja nákvæm­lega fyrir um áhrif­in. En sama má segja um breyt­ing­ar á stýri­vöxt­um, þó er stýri­vöxt­u­m breytt. Seðla­bank­inn hefði getað aflað reynslu af bindi­skyldu­tæk­inu með því að taka smá skref og mæla áhrif­in. Dýr­mætur tími hefur farið til spillis án þess að slíkrar reynslu hafi verið afl­að.

c) „ESÍ á að standa undir tap­inu”

Því hefur verið haldið fram að vaxta­tap Seðla­bank­ans gagn­vart bönk­unum sé alls ekki vanda­mál, því á móti komi tekjur af Eigna­safni Seðla­bank­ans (ESÍ).

Eigna­safnið taldi ríf­lega 200 mia í verð­bréfum (októ­ber 2014). Eign­irnar eiga rót sína að rekja til veða sem Seðla­bank­inn leysti til sín í kjöl­far hruns­ins. Talið var mik­il­vægt að halda eigna­safn­inu aðskildu frá öðrum eignum og við­fangs­efnum Seðla­bank­ans. Þessi aðgrein­ing frá annarri starf­semi er áréttuð í svari ráð­herra við fyr­ir­spurn á þingi :

“Með því að færa umsýslu krafna og fulln­ustu­eigna í sér­stakt félag skap­að­ist ákveðin fjar­lægð frá hefð­bund­inni starf­semi Seðla­bank­ans og þar með dregið úr hættu á að þessi við­fangs­efni rek­ist á við önnur verk­efni bank­ans auk þess sem svig­rúm fæst til að auka verð­gildi eign­anna.” – heim­ild (þing­skjal 1100/141)

ESÍ og arður af því mun ekki bæta nema brot af því gríð­ar­lega tjóni sem Rík­is­sjóður og Seðla­banki urðu fyrir við fall bank­ana. Það er því frá­leitt að líta á arð­inn af ESÍ sem ígildi vaxta­tekna frá núver­andi banka­kerfi og enn frá­leit­ara að ráð­stafa arð­inum af ESÍ til að fjár­magna vaxta­út­gjöld til nýju bank­ana.

Vera má að ESÍ hafi selt nýju bönk­unum hluta af þeim veðum sem voru í safn­inu, og bank­arnir hafi gefið út og selt Seðla­bank­anum skulda­bréf til að standa straum af þeim kaup­um. Það eru samt ekki gild rök til þess að vextir af þeim skulda­bréfum eigi að renna aftur til bank­anna í formi nei­kvæðs vaxta­munar Seðla­bank­ans. Enda njóta bank­arnir arðs af þeim eignum sem þeir keyptu af ESI.

Það er ekki hægt að rétt­læta að arður af ESI verði not­aður til að fjár­magna vaxta­út­gjöld til banka­kerf­is­ins. Afkoma ESI ætti að vera aðskilin frá hefð­bundnum rekstri Seðla­bank­ans. Skoða mætti að flytja yfir­um­sjón með ESI til Banka­sýslu Rík­is­ins til að tryggja betri aðskilnað frá dag­legum rekstri Seðla­bank­ans.

d) „Lágir vextir á bindifé eru skatt­lagn­ing”

Flestir seðla­bankar, eða um 86 af alls 121 seðla­bönkum sem könnun AGS (2010) nær til, nota vaxta­lausa bindi­skyldu. Seðla­banka Íslands er skv. lögum og reglum heim­ilt að fara eins að. Ekki er kunn­ugt um að dómar hafi fallið um að ákvæði um bindi­skyldu án vaxta séu skattur eða stang­ist á við stjórn­ar­skrá.

Bindi­skylda með lágum vöxtum er vel þekkt frá fyrri tíð og þá var henni að sjálf­sögðu and­mælt af tals­mönnum bank­anna. Í við­tali við Morg­un­blaðið árið 1990 and­mælti Tryggvi Páls­son þáver­andi banka­stjóri Íslands­banka 7% bindi­skyldu sem bar lægri vexti en útlán bank­anna og sagði að hún gerði sam­keppn­is­stöðu inn­lendra banka verri gagn­vart erlendum bönk­um, hún væri: “Ein­hliða skatt­lagn­ing og órétt­læt­an­leg” . Í sömu grein var rætt við Jóhannes Nor­dal, seðla­banka­stjóra sem sagði af því til­efni:

“En, þar að auki, þar sem bind­ing er ann­ars staðar af þessu tagi, eru engir vextir greiddir af henni, svo að ég efast um að þetta skekki mynd­ina veru­lega.”

Heim­ild Mbl. 8. maí 1990 htt­p://www.mbl.is/­greina­safn/­grein/49781/

Bindi­skylda á lágum vöxtum eða vaxta­laus er ekki ný hug­mynd. Hún hefur verið notuð á Íslandi og ekki leitt til dóms­mála svo vitað sé og henni er beitt hjá flestum seðla­bönk­um.

Bankar eiga ekki sjálf­sagðan rétt á því að fá raun­vexti á bindifé á kostnað skatt­greið­enda. Hafa ber í huga að það er ofgnótt lausa­fjár í kerf­inu og Seðla­banka er skylt að bregð­ast við þeirri stöðu með þeim stýri­tækjum sem duga. Bind­ing án vaxta er ekki alslæm fyrir banka, enda nýtur bindifé í Seðla­banka rík­is­á­byrgð­ar. Bindifé án vaxta gefur bönkum auk þess hvata til að vinna gegn verð­bólgu og styður þannig við mark­mið seðla­bank­ans um verð­stöð­ug­leika.

Þótt 100 mia bindifé yrði án vaxta, þá myndu bank­arnir áfram fá vexti á aðra 100 millj­arða sem þeir munu áfram eiga óbundna í Seðla­bank­an­um. Bank­arnir munu vissu­lega græða eitt­hvað minna á Seðla­bank­anum en áður. En samt myndu bank­arnir græða á við­skiptum við Seðla­bank­ann án þess að taka nokkra áhættu. Það er ekki skatt­lagn­ing.

e) „Af­koma Seðla­bank­ans auka­at­riði”

Seðla­banka­stjóri svar­aði spurn­ing­unni um hvor ekki bæri að nota bindi­skyldu til að draga úr tapi Seðla­bank­ans þannig:

„Það er ekki rétt í okkar huga að ræða þetta með stjórn­tækin út frá því hvort það er tap eða hagn­aður á bank­anum vegna þess að það er second-ert í þessu sam­bandi. Heldur hitt; eru stjórn­tækin nógu góð til að ná þessum mark­miðum sem bank­anum eru sett,“ –Visir 17. 11. 14

Það verður ekki fall­ist á að afkoma Seðla­bank­ans sé “second-ert” enda getur hún ráðið úrslitum um afkomu rík­is­ins í heild. Það hlýtur að vera sjálf­sögð skylda allra rík­is­stofn­ana að upp­fylla hlut­verk sitt án óþarfa kostn­að­ar.

Rík­is­stjórnin leggur áherslu á ábyrga efna­hags­stjórn, halla­laus fjár­lög og lækkun skulda og er afkoma Seðla­bank­ans alls ekki auka­at­riði í því sam­hengi. Færa má rök fyrir því að skuldir rík­is­sjóðs gætu í dag verið 15 millj­örðum minni ef Seðla­bank­inn hefði beitt vaxta­lausri bindi­skyldu eftir hrun til að binda helm­ing þess lausa­fjár sem hefur verið á vöxtum í Seðla­banka.

f) „Vaxta­munur bank­anna gæt­i ­aukist”

Ef hagn­aður banka af við­skiptum við Seðla­banka minnkar má búast við að þeir reyni að bæta sér það upp með því að hækka útláns­vexti eða lækka inn­láns­vexti eða hvort tveggja. Hækkun á bindi­skyldu geti bitnað á við­skipta­vinum bank­anna.

Það er ekki hægt að úti­loka að bankar auki vaxta­mun sinn. Við­skipta­vinir bank­anna hafa þá tæki­færi til að færa við­skipti sín til þeirra banka sem auka vaxta­mun­inn minna eða bjóða betri kjör. Þótt sam­keppni á banka­mark­að­i ­mætti vera meiri, þá er hún samt ein­hver.

Af tvennu illu er betra að vaxta­munur banka hækki og neyt­endur geti brugð­ist við því, það er skárra en að bankar fái millj­arða úr vösum skatt­greið­enda á ógagn­sæjan hátt og án þess að skatt­greið­endur get­i rönd við reist.

Um sjálf­stæði Seðla­bank­ans

Seðla­bank­anum er falið mikið sjálf­stæði í mótun og fram­kvæmd pen­inga­stefnu. Með sjálf­stæði seðla­banka er ætl­unin fyrst og fremst sú að koma í veg fyrir að rík­is­stjórnir eða stjórn­mála­menn beiti sér fyrir aukn­ingu pen­inga­magns eða lækkun stýri­vaxta í aðdrag­anda kosn­inga í þeim til­gangi að auka vin­sældir sín­ar. Seðla­bank­inn þarf að sjálf­sögðu að geta staðið gegn slíkum þrýst­ingi.

Með þess­ari grein er ein­göngu gerð krafa um aukið aðhald í rekstri Seðla­bank­ans. Þar með er ekki ætl­unin að vega að sjálf­stæði Seðla­bank­ans, enda hvorki verið að leggja til aukn­ingu pen­inga­magns eða lækkun stýri­vaxta. Til­efnið er að draga úr tapi af við­skiptum Seðla­bank­ans við bank­ana og verja með því hags­muni rík­is­sjóðs og skatt­greið­enda.

Nið­ur­staða

Með því að beita vaxta­lausri bindi­skyldu gæti Seðla­banki dregið úr nei­kvæðum vaxta­mun sínum við bank­ana um hund­ruð millj­óna á mán­uði. Í stað þess að nota vaxta­lausa bindi­skyldu til að draga úr tapi sínu hefur Seðla­bank­inn fjár­magnað hall­ann með tekjum af ESI og seðla­prent­un. Engin rök hníga til þess að arður af ESI og seðla­prentun eigi að renna til nýju bank­anna með þessum hætti.

Flestir erlendir seðla­bankar beita vaxta­lausri bindi­skyldu og Seðla­bank­inn ætti að fara að þeirra fyr­ir­mynd til að draga úr tapi sínu. Seðla­bank­inn gæti byrjað á því að afnema vexti af þeim 29 millj­örðum sem þegar eru á bindi­skyldu. Í fram­hald­inu getur Seðla­banki aukið bindi­skyld­una í skrefum upp í 100 millj­arða og þannig dregið úr tapi sínu um 4 millj­arða á árs­grund­velli.