Bára Huld Beck

Öryggisventillinn

Frumvarp um þjóðarsjóð, sem ávaxtar ávinning íslenska ríkisins af orkuauðlindum, er komið fram og í meðferð á þingi. Málið er umdeilt, og ekki einhugur um það hjá stjórnarflokkunum, þrátt fyrir að fjallað sé um þjóðarsjóð í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Hvernig er best að ávaxta sjóðinn? Getum við lært af reynslu Norðmanna?

Í frumvarpi Bjarna Benediktssonar, fjármála- og efnahagsráðherra og formanni Sjálfstæðisflokksins, er gert ráð fyrir því að sjóðurinn verði fjármagnaður með fjármagni sem kemur frá orkuauðlindum á forræði ríkisins. 

Það eru arðgreiðslur Landsvirkjunar en fyrirsjáanlegt er að þær muni hækka verulega á næstunni, eftir nokkuð langt tímabil skuldaniðurgreiðslu í kjölfar mikilla framkvæmda. Það ber hæst langsamlega stærsta eign Landsvirkjunar, Kárahnjúkavirkjun, sem sér álveri Alcoa á Reyðarfirði fyrir rafmagni. Um 35 prósent allra tekna Landsvirkjunar, árið 2017, kom frá Alcoa. Samanlagt standa álverin þrjú, Norðurál, Rio Tinto Alcan og Alcoa undir 71 prósent af tekjum Landsvirkjunar, en aðrar tekjur koma frá öðrum heildsölukaupendum. Fyrirtækin Elcem og Becromal standa samtals undir um 11 prósent af tekjum. 

Mjólkurkúin Landsvirkjun

Árið 2017 námu heildartekjur Landsvirkjunar 483 milljónum Bandaríkjadala eða tæplega 58 milljörðum króna miðað við núverandi gengi. Heildareignir fyrirtækisins námu í loks árs 4,5 milljörðum Bandaríkjadala, eða sem nemur um 540 milljörðum króna. Skuldir voru á sama tíma um 2,4 milljarðar Bandaríkjadala, eða sem nemur 288 milljörðum króna. Eiginfjárhlutfallið var 45 prósent í lok ársins og nam um tveimur milljörðum Bandaríkjadala, eða sem nemur um 240 milljörðum króna. 

Auglýsing

Fyrirsjáanlegt er að það fari hækkandi á næstunni, en arður Landsvirkjunar til ríkisins vegna ársins 2017 var 1,5 milljarður króna og nam hagnaðurinn 108 milljónum Bandaríkjadala, eða sem nemur um 13 milljörðum króna. 

Á aðalfundi Landsvirkjunar í apríl í fyrra kom fram í máli Harðar Arnarsonar, forstjóra, að Landsvirkjun ætti að geta greitt um 110 milljarða króna til ríkisins á árunum 2020 til 2026, miðað við þáverandi gengi krónu gagnvart Bandaríkjadal, og fyrirsjáanlegar forsendur í rekstri. 

Þjóðarsjóður getur stækkað hratt

Tímapunkturinn fyrir stofnun Þjóðarsjóðs er ekki tilviljun heldur rökréttur sé horft efnahags Landsvirkjunar og hvernig arðgreiðslur fyrirtækisins til ríkisins munu stigmagnast á næstu árum. Á tiltölulega skömmum tíma, einungis 10 til 20 árum, geta heildareignir Þjóðarsjóðsins farið í allt að tæplega 400 milljarða króna, miðað við 3,5 prósent ávöxtun á ári. 

Fyrir 350 þúsund manna þjóð á eyju í Norður-Atlandshafi þá má líkja þessu við nýtt upphaf. Þetta eru verulegar fjárhæðir sem munu safnast í sjóðinn og augljóst er að komandi kynslóðir gætu notið góðs af honum.

Bjarni Benediktsson, fjármála- og efnahagsráðherra, er sá sem leggur fram frumvarp um Þjóðarsjóð.
Mynd: Bára Huld Beck

Upp í hugann koma strax hápólitískar spurningar: Er þetta rétt notkun á fjármagninu? Ætti frekar að nota það í opinberar framkvæmdir? Munu stjórnmálamenn geta teygt sig í sjóðinn ef þeir vilja? 

Nýlegar yfirlýsingar Sigurðar Inga Jóhannssonar, samgönguráðherra og formanns Framsóknarflokksins, sýna glögglega að það sé ekki einhugur meðal ríkisstjórnarflokkanna um það hvernig eigi að ráðstafa þeim fjármunum sem koma munu frá Landsvirkjun á næstu árum. Sigurður Ingi nefndi að hægt væri að nýta arðgreiðslur frá Landsvirkjun til að fjármagna tug milljarða vegaframkvæmdir, fremur að horfa til veggjalda. Þetta samræmist ekki áformum um að safna arðgreiðslum Landsvirkjunar í Þjóðarsjóð. Sáttmáli ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur forsætisráðherra er ekki skýr í nákvæmisatriðum, hvað hlutverk Þjóðarsjóðs varðar. Í sáttmálanum segir: „Þjóðarsjóður verður stofnaður utan um arð af auðlindum landsins og byrjað á orkuauðlindinni. Hlutverk sjóðsins verður að byggja upp viðnám til að mæta fjárhagslegum áföllum. Afmarkaður hluti ráðstöfunarfjár sjóðsins verður notaður til að efla nýsköpun og styðja við vöxt og þroska sprotafyrirtækja. Með því verður fræjum sáð til eflingar nýrra vel launaðra starfa í framtíðinni. Einnig verður hluti nýttur til átaks í uppbyggingu hjúkrunarrýma fyrir elstu kynslóðina.“

Þetta orðalag ber með sér að hlutverk hins óstofnaða Þjóðarsjóðs hafði ekki verið fullmótað þegar ríkisstjórn Sjálfstæðisflokksins, Framsóknarflokksins og Vinstri grænna var mynduð. 

Auglýsing

Frumvarp Bjarna Benediktssonar sýnir hins vegar að horft er fyrst og fremst til þess að sjóðurinn verði nýttur til mótvægisaðgerða í áföllum í efnahagsmálum þjóðarinnar. Í greinargerð með frumvarpinu er meðal annars vitnað til Skaftárelda og Móðuharðinda (1783 til 1785), Eyjagossins (1973) og vistkerfisbrests, eins og þegar síldin hvarf (1969), sem dæma um þar sem Þjóðarsjóðurinn gæti komið að góðum notum við endurreisn. „Um gæti verið að ræða áföll sem ríkissjóður hefði að óbreyttu ekki nægilegan fjárhagslegan styrk til að mæta án þess að það leiddi til verulegra samtímaáhrifa á velferð þegnanna vegna skertrar starfsemi hins opinbera eða hefði í för með sér skuldabyrði sem yrði þungbær um langa hríð. Þannig er í frumvarpinu gengið út frá langtímasjónarmiðum um uppbyggingu á mjög burðugum sjóði sem geti tekist á við afleiðingar af stórum, ófyrirséðum og fátíðum áföllum á opinber fjármál, fremur en að sjóðurinn sjálfur fjármagni beinlínis bætur vegna t.d. tjóns tiltekinna atvinnugreina eða hópa,“ segir í greinargerð með frumvarpinu.

Mismunandi rekstrarfyrirkomulag

Í frumvarpinu er lagt til að farin verði sú leið við rekstur sjóðsins, að honum verði útvistað til fyrirtækis sem sérhæfir sig í eignastýringu. Í frumvarpinu segir: „Stjórn sjóðsins skal með samningi fela aðila með viðhlítandi sérþekkingu á erlendum fjármálamörkuðum að annast vörslu sjóðsins, ávöxtun og daglegan rekstur, þar á meðal fjárfestingar. Í samningi skal mæla fyrir um greiðslur fyrir verkefni sem viðkomandi umsýsluaðila er falið að annast, heimildir hans og skyldur, svo sem á sviði eignastýringar, innra eftirlits og reglulegrar upplýsingagjafar til stjórnar um rekstur og fjárfestingar.

Formaður skipaður til fimm ára

Stjórn sjóðsins skal skipuð innan tveggja mánaða frá gildistöku laganna um sjóðinn, að því er segir í frumvarpinu. Af þeim stjórnarmönnum sem tilnefndir eru af Alþingi skal einn skipaður til eins árs, annar til tveggja ára og þriðji til þriggja ára. Sá stjórnarmaður sem tilnefndur er af forsætisráðherra skal skipaður til þriggja ára og stjórnarformaður til fimm ára. Stjórn sjóðsins þarf því að vera skipuð fimm einstaklingum.

Í frumvarpi um sjóðinn segir að stjórnarmenn skuli búa yfir menntun, sérfræðiþekkingu og starfsreynslu til að geta gegnt stjórnarsetu tilhlýðilega og skal þar einkum horft til reynslu og þekkingar á fjármálamarkaði og hagfræði. Þrír stjórnarmenn skulu tilnefndir af Alþingi, einn af forsætisráðherra og skipar ráðherra formann stjórnar án tilnefningar. Formaður skal skipaður til fimm ára en aðrir til þriggja ára í senn. Ekki er heimilt að skipa sama mann til setu í stjórninni oftar en tvisvar í röð. Hverfi stjórnarmaður úr stjórn áður en skipunartíma hans lýkur skal nýr stjórnarmaður skipaður í hans stað til loka skipunartímabilsins.

Þegar fram í sækir, gæti þessi staða orðið ein mesta ábyrgðarstaðan í íslenskri stjórnsýslu, enda bendir margt til þess að arðgreiðslur af rekstri Landsvirkjun, vegna raforkusölu, geti orðið 10 til 20 milljarðar á ári, innan ekki svo langs tíma. Alveg frá upphafi verður sjóðurinn því nokkuð stór í sniðum, á íslenskan mælikvarða.

Aðrar leiðir eru einnig mögulegar. Þær eru meðal annars, að það setja sjálfstæða stjórn, sem heyrir undir Seðlabanka Íslands og fjármála- og efnahagsráðuneytið, sem sinni sjóðstýringu og fjárfestingu. Norðmenn hafa farið þessa leið með norska olíusjóðinn, sem ávaxtar ávinninginn af nýtingu olíuauðlinda í norskri lögsögu. Sjóðurinn er sjálfstæður í stefnu sinni, en heyrir engu að síður undir Seðlabanka Noregs. Hann sinnir síðan tilkynningarskyldu til fjármálaráðherra Noregs. 

23 milljónir á hvern íbúa

Olíusjóður Norðmanna er nú orðinn upp á meira en eitt þúsund milljarða Bandaríkjadala, eða sem nemur um 120 þúsund milljörðum króna. Það er upphæð sem nemur 23 milljónum króna á hvern Norðmann, sem eru 5,2 milljónir. Til samanburðar nema heildareignir íslenskra lífeyrissjóða um 4.300 milljörðum, eða sem nemur um 12,2 milljónum á hvern íbúa. Sjóðurinn á um þessar mundir 1,3 prósent af öllum skráðum hlutabréfum í heiminum, en sjóðurinn er að mestu geymdur í skráðum verðbréfum.

Til viðbótar eru Norðmenn síðan með sitt lífeyriskerfi, þannig að olíusjóðurinn er hrein viðbót við þeirra hefðbundna opinbera kerfi. Mikil sjóðsöfnun þeirra hefur gert Noreg að einu ríkasta landi í heimi og samt er þar enginn olígarki, eins og þekkist í nær öllum öðrum olíuframleiðsluríkjum. Fyrirkomulag Norðmanna hefur sannað sig vel, og sagði Yngve Slyngstad, sjóðsstjóri norska olíusjóðsins, í viðtali við Bloomberg 2. febrúar síðastliðinn, að sjóðurinn hefur skipt miklu máli fyrir Noreg í fjármálakreppunni 2007 til 2009. Þegar nær allir fjármálamarkaðir heimsins gengu í gegnum mikinn hreinsunareld, með tilheyrandi verðfalli og erfiðleikum, þá sigldi Noregur fremur lygnan sjó miðað við flest önnur ríki, og enginn efaðist um að norskir bankar, helstu fyrirtæki Noregs eða norska ríkið, gætu staðið við sínar skuldbindingar. Einn helsti ávinningur almennings í Noregi af norska olíusjóðnum er traustið sem hann færir norska hagkerfinu, með tilheyrandi jákvæðum áhrifum á lánakjör og aðgang að lánsfé. 

Má aldrei skulda meira en einn tíunda af eignum

Samkvæmt frumvarpinu verður fjárfestingarstefna sjóðsins nokkuð niður njörvuð. Þó er ákveðinn sveigjanleiki innan hennar, sem á að tryggja rétta áhættudreifingu. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að sjóðnum verði heimilt að fjárfesta í skráðum markaðsverðbréfum, svo sem hlutabréfum, víxlum og skuldabréfum, fjárfestingarsamlögum sem fjárfesta í hlutafé og skuldum fyrirtækja sem ekki eru skráð á verðbréfamarkaði, og sjóðum, fjárfestingarsamlögum og afleiðum tengdum fyrrgreindum fjármálaafurðum sem og innlánum í bönkum. 

Auglýsing

Sjóðurinn mun ekki geta tekið lán, eins og gefur að skilja, nema þá til að mæta sveiflum í greiðslustreymi sínu. Heildarupphæð lántökunnar má aldrei nema meiru en einum tíunda af heildareignum sjóðsins. Þá má ekki taka lán með útgáfu og sölu á skuldabréfum og öðrum endurgreiðanlegum skuldaviðurkenningum til almennings. Sjóðnum er heimilt að lána markaðsverðbréf í eigu sinni til fagfjárfesta honum til tekjuöflunar. Í Frumvarpinu er lögð áhersla á að sjóðurinn eigi að vera gagnsær í sinni starfsemi. Á þriggja mánaða fresti eru skýrslu skilað til fjármála- og efnahagsráðherra um hvernig gangi að ávaxta eignir sjóðsins og hvernig áhættudreifingin er í eignasafninu.

Freistnivandi stjórnmálamanna

Eins og áður sagði er ekki einhugur meðal stjórnarflokkanna um Þjóðarsjóðinn, eins og orð Sigurðar Inga um hvernig megi nýta arðgreiðslur Landsvirkjunar eru til marks um. Ágreiningurinn er þó ekki bundinn við að það eigi að stofna sjóðinn, heldur hvernig eigi að skipuleggja hann og hvenær á að byrja að safna í hann fjármunum. 

Sé horft til reynslu Norðmanna - sem meðal annars er til umfjöllunar í greinargerð með frumvarpinu um Þjóðarsjóðinn - þá er eitt það mikilvægasta við rekstur sjóðsins, að koma í veg fyrir að stjórnmálamenn geti nýtt sjóðinn til gæluverkefna. Þetta er freistnivandinn, sem glíma þarf við. Í Noregi hafa oft komið upp mál, þar sem stjórnmálamenn hafa horft til þess að nýta olíusjóðinn til verkefna, en sjálfstæði hans og góð stofnanaumgjörð kemur í veg fyrir að slíkt geti gerst. Innan heimilda er þó hægt, í ákveðnum tilvikum, að nýta hluta af innstreyminu í sjóðinn til annarra verkefna, enda er olíusjóðurinn risavaxinn og peningarnir þar miklir í samhengi við hefðbundin verkefni. 

Norðmenn hafa þó þegar ákveðið að nýta hlut af olíusjóðnum, innan við 0,5 prósent af honum, í umfangsmikla innviðauppbyggingu í landinu, sem nú þegar er farin í gang. Áætlunin gerir ráð fyrir uppbyggingu yfir 10 ára tímabil og verður varið til hennar meira en 15 þúsund milljörðum íslenskra króna, og nær hún til samgöngumannvirkja og fjarskiptakerfa, ekki síst. 

Vistkerfisbreytingar ein stærsta kerfisáhættan

Eitt af því sem þjóðir heimsins glíma margar við þessi misserin, er að kortleggja breytingar sem geta orðið á samfélögum vegna vistkerfisbreytinga sem rekja má til hlýnunar jarðar og mengunar. Eftir að nær allar þjóðir heimsins hafa samþykkt Parísarsamkomulagið hefur vinna við þessa tegund kerfisáhættu orðið enn ítarlegri en áður og meira fjármagni varið til hennar.

Óhætt er að segja að Ísland standi frammi fyrir mikilvægum spurningum hvað þetta varðar. Sé litið til mikilvægustu auðlindar Íslands, íslensku lögsögunnar, þá geta breytingar, t.d. vegna súrnar og hlýnunar sjávar, leitt til mikilla breytinga á stofnstærðum, sem síðan getur leitt til mikilla efnahagsáhrifa. Þjóðarsjóður gæti virkað sem öryggisventill í aðstæðum, þar sem mikil neikvæð áhrif kæmu fram.

Óhætt er að segja að á Íslandi sé mikið undir, þegar horft er til lögsögunnar sérstaklega. Fyrir utan útflutningsverðmæti úr lögsögunni, sem árlega eru á bilinu 220 til 250 milljarðar króna, þá er einnig mikil kerfisáhættu fólgin í miklum áhrifum sjávarútvegsins í hagkerfinu öllu. Eins og rakið var í ítarlegri fréttaskýringu á þessum vettvangi, á er fjárhagslegur styrkur margra útgerðarfyrirtækja á Íslandi mikill þessi misserin, og má segja að aðrir geirar í hagkerfinu komist ekki með tærnar þar sem útgerðirnar hafa hælana hvað varðar arðsemi rekstrar. En þetta getur breyst hratt ef miklar breytingar verða í lögsögunni, og þá gæti reynst mikilvægt fyrir landið að vera með Þjóðarsjóð til taks til að takast á við áföll, ef þau kæmu fram. Vonandi kemur ekki til mikilla neikvæðra breytinga í lögsögunni, en sérfræðingar hafa þó varað við því að svo gæti farið. Aflaheimildir eru í dag metnar á um 1.200 milljarða króna og veðsettar fyrir mörg hundruð milljarða í fjármálakerfinu, og það eitt getur leitt til kerfisáhættu, ef breytingar í lögsögunni leiða til þess að stofnar minnka eða jafnvel hverfa. Áfallið þegar síldin hvarf 1969, sem minnst er á greinargerð með frumvarpinu um Þjóðarsjóð, var mikið og svipað áfall getur endurtekið sig, enda náttúrulegar breytingar oft óútreiknanlegar.

Meira eftir höfundinnMagnús Halldórsson
Meira úr sama flokkiFréttaskýringar