Fjármálaráð hefur skila umsögn sinni um fjármálaáætlun 2020 til 2024, en í henni er farið yfir horfurnar í ríkisrekstrinum, útfrá tilteknum forsendum. Þrátt fyrir sterka stöðu ríkissjóðs, mun reynast nokkuð krefjandi að ná meginmarkmiðunum í fjármálaætlunarinnar, samkvæmt umsögn fjármálaráðs sem birtist fyrr í vikunni. Í því sitja Axel Hall, Ásgeir Brynjar Torfason, Gunnar Haraldsson og Þórhildur Hansdóttir Jetzek.

Afkomuregla: Að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil sé ávallt jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5% af vergri landsframleiðslu.

Skuldaregla: Að heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum séu lægri en nemur 30% af vergri landsframleiðslu.

Skuldalækkunarregla: Ef skuldahlutfallið er hærra en 30% af vergri landsframleiðslu skal sá hluti sem umfram er lækka að meðaltali á hverju þriggja ára tímabili um a.m.k. 5% (1/20).

Í umsögninni eru samandregnar ábendingar ráðsins.

Þær eru orðaðar svo:

Að venju tekur álit fjármálaráðs á mörgum þáttum framlagðrar fjármálaáætlunar. Hér verður stiklað á stóru um helstu ábendingar ráðsins, en bent á að fleiri ábendingar er að finna í einstökum köflum álitsins.

Samkvæmt lögum skal í fjármálaáætlun staðfest að hún sé í samræmi við gildandi fjármálastefnu. Samkvæmt framlagðri fjármálaáætlun næst afkomumarkmið stefnunnar fyrir opinbera aðila í heild ekki, þótt afkomumarkmið fyrir A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga náist.

Við breyttar aðstæður reynir á þanþol umgjarðar opinberra fjármála með öðrum hætti en áður. Núgildandi fjármálastefna byggir m.a. á efnahagsspá sem horfir fimm ár fram í tímann. Sú spá hefur að undanförnu ekki að öllu leyti gengið eftir. Spáð hefur verið minni hagvexti en reyndin varð á undanförnum árum sem einkennst hafa af kröftugum vexti. Af þeim sökum hafa tekjur hins opinbera verið meiri en gert var ráð fyrir í áætlunum og því ekki reynt á lögin um opinber fjármál hvað varðar afkomu. Nú virðist sem þessi þróun sé að einhverju leyti að snúast við á þann hátt að hagvöxturinn er minni en ráð var fyrir gert þótt óvissa um slíkt sé enn til staðar. Ætla má að við slíkar aðstæður reyni á aðra þætti í hagstjórninni en hingað til og að gæta verði meiri varfærni en áður.

Frekar reynir á bresti í verklagi hagstjórnar og áætlanagerðar við samdrátt en í efnahagsuppsveiflu. Þá er vert að hafa í huga að afleiðingar spáskekkju í líkönum þeim er liggja til grundvallar áætlanagerðinni eru ekki samhverfar vegna þess hvernig töluleg markmið eru sett fram. Þegar stefnumið stjórnvalda eru við gólf eða þök þá hafa spáskekkjur ólík áhrif eftir því hvort þær ofspá eða vanspá hagvexti.

Að fortíð skal hyggja er framtíð skal byggja. Það er umhugsunarvert að eftir samfellt hagvaxtarskeið og á tíma þegar enn er gert ráð fyrir hagvexti til lengri tíma litið skuli stjórnvöld alltaf hafa verið í gólfi afkomumarkmiðs stefnu sinnar. Spennitreyjan, sem fjármálaráð hefur ítrekað varað við, hefur þannig raungerst. Sú staðreynd bendir til að varfærni hafi ekki verið höfð að leiðarljósi hvað varðar þennan hluta áætlana í opinberum rekstri. Einnig má ætla að framkvæmd áætlanagerðarinnar hafi leitt til þessarar niðurstöðu.

Óvissa mun alltaf verða til staðar í efnahagslífinu en í ljósi grunngildis um varfærni hefði mátt og mætti hafa meira borð fyrir báru hvað varðar áætlanir um afkomu hins opinbera í ljósi þeirra tölulegu markmiða sem fjármálastefnan kveður á um.

Fjölbreytt efnahags- og atvinnulíf er stöðugra og minna útsett fyrir sveiflum en einhæfari hagkerfi. Því ber að fagna áætluðum aðgerðum sem ætlað er að efla fjölbreytileikann og renna fleiri stoðum undir efnahagslífið. Það er á margan hátt eftirsóknarvert út frá efnahagslegu tilliti að draga úr sveiflum. Möguleikar stjórnvalda til sveiflujöfnunar eru ýmsir, en varasamt er að treysta um of á sveiflujöfnunarmátt opinberra fjármála umfram virkni sjálfvirkra sveiflujafnara. Stjórnvöld ættu að huga að því að efla þá frekar en veikja.

Þá er samræming fjármálastjórnar hins opinbera og peningastjórnar ekki síður mikilvæg. Slíkt verður ekki gert nema með auknu samtali og samráði að teknu tilliti til takmarkana þeirra stjórntækja sem til staðar eru og samspili þeirra. Tilhneiging virðist vera til að útgjalda- og tekjuráðstafanir séu framhlaðnar í tíma en markmið til lengri tíma séu framreikningur frekar en afleiðingar stefnu og ákvarðana. Þetta verður að skoða í ljósi þess hvernig áætlanir taka mið af hagspá og hvernig hagspár til lengri tíma leita í langtímajafnvægi.

Við þetta má bæta að svo virðist sem að í áætlunum sé almennt gefið eftir í aðhaldi til skamms tíma en til lengri tíma sé aðhaldið aukið. Sá tímapunktur getur legið utan tímabils gildandi fjármálastefnu þegar aðhald hennar er ekki til staðar.

Í framlagðri fjármálaáætlun ríkir ekki nægilegt gagnsæi varðandi þær breytingar á tekju- og útgjaldaráðstöfunum sem átt hafa sér stað milli áætlana og þær settar í samhengi við boðuð áform stjórnvalda. Boðuð áform og áherslur eru víða í texta áætlunarinnar en tenging þeirra við tölur í töflum mætti vera skýrari. Í áliti þessu er gerð grein fyrir ýmsum brestum í verklagi og framsetningu. Séu þeir tilkomnir vegna tímaskorts kallar það á að rýmri tími sé gefinn til verksins.

Opinber útgjöld hafa aukist, en umfang þeirrar aukningar er álitmál. Það að staðvirða upphæðir opinberra útgjalda með vísitölu neysluverðs getur gefið aðra mynd en ef aðrar verðvísitölur eru notaðar við samanburð upphæða og þróun þeirra yfir tíma. Þá skiptir máli að huga að samspili launaþróunar og framleiðni annars vegar og almennri launaþróun hins vegar. Til að tryggja sjálfbærni í launaþróun er nauðsynlegt að breytingar í framleiðni leiði launaþróun til lengri tíma litið í stað höfrungahlaups launahækkana milli ólíkra aðila á vinnumarkaði.

Skuldir hins opinbera eru komnar undir þau mörk sem tiltekin eru í skuldareglu laga um opinber fjármál. Skuldahlutfall hins opinbera er nokkuð undir stefnumiði gildandi fjármálastefnu og ef svo fer fram sem horfir er stutt í að það nái lokastefnumiði fjármálastefnunnar. Áætlanir stjórnvalda um skuldaþróun á tímabili áætlunarinnar, sem nær tvö ár út fyrir gildistíma fjármálastefnunnar, eru háðar mikilli óvissu vegna þess hve þróunin ræðst af efnahagsframvindunni.

Samvinna ríkis og sveitarfélaga varðandi áætlanagerð opinberra fjármála hefur aukist en áætlanir varðandi afkomu sveitarfélaganna hafa ekki gengið eftir sem skyldi. Stjórnvöld hafa boðað að verið sé að móta fjárhagslíkan til að meta afkomu og áætlanir sveitarfélaga og opinberra fyrirtækja. Miklu skiptir að sú vinna þróist áfram og skili sér í gagnsærri og traustari áætlanagerð en nú er. Aukið samráð og samtal opinberra aðila þarf til að tryggja samfellu í áætlunum og aðgerðum.

Þá er mikilvægt að fram fari mat á fjárfestingarþörf opinberra aðila og gefin verði forskrift um hvernig forgangsröðun þeirra skuli háttað. Gildir það jafnt um ríki, sveitarfélög og fyrirtæki í þeirra eigu.

Nýjar aðstæður kalla á nýjar áskoranir. Þegar óvissa eykst er aðkallandi að sýna varfærni og gagnsæi í áætlanagerð sem leiðir til festu. Opinskátt þarf að fjalla um þær áskoranir sem staðið er frammi fyrir og veikleikana, séu þeir einhverjir. Þegar stefnumið setja ákvörðunum stjórnvalda skorður er mikilvægt að gagnsæi sé viðhaft varðandi áform stjórnvalda í hagstjórn og að óvænt framvinda leiði ekki til þess að festu í stefnu og áætlunum sé kastað fyrir róða. Það er mjög til bóta að í framlagðri fjármálaáætlun er lögð fram fráviksspá.

Slíkt eykur gagnsæi auk þess sem það stuðlar að stöðugleika og festu áætlana. Sama á við um rammagreinar þar sem fjallað er um afmörkuð atriði. Engu að síður er mikilvægt að niðurstöður slíkra greininga séu ekki einungis til upplýsingar heldur þurfa þær að hafa áhrif á áætlanagerðina. Umfjöllun um slíkt verður að vera gagnsæ í áætluninni. Þá mætti beita næmnigreiningum í ríkari mæli til að slá máli á áhrif óvissu undirliggjandi þátta í greiningunum á niðurstöður þeirra.

Grunngildi þau er birtast í lögum um opinber fjármál eru leiðarstef í stefnumótun og áætlunum stjórnvalda. Þau eru í eðli sínu opin og túlkun þeirra þarf ekki endilega að vera greypt í stein í öllum tilfellum heldur getur hún breyst eftir aðstæðum og yfir tíma. Reynslan hefur sýnt að oft styðja grunngildin hvert annað en þau geta líka rekist á og stundum þarf að feta einstigi á milli þeirra og leggja meiri áherslu á sum en önnur, allt eftir því hvernig aðstæður breytast. Af þessum sökum er nauðsynlegt að vinna stöðugt með grunngildin og hlúa að þeim.