Úr safni

Mikil verðmæti í fangi almennings

Eftir hrun fjármálakerfisins hefur átt sér stað mikil umbreyting á íslenska hagkerfinu. Eitt af því sem gerst hefur, er að eignir íslenska ríkisins – þar með talið eignarhlutir í fyrirtækjum – hafa margfaldast. Fyrirsjáanlegt er að arðgreiðslur muni vaxa verulega á næstu árum. Fylgja þessu einhver vandamál? Hvaða stefnu hafa stjórnmálafokkarnir? Hverju hafa arðgreiðslur skilað?

Óhætt er að segja að miklar breytingar hafi orðið á íslenska hagkerfinu frá því það stóð á bjargbrúninni haustið 2008, þegar því var bjargað með neyðarlagasetningu á síðustu stundu. Fjármagnshöft voru svo sett á í nóvember 2008 og við tók endurreisn.

Eftir að hafa tekið út mikla dýfu í efnahagslífinu árið 2009 og fram á árið 2010, þá hefur verið viðstöðulaust hagvaxtarskeið. Eitt af því sem hrunið, aðgerðir í kjölfarið og hagfelld efnahagsþróun undanfarin ár, hafa leitt af sér, er að íslenska ríkið hefur jafnt og þétt verið að eignast mikil verðmæti í formi hlutabréfa í fyrirtækjum.

Þar munar mikið um bankanna tvo, Íslandsbanka og Landsbankann, en ríkið á Íslandsbanka að öllu leyti og Landsbankann sömuleiðis, eða um 99 prósent hlutafjár, þegar tekið er með í reikninginn hlutur bankans í eigin bréfum.

Auglýsing

Ný og kaldari staða

Á fyrrnefndu hagvaxtarskeiði hefur mikil kúvending orðið á íslenska hagkerfinu. Skuldir heimila hafa minnkað verulega, skuldir hins opinbera – ríkis og sveitarfélaga – sömuleiðis, og almennt hefur hagur fyrirtækja vænkast. Atvinnuleysi hefur verið lítið sem ekkert, lengst af á bilinu 2 til 3 prósent, og mikil vöntun verið á starfsfólki í mörgum atvinnugreinum.

Íslenskur vinnumarkaður telur nú um 203 þúsund einstaklinga og hefur hann stækkað ört, ekki síst vegna uppgangs í ferðaþjónustu og byggingariðnaði.

Eftir fall WOW air – og um 20 prósent gengisfall krónunnar gagnvart Bandaríkjadal og evru á undanförnu ári – er komin upp ný staða. Greinendur eru farnir að spá kólnun í hagkerfinu. Í einni sviðsmyndinni, hjá greiningardeild Arion banka, er því spáð að samdráttur verið í landsframleiðslu á þessu ári, allt að 2 prósent.

Eftir fall WOW air – og um 20 prósent gengisfall krónunnar gagnvart Bandaríkjadal og evru á undanförnu ári – er komin upp ný staða.
Isavia

Það á eftir að koma í ljós hvernig mál þróast, en ef svo væri að það yrði samdráttur í landsframleiðslu, þá yrði það mikið áfall. Seðlabanki Íslands spáir ekki í samdrætti á þessu ári, og hefur komið fram í greiningum hans - bæði í Fjármálastöðuðugleika og Peningamálum - að hagkerfið hafi nú þegar gengið í gegnum ákveðna aðlögun, sem hefur komið fram í veikingu á gengi krónunnar og fækkun ferðamanna. Þetta eigi ekki að leiða til mikilla erfiðleika.

Hagtölurnar segja ekki alla söguna og líklega er það krefjandi fyrir mörg fyrirtæki - ekki síst þau minni í ferðaþjónustu - að halda uppi öflugu sölu- og markaðsstarfi, sem síðan skilar sér í auknum umsvifum með ráðningum starfsfólks.

Þegar það kreppir að í atvinnugrein eins og ferðaþjónustu þá koma höggin hratt, með afbókunum. Það mun því vafalítið reyna á mörg félög, að halda uppi góðri þjónustu fyrir rétt verð. Jafnvel þó hagvaxtartölurnar falli ekki svo mikið, þá verður það krefjandi að halda uppi góðri þjónustu í harðri samkeppni.

Samkvæmt því sem fram kemur í Fjármálastöðugleika þá gæti sætaframboð í flugi til Íslands dregist saman um 28 prósent á þessu ári, samanborið við síðasta ár. Samt er nokkuð erfitt að segja til um þróunina þar sem erlend flugfélög munu ráða því hversu vel mun ganga að fylla upp í skarðið sem fall WOW air skildi eftir. Nú þegar hafa erlend flugfélög brugðist við með fjölgun ferða, en fleiri þættir koma til.

Mikill ávinningur af eignum

Eigið fé fyrirtækja í eigu ríkisins hefur vaxið mikið á undanförnum árum. Ekkert fyrirtæki í ríkiseigu er með meira eigið fé en Landsvirkjun en það nam rúmlega 2,1 milljarði Bandaríkjadala í lok árs, eða sem nemur um 245 milljörðum króna.

Þar á eftir kemur Landsbankinn en eigið fé þess bankans var 239,6 milljarðar króna í árslok. Íslandsbanki var með 176,4 milljarða króna í eigið fé í lok árs í fyrra og hjá Isavia, sem rekur flugvelli í landinu, þá var eigið féð 35,2 milljarðar króna. Samanlagt eigið fé þessara fyrirtækja, sem öll eru í ríkiseigu, nam 696,2 milljörðum króna í árslok.

Það er þó aðeins bókfært virði, en líklegt má telja að virði t.d. Landsvirkjunar sé mun hærra en sem nemur bókfærðu eigið fé. Fyrirsjáanlegt er að fyrirtækið muni í framtíðinni skila 10 til 20 milljarða arðgreiðslum til ríksins - eða í Þjóðarsjóð, eftir því hvernig ákveðið verður að ráðstafa fénu - á hverju ári. Og halda áfram að borga niður skuldir.

Auglýsing

Sé miðað við tvöfald til þrefalt eigið fé fyrirtækisins, sem verðmiða, þá er virði þess allt að 735 milljarðar króna. Sé mið tekið af því þá er virði eigna ríkisins, í þessum fjórum fyrirtækjum, 1.186,2 milljarðar króna. Það er örlítið hærri upphæð, en sem nemur markaðsvirði allra skráðu félaganna á aðalmarkaði Nasdaq kauphallar Íslands. Það er einnig svipuð upphæð og sem nemur virði allra aflaheimilda í íslenskri lögsögu, sé litið til algengs virðis í viðskiptum með kvóta.

Þetta eru því mikil verðmæti sem íslenskur almenningur á í þessum fyrirtækjum. Frá því árið 2013 hafa þau skilað ríkissjóði meira en 170 milljörðum í arðgreiðslur, og þar af hafa komið 142 milljarðar frá Landsbankanum.

Miklar eignir lífeyrissjóða

Íslenskur almenningur á um helming allra skráðra bréfa á hlutabréfamarkaðnum, í gegnum eignaraðild lífeyrissjóðanna. Eignir lífeyrissjóðanna hafa aldrei verið meira og hafa þær vaxið mikið á undanförnum árum. Eignir lífeyrissjóða námu 4.451 milljörðum króna í lok febrúar og hækkuðu um 63 milljarða eða 1,4 prósent frá mánuðinum á undan. Þar af voru eignir samtryggingadeilda 4.002 milljarðar og séreignadeilda 448 milljarðar.

Í lok febrúar námu innlendar eignir lífeyrissjóða 3.226 milljarðar króna. Þar af voru innlán í innlendum innlánsstofnunum 159 milljarðar og innlend útlán og markaðsverðbréf 2.951 milljarðar. Erlendar eignir lífeyrissjóða voru 1.225 milljarðar í lok febrúar.

Er stefnan að losa um þessar eignir?

Sé horft til stefnu stjórnmálaflokkanna, þá er ekki mikill áhugi hjá þeim á því að selja eignir í þessum fyrrnefndu ríkisfyrirtækja, þá þá helst hjá Sjálfstæðisflokknum og Viðreisn. Aðrir flokkar hafa ekki haft það að stefnu að selja eignarhluti í þessum fyrrnefndu fyrirtækjum, hvorki bönkunum né öðrum.

Hins vegar er það engu að síður á stefnuskrá ríkisstjórnarinnar, samkvæmt stjórnarsáttmála, að minnka eignarhluti ríkissjóðs í bönkunum.

Horft hefur verið til þess að selja Íslandsbanka að öllu leyti og að ríkið geti haldið eftir 30 til 40 prósent eignarhlut í Landsbankanum, en söluferli er ekki komið af stað og ólíklegt að það gerist á þessu kjörtímabili úr þessu.

Þó geta hlutirnir hreyfst hratt ef það finnst einhver áhugasamur kaupandi, eins og t.d. einn stóru bankanna á Norðurlöndunum.

Í Evrópu hafa bankar ekki mikið verið að kaupa aðra banka og stækka þannig, þessi misserin, og hingað til hefur ekki verið auðvelt að fá erlenda fjárfesta að íslenska bankakerfinu.

Auglýsing

Þrátt fyrir að tvíhliða skráning Arion banka, á Íslandi og í Svíþjóð, hafi heppnast að mörgu leyti vel, þá er samt ljóst af þeirri reynslu að undirbúa þarf vel sölu á bönkunum ef það á að gera það í gegnum skráningu á markað, og það er ekki heldur auðvelt að selja of mikið í einu með þeim hætti, þar sem hætta er á því að það bitni á verðinu. Markaðsvirði Arion banka hefur frá skráningu verið töluvert fyrir neðan eigið fé, svo dæmi sé tekið, en það er nú um 150 milljarðar en eigið féð var í árslok 200,9 milljarðar króna.

Póltískt er því ekki mikill áhugi á því að losa um eignarhluti ríkisins í þessum fyrrnefndu fyrirtækjum, jafnvel þó áhugi sé á því innan Sjálfstæðisflokksins og Viðreisna, en áhuginn er þó helst bundinn við bankanna.

Til þess að það geti orðið að veruleika þarf samþykki annarra flokka til, og eins og mál standa nú er sala á eignum ekki á forgangslista Miðflokksins, Framsóknarflokksins, Pírata, Samfylkingarinnar og Vinstri grænna.

Mun reyna á þanþol opinberra fjármála

Fjármálaráð hefur skila umsögn sinni um fjármálaáætlun 2020 til 2024, en í henni er farið yfir horfurnar í ríkisrekstrinum, útfrá tilteknum forsendum. Þrátt fyrir sterka stöðu ríkissjóðs, mun reynast nokkuð krefjandi að ná meginmarkmiðunum í fjármálaætlunarinnar, samkvæmt umsögn fjármálaráðs sem birtist fyrr í vikunni. Í því sitja Axel Hall, Ásgeir Brynjar Torfason, Gunnar Haraldsson og Þórhildur Hansdóttir Jetzek.

Þrjár grundvallarreglur eru fyrirliggjandi við gerð fjármálaáætlunar.

Afkomuregla: Að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil sé ávallt jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5% af vergri landsframleiðslu.

Skuldaregla: Að heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum séu lægri en nemur 30% af vergri landsframleiðslu.

Skuldalækkunarregla: Ef skuldahlutfallið er hærra en 30% af vergri landsframleiðslu skal sá hluti sem umfram er lækka að meðaltali á hverju þriggja ára tímabili um a.m.k. 5% (1/20).

Í umsögninni eru samandregnar ábendingar ráðsins.

Þær eru orðaðar svo:

Að venju tekur álit fjármálaráðs á mörgum þáttum framlagðrar fjármálaáætlunar. Hér verður stiklað á stóru um helstu ábendingar ráðsins, en bent á að fleiri ábendingar er að finna í einstökum köflum álitsins.

Samkvæmt lögum skal í fjármálaáætlun staðfest að hún sé í samræmi við gildandi fjármálastefnu. Samkvæmt framlagðri fjármálaáætlun næst afkomumarkmið stefnunnar fyrir opinbera aðila í heild ekki, þótt afkomumarkmið fyrir A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga náist.

Við breyttar aðstæður reynir á þanþol umgjarðar opinberra fjármála með öðrum hætti en áður. Núgildandi fjármálastefna byggir m.a. á efnahagsspá sem horfir fimm ár fram í tímann. Sú spá hefur að undanförnu ekki að öllu leyti gengið eftir. Spáð hefur verið minni hagvexti en reyndin varð á undanförnum árum sem einkennst hafa af kröftugum vexti. Af þeim sökum hafa tekjur hins opinbera verið meiri en gert var ráð fyrir í áætlunum og því ekki reynt á lögin um opinber fjármál hvað varðar afkomu. Nú virðist sem þessi þróun sé að einhverju leyti að snúast við á þann hátt að hagvöxturinn er minni en ráð var fyrir gert þótt óvissa um slíkt sé enn til staðar. Ætla má að við slíkar aðstæður reyni á aðra þætti í hagstjórninni en hingað til og að gæta verði meiri varfærni en áður.

Frekar reynir á bresti í verklagi hagstjórnar og áætlanagerðar við samdrátt en í efnahagsuppsveiflu. Þá er vert að hafa í huga að afleiðingar spáskekkju í líkönum þeim er liggja til grundvallar áætlanagerðinni eru ekki samhverfar vegna þess hvernig töluleg markmið eru sett fram. Þegar stefnumið stjórnvalda eru við gólf eða þök þá hafa spáskekkjur ólík áhrif eftir því hvort þær ofspá eða vanspá hagvexti.

Að fortíð skal hyggja er framtíð skal byggja. Það er umhugsunarvert að eftir samfellt hagvaxtarskeið og á tíma þegar enn er gert ráð fyrir hagvexti til lengri tíma litið skuli stjórnvöld alltaf hafa verið í gólfi afkomumarkmiðs stefnu sinnar. Spennitreyjan, sem fjármálaráð hefur ítrekað varað við, hefur þannig raungerst. Sú staðreynd bendir til að varfærni hafi ekki verið höfð að leiðarljósi hvað varðar þennan hluta áætlana í opinberum rekstri. Einnig má ætla að framkvæmd áætlanagerðarinnar hafi leitt til þessarar niðurstöðu.

Óvissa mun alltaf verða til staðar í efnahagslífinu en í ljósi grunngildis um varfærni hefði mátt og mætti hafa meira borð fyrir báru hvað varðar áætlanir um afkomu hins opinbera í ljósi þeirra tölulegu markmiða sem fjármálastefnan kveður á um.

Fjölbreytt efnahags- og atvinnulíf er stöðugra og minna útsett fyrir sveiflum en einhæfari hagkerfi. Því ber að fagna áætluðum aðgerðum sem ætlað er að efla fjölbreytileikann og renna fleiri stoðum undir efnahagslífið. Það er á margan hátt eftirsóknarvert út frá efnahagslegu tilliti að draga úr sveiflum. Möguleikar stjórnvalda til sveiflujöfnunar eru ýmsir, en varasamt er að treysta um of á sveiflujöfnunarmátt opinberra fjármála umfram virkni sjálfvirkra sveiflujafnara. Stjórnvöld ættu að huga að því að efla þá frekar en veikja.

Þá er samræming fjármálastjórnar hins opinbera og peningastjórnar ekki síður mikilvæg. Slíkt verður ekki gert nema með auknu samtali og samráði að teknu tilliti til takmarkana þeirra stjórntækja sem til staðar eru og samspili þeirra. Tilhneiging virðist vera til að útgjalda- og tekjuráðstafanir séu framhlaðnar í tíma en markmið til lengri tíma séu framreikningur frekar en afleiðingar stefnu og ákvarðana. Þetta verður að skoða í ljósi þess hvernig áætlanir taka mið af hagspá og hvernig hagspár til lengri tíma leita í langtímajafnvægi.

Við þetta má bæta að svo virðist sem að í áætlunum sé almennt gefið eftir í aðhaldi til skamms tíma en til lengri tíma sé aðhaldið aukið. Sá tímapunktur getur legið utan tímabils gildandi fjármálastefnu þegar aðhald hennar er ekki til staðar.

Í framlagðri fjármálaáætlun ríkir ekki nægilegt gagnsæi varðandi þær breytingar á tekju- og útgjaldaráðstöfunum sem átt hafa sér stað milli áætlana og þær settar í samhengi við boðuð áform stjórnvalda. Boðuð áform og áherslur eru víða í texta áætlunarinnar en tenging þeirra við tölur í töflum mætti vera skýrari. Í áliti þessu er gerð grein fyrir ýmsum brestum í verklagi og framsetningu. Séu þeir tilkomnir vegna tímaskorts kallar það á að rýmri tími sé gefinn til verksins.

Opinber útgjöld hafa aukist, en umfang þeirrar aukningar er álitmál. Það að staðvirða upphæðir opinberra útgjalda með vísitölu neysluverðs getur gefið aðra mynd en ef aðrar verðvísitölur eru notaðar við samanburð upphæða og þróun þeirra yfir tíma. Þá skiptir máli að huga að samspili launaþróunar og framleiðni annars vegar og almennri launaþróun hins vegar. Til að tryggja sjálfbærni í launaþróun er nauðsynlegt að breytingar í framleiðni leiði launaþróun til lengri tíma litið í stað höfrungahlaups launahækkana milli ólíkra aðila á vinnumarkaði.

Skuldir hins opinbera eru komnar undir þau mörk sem tiltekin eru í skuldareglu laga um opinber fjármál. Skuldahlutfall hins opinbera er nokkuð undir stefnumiði gildandi fjármálastefnu og ef svo fer fram sem horfir er stutt í að það nái lokastefnumiði fjármálastefnunnar. Áætlanir stjórnvalda um skuldaþróun á tímabili áætlunarinnar, sem nær tvö ár út fyrir gildistíma fjármálastefnunnar, eru háðar mikilli óvissu vegna þess hve þróunin ræðst af efnahagsframvindunni.

Samvinna ríkis og sveitarfélaga varðandi áætlanagerð opinberra fjármála hefur aukist en áætlanir varðandi afkomu sveitarfélaganna hafa ekki gengið eftir sem skyldi. Stjórnvöld hafa boðað að verið sé að móta fjárhagslíkan til að meta afkomu og áætlanir sveitarfélaga og opinberra fyrirtækja. Miklu skiptir að sú vinna þróist áfram og skili sér í gagnsærri og traustari áætlanagerð en nú er. Aukið samráð og samtal opinberra aðila þarf til að tryggja samfellu í áætlunum og aðgerðum.

Þá er mikilvægt að fram fari mat á fjárfestingarþörf opinberra aðila og gefin verði forskrift um hvernig forgangsröðun þeirra skuli háttað. Gildir það jafnt um ríki, sveitarfélög og fyrirtæki í þeirra eigu.

Nýjar aðstæður kalla á nýjar áskoranir. Þegar óvissa eykst er aðkallandi að sýna varfærni og gagnsæi í áætlanagerð sem leiðir til festu. Opinskátt þarf að fjalla um þær áskoranir sem staðið er frammi fyrir og veikleikana, séu þeir einhverjir. Þegar stefnumið setja ákvörðunum stjórnvalda skorður er mikilvægt að gagnsæi sé viðhaft varðandi áform stjórnvalda í hagstjórn og að óvænt framvinda leiði ekki til þess að festu í stefnu og áætlunum sé kastað fyrir róða. Það er mjög til bóta að í framlagðri fjármálaáætlun er lögð fram fráviksspá.

Slíkt eykur gagnsæi auk þess sem það stuðlar að stöðugleika og festu áætlana. Sama á við um rammagreinar þar sem fjallað er um afmörkuð atriði. Engu að síður er mikilvægt að niðurstöður slíkra greininga séu ekki einungis til upplýsingar heldur þurfa þær að hafa áhrif á áætlanagerðina. Umfjöllun um slíkt verður að vera gagnsæ í áætluninni. Þá mætti beita næmnigreiningum í ríkari mæli til að slá máli á áhrif óvissu undirliggjandi þátta í greiningunum á niðurstöður þeirra.

Grunngildi þau er birtast í lögum um opinber fjármál eru leiðarstef í stefnumótun og áætlunum stjórnvalda. Þau eru í eðli sínu opin og túlkun þeirra þarf ekki endilega að vera greypt í stein í öllum tilfellum heldur getur hún breyst eftir aðstæðum og yfir tíma. Reynslan hefur sýnt að oft styðja grunngildin hvert annað en þau geta líka rekist á og stundum þarf að feta einstigi á milli þeirra og leggja meiri áherslu á sum en önnur, allt eftir því hvernig aðstæður breytast. Af þessum sökum er nauðsynlegt að vinna stöðugt með grunngildin og hlúa að þeim.

Meira eftir höfundinnMagnús Halldórsson
Meira úr sama flokkiFréttaskýringar