Hug­takið full­veld­is­fram­sal er oft notað í umræð­unni um alþjóða­mál hér­lendis um það þegar ríki tekur á sig þjóð­rétt­ar­legar samn­ings­skuld­bind­ingar sem fela í sér að hafa ber í frammi ákveðnar athafnir eða athafna­leysi. Þetta er einkum áber­andi þegar rætt er um EES-­samn­ing­inn og hugs­an­lega aðild Íslands að ESB, t.a.m. í yfir­stand­andi orku­pakkaum­ræðu. Hug­takið er ekki sér­ís­lenskt, enda finn­ast sam­bæri­leg hug­tök á öðrum tungu­málum (e. del­egation of sover­eignty). Almennt verður þó að telja að heppi­legra sé að ræða um fram­sal vald­heim­ilda frekar en full­veld­is­fram­sal. 

Af dómum alþjóð­legra dóm­stóla leiðir að það felst í ytra full­veldi ríkja að geta fram­selt rík­is­vald til alþjóða­stofn­un­ar. Það er svo alltaf spurn­ing hvort slík notkun á full­veld­inu sé í sam­ræmi við stjórn­lög ríkis eða telj­ist þjóna hags­munum þess. 

Ólafur Jóhann­es­son

Þann skiln­ing má sjá í ræðu sem Ólafur Jóhann­es­son hélt árið 1962 og birt var í Tíma­riti lög­fræð­inga undir heit­inu Stjórn­ar­skráin og þátt­taka Íslands í alþjóða­stofn­un­um. Á þessum tíma var Ólafur pró­fessor í stjórn­skip­un­ar­rétti við laga­deild Háskóla Íslands en í umræddri ræðu kom eft­ir­far­andi m.a. fram: 

„Næst vík ég með örfáum orðum að þeirri spurn­ingu, hvort skuld­bind­ingar gagn­vart alþjóða­stofnun geti leitt til þess, að landið verði ekki lengur talið full­valda, þ.e.a.s. ekki lengur talið full­gildur þjóð­rétt­ar­að­ili. Þeirri spurn­ingu verður almennt að svara neit­andi. Það er að vísu ljóst af því, sem hér hefur verið sagt, að tals­verðar full­veld­is­tak­mark­anir kunna að fylgja aðild að alþjóða­stofn­un. En full­veld­is­hug­takið er afstætt. Það lagar sig eftir breyttum við­horfum og þörfum á hverjum tíma. Full­veld­is­tak­mark­anir þær, sem t.d. leiða af þátt­töku í Efna­hags­banda­lag­inu, hefðu senni­lega áður fyrr verið tald­ar­ ó­sam­rým­an­legar óskor­uðu rík­is­full­veldi. En sjálf­sag­t kemur engum til hugar að halda því fram, að aðild­ar­rík­i Efna­hags­banda­lags­ins, Frakk­land, Ítal­ía, Belgía o.s.frv. ­séu ekki eftir sem áður full­valda ríki. Þau eru auð­vitað eftir sem áður full­gildir þjóð­rétt­ar­að­il­ar. Skuld­bind­ingar ríkja gagn­vart alþjóða­stofnun munu því oft­ast nær engu skipta um form­legt full­veldi rík­is. Gildir það almennt jafnt, þó að alþjóða­stofnun hafi verið fengið í hendur vald, sem stjórn­lögum sam­kvæmt á að vera hjá hand­höfum rík­is­valds. Sú regla er þó sjálf­sagt ekki und­an­tekn­ing­ar­laus. En þátt­taka í alþjóða­stofn­un­um, jafn­vel þótt valda­miklar séu, gefur almennt eigi til­efni til heila­brota um það, hvort hún sé sam­rým­an­leg full­veldi aðild­ar­ríkj­anna. Hitt er spurn­ing­in, hvort hún sé sam­rým­an­leg stjórn­lögum hvers rík­is. Þær kvað­ir, sem full­valda ríki almennt telja sér fært að und­ir­gang­ast á hverjum tíma gagn­vart alþjóða­stofn­un­um, myndu eigi heldur taldar ósam­rým­an­legar full­veldi Íslands. Það myndi þrátt ­fyrir því­líkar full­veld­is­tak­mark­anir talið full­gildur þjóð­rétt­ar­að­ili. Hitt er aug­ljóst, og þarf raunar ekki að taka fram að milli­ríkja­samn­ingur getur haft í för með sér slíkar full­veld­is­skerð­ing­ar, [að] samnings­ríki verði ekki lengur talið full­valda.“

Ræða Ólafs sker sig nokkuð úr annarri umfjöllun um full­veld­is­hug­tak­ið. Ólafur gerir skýran grein­ar­mun á milli þess að vera full­valda þjóð­rétt­ar­að­ili og þeirri athöfn að yfir­færa hluta innri vald­heim­ilda rík­is­valds til alþjóða­stofn­un­ar. Af skrifum hans að dæma leit hann svo á að slík yfir­færsla hafi ekki áhrif á stöðu ríkis sem full­valda þjóð­rétt­ar­að­ila en geti verið í ósam­ræmi við stjórn­lög. 

Fjór­menn­ing­ar­á­litið

Í síð­ari tíma skrif­um, t.a.m. í áliti hinnar svoköll­uðu fjór­menn­inga­nefndar frá 1992, sem leggur grunn­inn að þeirri nálgun sem síðar hefur verið fylgt um sam­spil EES-­samn­ings­ins og íslenskrar stjórn­skip­un­ar, er ekki að finna þennan grein­ar­mun sem Ólafur gerir í umfjöllun sinni. Reyndar segir í álit­inu að Ísland sé aðili að þjóða­rétti og geti tekið á sig skuld­bind­ingar en ekki er útskýrt frekar í hverju það felst. 

Áhersla er lögð á að skoða hvort EES-­samn­ing­ur­inn og fylgi­samn­ingar hans brjóti á ein­hvern hátt í bága við íslensk stjórn­skip­un­ar­lög, enda var það hlut­verk nefnd­ar­innar að svara þeirri spurn­ingu. Stjórn­skipu­leg álita­mál eru af þeim sökum greind út frá innra full­veldi, nánar til­tekið þrí­grein­ingu rík­is­valds­ins. Hefur sú áhersla ein­kennt umræður um EES-­samn­ing­inn og hugs­an­lega aðild Íslands að ESB allar götur síð­an. 

Í fjór­menn­inga­á­lit­inu er þá var­færn­is­legu full­yrð­ingu að finna að unnt sé „að færa rök fyrir því að skýra beri íslensk stjórn­skip­un­ar­lög í sam­ræmi við gild­andi þjóða­rétt á hverjum tíma“. Taka verður undir þessa full­yrð­ingu nefnd­ar­inn­ar. Lyk­il­hug­tak þjóða­réttar til að lýsa vald­heim­ildum ríkja er full­veld­is­hug­tak­ið, hvort heldur um er að ræða innri eða ytri vídd þess – innri full­veld­is­rétt eða ytri full­veld­is­rétt. Full­veld­is­hug­takið á rætur sínar í þjóða­rétti og því er ekki hægt að skoða það í íslensku tóma­rúmi. Í þessu sam­hengi er rétt að benda á ummæli franska dóm­ar­ans Charles André Weiss, úr sér­á­liti hans í Lotu­s-­mál­inu frá 1927, einu af grund­vall­ar­málum þjóða­rétt­ar­ins, um að ef ríki væru ekki full­valda væri eng­inn þjóða­réttur mögu­leg­ur. Um mið­bik síð­ustu aldar benti Hans Kel­sen, einn helsti rétt­ar­heim­spek­ingur 20. ald­ar, á að þessu væri einnig öfugt far­ið, þ.e. þjóðaréttur geri ríkjum kleift að vera til. Án hans geti ríki ekki verið til. Þjóða­réttur er því for­senda fyrir full­veldi ríkja og full­veldi ríkja for­senda fyrir þjóða­rétti. Hug­tökin þjóða­réttur og full­veldi eru tengd órjúf­an­legum bönd­um.

Bjarni Jóns­son frá Vogi og Einar Arn­órs­son

Helstu for­ystu­menn Íslend­inga í samn­inga­við­ræð­unum við Dan­mörku um dansk-­ís­lensku sam­bands­lögin (sem alltof sjaldan er minnst á), þeir Bjarni Jóns­son frá Vogi og Einar Arn­órs­son átt­uðu sig á umræddri teng­ingu.

Í umræðum á Alþingi um frum­varpið að dansk-­ís­lensku sam­bands­lög­unum birt­ist þetta t.a.m. í eft­ir­far­andi ummælum Bjarna:

„Í umræð­unum í dag hefir komið fram þetta óná­kvæma orða­lag: „skerð­ing full­veld­is“; orða­lag þetta er sjálfs­mót­sögn. Ann­að­hvort er maður lif­andi eða dauð­ur; annað hvort er um full­veldi að ræða eða ekki. Hitt er annað mál, og við það hefir lík­lega verið átt að full­valda ríki getur geng­ist undir samn­ing sem því er óhag­feld­ur.“

Þessi skiln­ingur á full­veld­is­hug­tak­inu birt­ist jafn­framt þegar Bjarni svar­aði Bene­dikt Sveins­syni vegna áhyggna þess síð­ar­nefnda um 6. gr. sam­bands­lag­anna sem kvað á um að danskir rík­is­borg­arar nytu að öllu leyti sama réttar á Íslandi sem íslenskir rík­is­borg­arar fæddir þar, og gagn­kvæmt:

„En þetta er rangt, því að hversu illa sem honum líkar 6. gr., þá getur hún aldrei tekið af oss full­veld­ið, því að það er hvergi tekið fram, að Danir hafi nokkurn rjett til að ákveða um atvinnu­mál hjer eða ann­að, fremur en Íslend­ingar um dönsk atvinnu­mál. Það eru rjett­indi, sem ein full­valda þjóð veitir ann­ari hjá sjer, gegn sömu rjett­indum frá hinni þjóð­inni. Þær rjett­inda­veislur geta haft skað­leg­ar, fjár­hags­legar afleið­ing­ar, en aldrei skert full­veld­ið. Held jeg því óhætt að full­yrða, að það verði ekki hrak­ið, að hjer sje um að ræða full­veldi, ský­laust og skýrt og hvergi tak­mark­að.“

Bjarni var ekki einn um að leggja þennan skiln­ing á full­veld­is­hug­tak­inu til grund­vall­ar. Slíkur skiln­ingur birt­ist ber­lega hjá Ein­ari Arn­órs­syni, einkum í fyrr­nefndu riti hans Þjóð­rétt­ar­sam­band Íslands og Dan­merkur sem Hið íslenzka bók­mennta­fé­lag gaf út árið 1923. Í riti sínu kemst hann svo að orði um 8. gr. sam­bands­lag­anna sem kvað á um að Dan­mörk hefði á hendi „gæzlu fisk­veiða í íslenskri land­helgi undir dönskum fána, þar til Ísland kynni að ákveða að taka hana í sínar hend­ur, að öllu eða nokkru leyti, á sinn kostn­að“:

„Nú er landið er full­valda ríki, þá leiðir af því, að það hefir rík­is­for­ræði yfir land­helg­inni, því að samn­ingur við Dan­mörk um gæzlu fiski­veiða í íslenzkri land­helgi er ekki fremur afsal þess for­ræðis á henni, en það væri afsal for­ræðis á jörð, að eig­andi hennar fæli öðrum að reka skepnur úr túni jarð­ar­inn­ar.“

Samkvæmt fram­an­sögðu var stjórn­mála­mönnum ljóst að grund­vall­ar­breyt­ing yrði með full­veldi lands­ins. Þótt dönskum stjórn­völdum yrði falin ráð­stöfun þess í til­teknum málum þá var ljóst að full­veldið hvíldi hjá íslenskum stjórn­völd­um. Auk umræðna um 8. gr. dansk-­ís­lensku sam­bands­lag­anna spunn­ust umtals­verðar umræður um 7. gr. lag­anna en það ákvæði mælti fyrir um að Dan­mörk færi með utan­rík­is­mál Íslands í umboði þess. Bjarni Jóns­son hafði eft­ir­far­andi um ákvæðið að segja úr ræðu­stóli á Alþingi þegar frum­varpið var rætt: „Raunar er í 7. gr. ann­ari þjóð falið að fara með utan­rík­is­mál­in, en það er í umboði, og sá sem gefur umboð­ið, hann á rjett­inn. Engum fræði­manni gæti því dottið í hug að láta sjer það um munn fara, að Dan­mörk ætti rjett­inn.“ Sam­bæri­leg sjón­ar­mið birt­ast í riti Ein­ars Arn­órs­sonar Þjóð­rétt­ar­sam­band Íslands og Dan­merkur um þetta ákvæði lag­anna:

„Hins­vegar verður því ekki neit­að, að umboðið tak­markar athafna­frelsi Íslands, en tak­mörkun á athafna­frelsi ríkis sviftir það ekki alment full­veldi fremur en tak­mörkun á athafna­frelsi manns sviftir hann lög­ræði. Umboðið er skilj­an­lega líka tak­mörkun á athafna­frelsi Dan­merk­ur, því að henni er sam­kvæmt því skylt að fara með íslenzk utan­rík­is­mál næstu 25 árin eftir 1. des. 1918. Dan­mörk hefir þar með tekið á sig verk­kvöð fyrir Ísland næstu 25 ár. Það, að Ísland getur veitt slíkt umboð, sýnir eitt með fleiru, að það er full­valda ríki, því að ekk­ert ófull­valda ríki – ef tala má um ófull­valda ríki – getur veitt öðru ríki umboð til að fara með eina teg­und mála sinna.“

Full­veldi og lög­ræði

Merki­legur sam­hljómur er í skrifum Ein­ars og McNair lávarðs tæp­lega fjórum ára­tugum síð­ar. McNair var einn þekkt­asti þjóð­rétt­ar­sér­fræð­ingur Breta á 20. öld­inni og gegndi m.a. stöðu dóm­ara við Alþjóða­dóm­stól­inn og varð síðar fyrsti for­seti Mann­rétt­inda­dóm­stóls Evr­ópu. Í riti sínu The Law of Treaties frá 1961 bendir McNair á að líkt og mann­eskja sem und­ir­gengst ráðn­ing­ar­samn­ing hættir ekki að vera frjáls, hætti ríki ekki að vera sjálf­stætt eða full­valda við að taka á sig samn­ings­skuld­bind­ingar gagn­vart erlendu ríki eða fyr­ir­tæki. Í skrifum Ein­ars og McNair birt­ist sú hug­mynd að full­veld­is­hug­takið sé í þessum skiln­ingi eins og lög­ræð­is­hug­tak­ið: lög­ráða ein­stak­lingur sem und­ir­gengst samn­ings­skuld­bind­ing­ar, svo sem með ráðn­ing­ar­samn­ingi eða láns­samn­ingi, fram­selur ekki lög­ræði sitt, heldur nýtir hann lög­ræði sitt ann­ars vegar með ráð­stöfun tíma síns og hins vegar með bind­ingu afla­hæf­is. Eðli lögræðis og full­veldis er hið sama að þessu leyti. Rétt­ur­inn til að taka á sig skuld­bind­ingar er einn af eig­in­leikum lög­ræðis með sama hætti og rétt­ur­inn til að gang­ast undir samn­ings­skuld­bind­ingar í þjóða­rétti eru einn af eig­in­leikum full­veld­is. Hafa mætti það í huga í orku­pakkaum­ræð­un­um. 

Sjá nánar Bjarni Már Magn­ús­son og Finnur Magn­ús­son, Ytra full­veldi frá sjón­ar­hóli þjóða­réttar í Guð­mundi Jóns­syni (rit­stj.) Frjálst og full­valda ríki (Sögu­fé­lagið 2018) bls. 175-204.