Nokkur leiftur úr sögu fullveldisins

Bjarni Már Magnússon, prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík og förstöðumaður Alþjóða- og Evrópuréttarstofnunar skólans, skrifar um fullveldishugtakið.

Auglýsing

Hug­takið full­veld­is­fram­sal er oft notað í umræð­unni um alþjóða­mál hér­lendis um það þegar ríki tekur á sig þjóð­rétt­ar­legar samn­ings­skuld­bind­ingar sem fela í sér að hafa ber í frammi ákveðnar athafnir eða athafna­leysi. Þetta er einkum áber­andi þegar rætt er um EES-­samn­ing­inn og hugs­an­lega aðild Íslands að ESB, t.a.m. í yfir­stand­andi orku­pakkaum­ræðu. Hug­takið er ekki sér­ís­lenskt, enda finn­ast sam­bæri­leg hug­tök á öðrum tungu­málum (e. del­egation of sover­eignty). Almennt verður þó að telja að heppi­legra sé að ræða um fram­sal vald­heim­ilda frekar en full­veld­is­fram­sal. 

Af dómum alþjóð­legra dóm­stóla leiðir að það felst í ytra full­veldi ríkja að geta fram­selt rík­is­vald til alþjóða­stofn­un­ar. Það er svo alltaf spurn­ing hvort slík notkun á full­veld­inu sé í sam­ræmi við stjórn­lög ríkis eða telj­ist þjóna hags­munum þess. 

Ólafur Jóhann­es­son

Þann skiln­ing má sjá í ræðu sem Ólafur Jóhann­es­son hélt árið 1962 og birt var í Tíma­riti lög­fræð­inga undir heit­inu Stjórn­ar­skráin og þátt­taka Íslands í alþjóða­stofn­un­um. Á þessum tíma var Ólafur pró­fessor í stjórn­skip­un­ar­rétti við laga­deild Háskóla Íslands en í umræddri ræðu kom eft­ir­far­andi m.a. fram: 

„Næst vík ég með örfáum orðum að þeirri spurn­ingu, hvort skuld­bind­ingar gagn­vart alþjóða­stofnun geti leitt til þess, að landið verði ekki lengur talið full­valda, þ.e.a.s. ekki lengur talið full­gildur þjóð­rétt­ar­að­ili. Þeirri spurn­ingu verður almennt að svara neit­andi. Það er að vísu ljóst af því, sem hér hefur verið sagt, að tals­verðar full­veld­is­tak­mark­anir kunna að fylgja aðild að alþjóða­stofn­un. En full­veld­is­hug­takið er afstætt. Það lagar sig eftir breyttum við­horfum og þörfum á hverjum tíma. Full­veld­is­tak­mark­anir þær, sem t.d. leiða af þátt­töku í Efna­hags­banda­lag­inu, hefðu senni­lega áður fyrr verið tald­ar­ ó­sam­rým­an­legar óskor­uðu rík­is­full­veldi. En sjálf­sag­t kemur engum til hugar að halda því fram, að aðild­ar­rík­i Efna­hags­banda­lags­ins, Frakk­land, Ítal­ía, Belgía o.s.frv. ­séu ekki eftir sem áður full­valda ríki. Þau eru auð­vitað eftir sem áður full­gildir þjóð­rétt­ar­að­il­ar. Skuld­bind­ingar ríkja gagn­vart alþjóða­stofnun munu því oft­ast nær engu skipta um form­legt full­veldi rík­is. Gildir það almennt jafnt, þó að alþjóða­stofnun hafi verið fengið í hendur vald, sem stjórn­lögum sam­kvæmt á að vera hjá hand­höfum rík­is­valds. Sú regla er þó sjálf­sagt ekki und­an­tekn­ing­ar­laus. En þátt­taka í alþjóða­stofn­un­um, jafn­vel þótt valda­miklar séu, gefur almennt eigi til­efni til heila­brota um það, hvort hún sé sam­rým­an­leg full­veldi aðild­ar­ríkj­anna. Hitt er spurn­ing­in, hvort hún sé sam­rým­an­leg stjórn­lögum hvers rík­is. Þær kvað­ir, sem full­valda ríki almennt telja sér fært að und­ir­gang­ast á hverjum tíma gagn­vart alþjóða­stofn­un­um, myndu eigi heldur taldar ósam­rým­an­legar full­veldi Íslands. Það myndi þrátt ­fyrir því­líkar full­veld­is­tak­mark­anir talið full­gildur þjóð­rétt­ar­að­ili. Hitt er aug­ljóst, og þarf raunar ekki að taka fram að milli­ríkja­samn­ingur getur haft í för með sér slíkar full­veld­is­skerð­ing­ar, [að] samnings­ríki verði ekki lengur talið full­valda.“

Ræða Ólafs sker sig nokkuð úr annarri umfjöllun um full­veld­is­hug­tak­ið. Ólafur gerir skýran grein­ar­mun á milli þess að vera full­valda þjóð­rétt­ar­að­ili og þeirri athöfn að yfir­færa hluta innri vald­heim­ilda rík­is­valds til alþjóða­stofn­un­ar. Af skrifum hans að dæma leit hann svo á að slík yfir­færsla hafi ekki áhrif á stöðu ríkis sem full­valda þjóð­rétt­ar­að­ila en geti verið í ósam­ræmi við stjórn­lög. 

Fjór­menn­ing­ar­á­litið

Í síð­ari tíma skrif­um, t.a.m. í áliti hinnar svoköll­uðu fjór­menn­inga­nefndar frá 1992, sem leggur grunn­inn að þeirri nálgun sem síðar hefur verið fylgt um sam­spil EES-­samn­ings­ins og íslenskrar stjórn­skip­un­ar, er ekki að finna þennan grein­ar­mun sem Ólafur gerir í umfjöllun sinni. Reyndar segir í álit­inu að Ísland sé aðili að þjóða­rétti og geti tekið á sig skuld­bind­ingar en ekki er útskýrt frekar í hverju það felst. 

Auglýsing
Áhersla er lögð á að skoða hvort EES-­samn­ing­ur­inn og fylgi­samn­ingar hans brjóti á ein­hvern hátt í bága við íslensk stjórn­skip­un­ar­lög, enda var það hlut­verk nefnd­ar­innar að svara þeirri spurn­ingu. Stjórn­skipu­leg álita­mál eru af þeim sökum greind út frá innra full­veldi, nánar til­tekið þrí­grein­ingu rík­is­valds­ins. Hefur sú áhersla ein­kennt umræður um EES-­samn­ing­inn og hugs­an­lega aðild Íslands að ESB allar götur síð­an. 

Í fjór­menn­inga­á­lit­inu er þá var­færn­is­legu full­yrð­ingu að finna að unnt sé „að færa rök fyrir því að skýra beri íslensk stjórn­skip­un­ar­lög í sam­ræmi við gild­andi þjóða­rétt á hverjum tíma“. Taka verður undir þessa full­yrð­ingu nefnd­ar­inn­ar. Lyk­il­hug­tak þjóða­réttar til að lýsa vald­heim­ildum ríkja er full­veld­is­hug­tak­ið, hvort heldur um er að ræða innri eða ytri vídd þess – innri full­veld­is­rétt eða ytri full­veld­is­rétt. Full­veld­is­hug­takið á rætur sínar í þjóða­rétti og því er ekki hægt að skoða það í íslensku tóma­rúmi. Í þessu sam­hengi er rétt að benda á ummæli franska dóm­ar­ans Charles André Weiss, úr sér­á­liti hans í Lotu­s-­mál­inu frá 1927, einu af grund­vall­ar­málum þjóða­rétt­ar­ins, um að ef ríki væru ekki full­valda væri eng­inn þjóða­réttur mögu­leg­ur. Um mið­bik síð­ustu aldar benti Hans Kel­sen, einn helsti rétt­ar­heim­spek­ingur 20. ald­ar, á að þessu væri einnig öfugt far­ið, þ.e. þjóðaréttur geri ríkjum kleift að vera til. Án hans geti ríki ekki verið til. Þjóða­réttur er því for­senda fyrir full­veldi ríkja og full­veldi ríkja for­senda fyrir þjóða­rétti. Hug­tökin þjóða­réttur og full­veldi eru tengd órjúf­an­legum bönd­um.



Bjarni Jóns­son frá Vogi og Einar Arn­órs­son

Helstu for­ystu­menn Íslend­inga í samn­inga­við­ræð­unum við Dan­mörku um dansk-­ís­lensku sam­bands­lögin (sem alltof sjaldan er minnst á), þeir Bjarni Jóns­son frá Vogi og Einar Arn­órs­son átt­uðu sig á umræddri teng­ingu.

Í umræðum á Alþingi um frum­varpið að dansk-­ís­lensku sam­bands­lög­unum birt­ist þetta t.a.m. í eft­ir­far­andi ummælum Bjarna:

„Í umræð­unum í dag hefir komið fram þetta óná­kvæma orða­lag: „skerð­ing full­veld­is“; orða­lag þetta er sjálfs­mót­sögn. Ann­að­hvort er maður lif­andi eða dauð­ur; annað hvort er um full­veldi að ræða eða ekki. Hitt er annað mál, og við það hefir lík­lega verið átt að full­valda ríki getur geng­ist undir samn­ing sem því er óhag­feld­ur.“

Þessi skiln­ingur á full­veld­is­hug­tak­inu birt­ist jafn­framt þegar Bjarni svar­aði Bene­dikt Sveins­syni vegna áhyggna þess síð­ar­nefnda um 6. gr. sam­bands­lag­anna sem kvað á um að danskir rík­is­borg­arar nytu að öllu leyti sama réttar á Íslandi sem íslenskir rík­is­borg­arar fæddir þar, og gagn­kvæmt:

„En þetta er rangt, því að hversu illa sem honum líkar 6. gr., þá getur hún aldrei tekið af oss full­veld­ið, því að það er hvergi tekið fram, að Danir hafi nokkurn rjett til að ákveða um atvinnu­mál hjer eða ann­að, fremur en Íslend­ingar um dönsk atvinnu­mál. Það eru rjett­indi, sem ein full­valda þjóð veitir ann­ari hjá sjer, gegn sömu rjett­indum frá hinni þjóð­inni. Þær rjett­inda­veislur geta haft skað­leg­ar, fjár­hags­legar afleið­ing­ar, en aldrei skert full­veld­ið. Held jeg því óhætt að full­yrða, að það verði ekki hrak­ið, að hjer sje um að ræða full­veldi, ský­laust og skýrt og hvergi tak­mark­að.“

Bjarni var ekki einn um að leggja þennan skiln­ing á full­veld­is­hug­tak­inu til grund­vall­ar. Slíkur skiln­ingur birt­ist ber­lega hjá Ein­ari Arn­órs­syni, einkum í fyrr­nefndu riti hans Þjóð­rétt­ar­sam­band Íslands og Dan­merkur sem Hið íslenzka bók­mennta­fé­lag gaf út árið 1923. Í riti sínu kemst hann svo að orði um 8. gr. sam­bands­lag­anna sem kvað á um að Dan­mörk hefði á hendi „gæzlu fisk­veiða í íslenskri land­helgi undir dönskum fána, þar til Ísland kynni að ákveða að taka hana í sínar hend­ur, að öllu eða nokkru leyti, á sinn kostn­að“:

„Nú er landið er full­valda ríki, þá leiðir af því, að það hefir rík­is­for­ræði yfir land­helg­inni, því að samn­ingur við Dan­mörk um gæzlu fiski­veiða í íslenzkri land­helgi er ekki fremur afsal þess for­ræðis á henni, en það væri afsal for­ræðis á jörð, að eig­andi hennar fæli öðrum að reka skepnur úr túni jarð­ar­inn­ar.“

Auglýsing
Samkvæmt fram­an­sögðu var stjórn­mála­mönnum ljóst að grund­vall­ar­breyt­ing yrði með full­veldi lands­ins. Þótt dönskum stjórn­völdum yrði falin ráð­stöfun þess í til­teknum málum þá var ljóst að full­veldið hvíldi hjá íslenskum stjórn­völd­um. Auk umræðna um 8. gr. dansk-­ís­lensku sam­bands­lag­anna spunn­ust umtals­verðar umræður um 7. gr. lag­anna en það ákvæði mælti fyrir um að Dan­mörk færi með utan­rík­is­mál Íslands í umboði þess. Bjarni Jóns­son hafði eft­ir­far­andi um ákvæðið að segja úr ræðu­stóli á Alþingi þegar frum­varpið var rætt: „Raunar er í 7. gr. ann­ari þjóð falið að fara með utan­rík­is­mál­in, en það er í umboði, og sá sem gefur umboð­ið, hann á rjett­inn. Engum fræði­manni gæti því dottið í hug að láta sjer það um munn fara, að Dan­mörk ætti rjett­inn.“ Sam­bæri­leg sjón­ar­mið birt­ast í riti Ein­ars Arn­órs­sonar Þjóð­rétt­ar­sam­band Íslands og Dan­merkur um þetta ákvæði lag­anna:

„Hins­vegar verður því ekki neit­að, að umboðið tak­markar athafna­frelsi Íslands, en tak­mörkun á athafna­frelsi ríkis sviftir það ekki alment full­veldi fremur en tak­mörkun á athafna­frelsi manns sviftir hann lög­ræði. Umboðið er skilj­an­lega líka tak­mörkun á athafna­frelsi Dan­merk­ur, því að henni er sam­kvæmt því skylt að fara með íslenzk utan­rík­is­mál næstu 25 árin eftir 1. des. 1918. Dan­mörk hefir þar með tekið á sig verk­kvöð fyrir Ísland næstu 25 ár. Það, að Ísland getur veitt slíkt umboð, sýnir eitt með fleiru, að það er full­valda ríki, því að ekk­ert ófull­valda ríki – ef tala má um ófull­valda ríki – getur veitt öðru ríki umboð til að fara með eina teg­und mála sinna.“

Full­veldi og lög­ræði

Merki­legur sam­hljómur er í skrifum Ein­ars og McNair lávarðs tæp­lega fjórum ára­tugum síð­ar. McNair var einn þekkt­asti þjóð­rétt­ar­sér­fræð­ingur Breta á 20. öld­inni og gegndi m.a. stöðu dóm­ara við Alþjóða­dóm­stól­inn og varð síðar fyrsti for­seti Mann­rétt­inda­dóm­stóls Evr­ópu. Í riti sínu The Law of Treaties frá 1961 bendir McNair á að líkt og mann­eskja sem und­ir­gengst ráðn­ing­ar­samn­ing hættir ekki að vera frjáls, hætti ríki ekki að vera sjálf­stætt eða full­valda við að taka á sig samn­ings­skuld­bind­ingar gagn­vart erlendu ríki eða fyr­ir­tæki. Í skrifum Ein­ars og McNair birt­ist sú hug­mynd að full­veld­is­hug­takið sé í þessum skiln­ingi eins og lög­ræð­is­hug­tak­ið: lög­ráða ein­stak­lingur sem und­ir­gengst samn­ings­skuld­bind­ing­ar, svo sem með ráðn­ing­ar­samn­ingi eða láns­samn­ingi, fram­selur ekki lög­ræði sitt, heldur nýtir hann lög­ræði sitt ann­ars vegar með ráð­stöfun tíma síns og hins vegar með bind­ingu afla­hæf­is. Eðli lögræðis og full­veldis er hið sama að þessu leyti. Rétt­ur­inn til að taka á sig skuld­bind­ingar er einn af eig­in­leikum lög­ræðis með sama hætti og rétt­ur­inn til að gang­ast undir samn­ings­skuld­bind­ingar í þjóða­rétti eru einn af eig­in­leikum full­veld­is. Hafa mætti það í huga í orku­pakkaum­ræð­un­um. 

Sjá nánar Bjarni Már Magn­ús­son og Finnur Magn­ús­son, Ytra full­veldi frá sjón­ar­hóli þjóða­réttar í Guð­mundi Jóns­syni (rit­stj.) Frjálst og full­valda ríki (Sögu­fé­lagið 2018) bls. 175-204.

Kanntu vel við Kjarnann?

Frjáls framlög lesenda eru mikilvægur þáttur í rekstri Kjarnans. Þau gera okkur kleift að halda áfram að taka þátt í umræðunni á vitrænan hátt og greina kjarnann frá hisminu fyrir lesendur. 

Kjarninn er fjölmiðill sem leggur sig fram við að upplýsa og skýra út það sem á sér stað í samfélaginu með áherslu á gæði og dýpt. 

Okkar tryggð er aðeins við lesendur. Við erum skuldbundin ykkur og værum þakklát ef þið vilduð vera með í að gera Kjarnann enn sterkari. 

Ef þú kannt vel við það efni sem þú lest á Kjarnanum viljum við hvetja þig til að styrkja okkur. Þinn styrkur er okkar styrkur.

Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
SMS og MMS ganga í endurnýjun lífdaga
Eftir að hafa lotið í lægra haldi fyrir nýjum samskiptaforritum á borð við Messenger og WhatsApp eru gömlu góðu SMS- og MMS-skilaboðin að eiga endurkomu. Þeim fjölgar nú eftir áralangan samdrátt.
Kjarninn 15. desember 2019
Ferðalag á mörkum ljóss og myrkurs, í átt til dögunar
Rökkursöngvar Sverris Guðjónssonar kontratenórs eru að koma út. Safnað er fyrir þeim á Karolina Fund.
Kjarninn 15. desember 2019
Ársreikningaskrá heyrir undir embætti ríkisskattstjóra.
Skil á ársreikningum hafa tekið stakkaskiptum eftir að viðurlög voru hert
Eftir að viðurlög við því að skila ekki ársreikningum á réttum tíma voru hert skila mun fleiri fyrirtæki þeim á réttum tíma. Enn þarf almenningur, fjölmiðlar og aðrir áhugasamir þó að greiða fyrir aðgang að ársreikningum.
Kjarninn 15. desember 2019
Hin harða barátta um sjónvarpið og internetið
Síminn fékk nýverið níu milljóna króna stjórnvaldssekt fyrir að hafa margbrotið ákvæði fjölmiðlalaga, með því að í raun vöndla saman sölu á interneti og sjónvarpi. Brotin voru sögð meðvituð, markviss og ítrekuð.
Kjarninn 15. desember 2019
Réttast að senda pöndubirnina heim
Upplýsingar um fund kínverska sendiherrans í Danmörku með færeyskum ráðamönnum um fjarskiptasamning hafa valdið fjaðrafoki í Færeyjum og meðal danskra þingmanna. Sendiherrann neitar að reyna að beita Færeyinga þrýstingi.
Kjarninn 15. desember 2019
Lilja D. Alfreðsdóttir, mennta- og menningarmálaráðherra.
Drög að nýjum þjónustusamningi við RÚV kynnt
Mennta- og menningarmálaráðherra hefur kynnt nýjan þjónustusamning við Ríkisútvarpið fyrir ríkisstjórn en núgildandi samningur rennur út um áramótin.
Kjarninn 14. desember 2019
Agnar Snædahl
Frá kreppuþakuppbyggingu og myglu
Kjarninn 14. desember 2019
Undraheimur bókmenntanna: Veisla Soffíu Auðar Birgisdóttur
Gagnrýnandi Kjarnans skrifar um „Maddama, kerling, fröken, frú. Konur í íslenskum nútímabókmenntum".
Kjarninn 14. desember 2019
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar