„Í ástand­inu“

Nátt­úra lands­ins er í mis­jafn­lega góðu ásig­komu­lagi. Sums staðar má segja að ástandið sé all­gott en víða er það æði bág­borið, enda nátt­úra lands­ins ein­lægt tekin sem dæmi á alþjóða­vett­vangi um hvernig ofnýt­ing hefur orsakað stór­fellt hrun nátt­úru­auð­linda (1). Fag­legar úttektir á ástandi lands­ins sýna þessa stöðu vel (1,2). Því miður hefur gengið afleit­lega að miða beit­ar­nýt­ingu við ástand vist­kerfa lands­ins. Almenn­ingur veitir yfir 5 millj­örðum í styrki til fram­leiðslu sauð­fjár­af­urða ár hvert – iðu­lega í þeirri trú að öll nýt­ingin fari fram með sjálf­bærum hætti. Svo­kall­aður land­nýt­ing­ar­þáttur gæða­stýr­ingar í sauð­fjár­rækt (hér eftir L-GST) er kall­aður til vitnis um það. Fram­kvæmdin byggir á því að bændur leggja fram upp­lýs­ingar um það land sem þeir nytja til beitar og Land­græðslan, sem verk­taki Atvinnu­vega- og nýsköp­un­ar­ráðu­neytis (Land­bún­að­ar­ráðu­neyt­is), vottar hvort svo sé.

Það er aug­ljóst að sums staðar eru sauð­fjár­hagir í góðu standi. En það er ýmsum spurn­ingum ósvarað varð­andi beit, gæða­stýr­ingu og land­bún­að­ar­styrki á Íslandi. Allir fram­leið­endur dilka­kjöts sem þess hafa óskað hafa fengið vottun um að fram­leiðslan sé í lagi. Hver einn og ein­asti. Hvernig má það eig­in­lega vera? Þeir sem ferð­ast um landið vita að beit­ar­nýt­ing fer víða fram á landi sem alls ekki ætti að nýta til með þeim hætti – rof­svæði, auðnir og illa farið mólendi, svæði hátt til fjalla og í bröttum hlíð­um. Jú, það er ýmsum „belli­brögð­um“ beitt til þess að láta svo líta út sem allt sé í lagi. Þau við­mið sem nú eru notuð fyrir ástand lands­ins eru arfa­slök og með öllu óásætt­an­leg, m.a. í augum Land­græðsl­unnar sem vottar nýt­ing­una. Enda greip Land­bún­að­ar­ráðu­neytið til þess hag­ræðis að not­ast ekki við álit fag­stofn­un­ar­innar á þessu sviði heldur búa til sín eigin við­mið og fyr­ir­skipa Land­græðsl­unni að nota þau við vott­un­ina (3, bls 51-58). Síðan eru gerðar land­bóta­á­ætl­anir til 10 ára þar sem land­gæði stand­ast ekki þessi ofur­slöku við­mið. Landbóta­á­ætl­anir hafa því iðu­lega lítil áhrif til bóta á stórum land­flæmum á borð við heilu afrétt­ina. En land­bóta­á­ætlun er land­bóta­á­ætlun – og ef að það er til „bréf upp á það“ er nýt­ingin vott­uð, án til­lits til þess hvort áætl­unin stand­ist lág­mark­s­við­mið um land­gæði. Land­bóta­á­ætl­anir virð­ast stundum óháðar við­mið­unum sem þeim er ætlað að nota (3, bls. 61-70). Almenn­ingur kaupir síðan vott­aðar afurð­ir, sem í sumum til­fellum verða til á auðnum og rof­svæðum lands­ins, í góðri trú um sjálf­bærni fram­leiðsl­unn­ar. Neyt­and­inn er blekkt­ur. Um þetta var fjallað ítar­lega í riti sem kom út um mitt ár 2018 (3) og ágall­arnir árétt­aðir í riti um ástand og hrun íslenskra vist­kerfa árið 2020. (1)

Spurn­ingar um ósjálf­bæra beit og ágang búfjár

Land­vernd og sá er þetta ritar skrif­uðu bréf til Land­græðsl­unnar og Atvinnu- og nýsköp­un­ar­ráðu­neytis (10. des­em­ber 2020) þar sem óskað var eftir svörum um hvernig stjórn­sýslan hygð­ist bregð­ast við ábend­ingum um að kerfið væri mein­gall­að. Í bréf­inu kom fram eft­ir­far­andi álit Land­verndar og mín (orð­rétt), sem byggir á fag­legri skoðun á fram­kvæmd­inni (1,3):

• Eft­ir­lit með fram­kvæmd­inni hefur brugð­ist – ófull­nægj­andi upp­lýs­ingar frá 2003 liggja að baki vottun land­nýt­ingar og síðan hefur afar tak­markað eft­ir­lit átt sér stað nema er kemur að stærri afrétt­um, en þar eru önnur vanda­mál. (Er fjallað um í bréfi Land­verndar og ÓA til ráðu­neytis og Land­græðsl­unn­ar).
• Við­mið sem farið er eftir um gæði lands­ins stand­ast ekki fag­lega skoðun og var mót­mælt af Land­græðsl­unni.
• Land­bóta­áætl­an­ir: land­not­endur þurfa ekki einu sinni að stand­ast þau slöku við­mið sem eru við lýði – allt land er beitt án til­lits til land­gæða.
• Stjórn­sýsla L-GST er mjög ámæl­is­verð – Land­græðslan er látin votta sam­kvæmt við­miðum um land­gæði sem stofn­unin við­ur­kennir ekki (birt bréfa­skrif (3)).
• Land­græðslan gaf síðan út í tengslum við L-GST beit­ar­við­mið sem stand­ast ekki (of þung beit) sem festir ofbeit í sessi á stórum svæðum og eykur á losun CO2 frá illa förnu landi.
• Upp­lýs­ingar um að land­kosti býla og eft­ir­lit með beit og land­gæðum er ófull­nægj­andi.
• Kerfið tekur ekki á beit styrktra fram­leið­enda á land ann­arra. Fram­kvæmdin stuðlar þannig að mis­rétti í garð ann­arra land­eig­enda enda þótt skýrt sé kveðið á um að beit og ann­arra land í óleyfi er brot á reglu­gerð.

Bréfið er birt í heild á vef­svæði grein­ar­höf­und­ar, www.­mold­in.­net (4). Nú hafa borist svör frá Land­græðsl­unni (21. jan­úar 2021) og Atvinnu­vega- og nýsköp­un­ar­ráðu­neyti (26. febr­úar 2021). Svörin eru einnig birt í heild á mold­in.­net. Þar er einnig að finna skýrslu umhverf­is­ráð­herra til umhverf­is- og sam­göngu­nefndar Alþingis vegna þings­á­lykt­un­ar­til­lögu sem einnig varð­aði hinn mislukk­aða land­nýt­ing­ar­þátt gæða­stýr­ingar í sauð­fjár­rækt (des­em­ber 2020).

Þoku­kennd svör stjórn­sýsl­unnar

Þessi þrjú bók­færðu svör stjórn­sýsl­unnar valda miklum von­brigð­um, enda þótt þar finn­ist einnig von­ar­glæta um betri tíð. Svörin eru þoku­kennd en eiga það sam­merkt að telja að lítið sé að, enda þótt vanda­málin séu sann­ar­lega ærin. Flest helstu efn­is­at­riði svar­anna eru í anda þeirra afneit­un­ar­fræða sem hafa ein­kennt við­brögð stjórn­sýsl­unnar var­andi sauð­fjár­beit og ástand lands ára­tugum sam­an. Rök­semda­færslan mið­ast við að týna til það sem talið er hafa heppn­ast („cherry pick­ing“ í afneit­un­ar­fræð­um) eða benda á að lög og reglu­gerðir hafi til­tekin ákvæði eða úrræði sem taka á þeim atriðum sem við höfum bent á að hafi farið úrskeið­is, enda þótt ljóst sé að þessi úrræði virka alls ekki. Og benda síðan á að allt standi þetta nú til bóta – sem er við­kvæði sem er orðið gat­slitið af ára­tuga brúki án þess að úr hafi ræst.

Til jákvæðra áhrifa kerf­is­ins eru m.a. talin styttri beit­ar­tími, friðun ákveð­inna auðna­svæða og fjall­lend­is, meira eft­ir­lit og aukin umhverf­is­vit­und land­not­enda. Þetta má til sanns vegar færa, en breytir því þó ekki því að afar litlar breyt­ingar hafa orðið þar sem vand­inn er mestur og sums staðar hefur vand­inn auk­ist frá því kerfið var tekið upp (mikil fjölgun búfjár á sumum búum og svæð­u­m). Sum stærstu búanna beita afar víð­feðm svæði í mis­jöfnu ástandi og að hluta full­kom­lega án leyfis ann­arra land­eig­enda. Kerfið hefur brugð­ist.

Ljóst er að flestir bændur hafa verið eins konar áskrif­endur að rík­is­styrkjum frá árinu 2003-2004 á grunni vott­aðrar land­nýt­ing­ar. Þá lögðu margir land­not­endur fram alls­endis ófull­nægj­andi upp­lýs­ingar en síðan voru afar tak­mark­aðar til­raunir gerðar til að sann­reyna upp­lýs­ing­arnar eins og sést á svörum stjórn­sýsl­unn­ar. Hér verður stjórn­sýslu­þokan svo þétt að ekki sést hand­anna skil.

Nið­ur­staða fram­kvæmdar L-GST er einnig allt of mikið beit­ar­á­lag og ofbeit á mörgum svæðum – það hefur verið stað­fest með útreikn­ingum fyrir hluta stærri afrétt­ar­svæða lands­ins sem nú hljóta græna vottun sam­kvæmt kerf­inu (3 bls. 71-72). Sam­felld rof­svæði og auðna­svæði eru ennþá beitt – þoku­kennd svör stjórn­sýsl­unnar breyta engu þar um.

Mikið er um beit á land ann­arra land­eig­enda í trássi við ákvæði reglu­gerðar um styrk­ina um að það sé ekki heim­ilt. Þeir land­eig­endur sem verða fyrir áníðsl­unni hafa sann­ar­lega ekki fengið úrlausn sinna mála þrátt fyrir til­raunir til þess. Reglu­gerð um gæða­stýrða fram­leiðslu er þó alveg skýr: sá er beitir í óleyfi á aðra á ekki rétt á þessum greiðsl­um. Þeim sem leita úrræða vegna ágangs búfjár í ann­arra eigu er bent á enn verri kost en guð og gadd­inn: völ­und­ar­hús laga­greina er lúta að lausa­göngu búfjár á Íslandi. Það er eins og að aka lang­tímum saman eftir hring­torgi þar sem engin leið finnst út. Þar nefndi stjórn­sýslan m.a. til sög­unnar lög um girð­ing­ar, um fjall­skil og afrétt­ar­mál­efni, búvöru­lög, lög um búfjár­hald, lög um land­græðslu, o.fl. Hluti þess­ara lag­bálka eru stag­bættir og úreltir (t.d. lög um afrétt­ar­mál­efni) sem í raun virð­ast helst hafa það að mark­miði að tryggja frjálsa för sauð­fjár um landið og rétt fjár­eig­enda til að beita á aðra. Skal því engan undra að þeir sem hafa orðið fyrir beit ann­arra hafi ekki fengið neitt skjól í land­nýt­ing­ar­þætti gæða­stýr­ingar eða úrslausn hjá stjórn­sýsl­unni þrátt fyrir ítrek­aðar til­raun­ir.

Svör stjórn­valda varpa engu ljósi á það af hverju land­bóta­á­ætl­anir sem lagðar eru fram þurfa ekki að tryggja að land­nýt­ingin stand­ist lág­marks við­mið – við­mið sem eru þó svo óhag­stæð nátt­úr­unni að Land­græðslan neit­aði að við­ur­kenna þau.

Týrur í móð­unni

Í svörum Land­græðsl­unn­ar, Atvinnu­vega- og nýsköp­un­ar­ráðu­neytis og skýrslu Umhverf­is- og auð­linda­ráðu­neytis til umhverf­is- og sam­göngu­nefndar Alþingis er verk­efnið GróLind nefnt til sög­unn­ar. Því verk­efni er m.a. ætlað að kanna stöðu jarð­vegs- og gróð­ur­auð­linda lands­ins en að verk­efn­inu stendur öfl­ugur hópur fag­fólks og árangur verk­efn­is­ins lofar mjög góðu. Vand­inn er sá að verk­efnið skil­greinir hag­að­ila er varðar ástand vist­kerfa ákaf­lega þröngt: sauð­fjár­bænd­ur. En hagur lands varðar svo margalt fleiri. Það er orðið tíma­bært að víkka út hug­myndir um hverjir telj­ist hag­að­ilar þegar kemur að afrétt­um, ekki síst þeirra sem eru í eigu þjóð­ar­innar – þjóð­lend­ur. Komið hefur í ljós að sauð­fjár­bændur hafa notað verk­efnið í ann­ar­legum til­gangi, m.a. hótað að skaða verk­efnið vegna þess að Land­græðslu­stjóri gerð­ist „sek­ur“ um að telja opin­ber­lega að koma yrði böndum á lausa­göngu sauð­fjár (5). Rétt er hins vegar að árétta hér að nið­ur­staða GróLindar liggur fyrir (stöðu­mat) og stað­festir fyrri fag­legar úttektir á slæmri stöðu vist­kerfa lands­ins (www.grolind.is). Það er von­andi að nú verði tekið mark á nið­ur­stöðum um bágt ástand lands­ins – GróLind er sann­ar­lega ljós­geisli í þoku­mistri gæða­stýr­ing­ar­inn­ar.

Annarri ljóstýru stafar frá þeir ætlan að bæta veru­lega með hvaða hætti upp­lýs­ingar eru skráð­ar, sem ætti að auð­velda eft­ir­lit með því að kerfið virki eins og því er ætl­að. Svör stjórn­sýsl­unnar eru þó óljós er varðar fram­kvæmd þess­arar skrán­ingar að öðru leiti, t.d. með hvaða hætti sann­reynt verður að leyfi sé fengið fyrir að beita land í eigu ann­arra.

Þriðja ljós­inu stafar frá vænt­an­legum nýjum við­miðum í reglu­gerð um sjálf­bæra land­nýt­ingu sam­kvæmt lögum um land­græðslu frá 2018. Sú hugsun sem birt­ist í drögum að nýrri reglu­gerð um sjálf­bæra land­nýt­ingu er í sam­ræmi við alþjóð­lega þróun á þessu sviði og kann að brjóta blað í með­ferð beiti­lands á Íslandi ef vel tekst til. Drög af reglu­gerð­inni hafa verið send út til fag­að­ila og hags­muna­hópa til umsagn­ar, en fer síðan í opn­ara ferli og sam­ráðs­gátt. Sá er þetta ritar hefur skoðað drögin laus­lega og telur að þar lofi margt góðu, en form­leg umsögn verður unnin á næstu dög­um.

Nú er þörf sem aldrei fyrr ...

Það er afar mik­il­vægt að ný reglu­gerð um sjálf­bæra land­nýt­ingu taki á slæmu ástandi vist­kerfa á Íslandi með raun­hæfum hætti. Með­virkni í afneitun á slæmu ástandi lands­ins verður að linna. Því er brýnt að sam­hliða upp­töku á nýjum við­miðum um sjálf­bæra land­nýt­ingu verði ekki leyft að gera land­bóta­á­ætl­anir sem taka mjög lítið á slæmu ástandi beit­ar­lands­ins eins og nú er – land­bóta­á­ætl­anir eiga ekki að vera eins konar skálka­skjóli fyrir ósjálf­bæra land­nýt­ingu eins og verið hef­ur. Sem þær hafa verið og umtals­verð hætta er á að reynt verði að kría út enn eitt 10 ára tíma­bilið á sömu nótum á kostnað íslenskrar nátt­úru. Núver­andi kerfi er ekki boð­legt, ekki síst með hlið­sjón af him­in­háum greiðslum úr vasa almenn­ings til fram­leiðsl­unn­ar. Enn­fremur verður að gera þá kröfu að áfram­hald­andi þróun á styrkjaum­hverfi land­bún­að­ar­ins tryggi að búfjár­eig­endur beiti aðeins á land í góðu ástandi og komi í veg fyrir beit land ann­arra í óleyfi.

Það er kom­inn tími til að þjóðin taki með raun­hæfum hætti á slæmu ástandi vist­kerfa lands­ins og fyrsta skrefið er að tak­marka beit­ar­nýt­ingu við land í góðu ástandi. Verk­efnið GróLind og drög að reglu­gerð um sjálf­bæra beit­ar­nýt­ingu lofa góðu – kannski tekur loks­ins að birta til í beit­ar­málum lands­ins.

Höf­undur er pró­fessor við Land­bún­að­ar­há­skóla Íslands. Höf­undur hefur sér­þekk­ingu á ástandi lands og ber einn ábyrgð á efni grein­ar­inn­ar.

Heim­ild­ir:

1. Ástand lands og hrun íslenskra vist­kerfa. Ólafur Arn­alds 2020. Rit LbhÍ nr. 130. https://www.­mold­in.­net/a­acutestands­riti­et­h.html
2. GróLind 2020. Stöðu­mat á ástandi gróð­urs- og jarð­vegsauð­linda á Íslandi. Rit­stj. Bryn­dís Mart­eins­dótt­ir. www.grolind.is
3. ÓA 2019. Á röng­unni. Alvar­legir hnökrar á fram­kvæmd land­nýt­ing­ar­þáttar gæða­stýr­ingar í sauð­fjár­rækt. Rit LbhÍ 119. https://www.­mold­in.­net/a­acute-roumlng­unn­i.html
4. Bréf Land­verndar og ÓA til stjórn­sýslu og svör hennar eru birt á www.­mold­in.­net undir sauðfé og beit.
5. Yfir­lýs­ing vegna ummæla land­græðslu­stjóra. Lands­sam­tök sauð­fjár­bænda og Bænda­sam­tök Íslands. 2. júní 2020. https://www.saudfe.is/frett­ir/2711-­yf­ir­lýs­ing-­vegna-um­mæla-land­græðslu­stjóra.html