Bára Huld Beck

„Þetta frumvarp eykur líkur á því að ríkið fremji mannréttindabrot“

Auður Jónsdóttir rithöfundur og Ísold Uggadóttir kvikmyndaleikstjóri fóru á stúfana og kynntu sér frumvarp Áslaugar Örnu Sigurbjörnsdóttur dómsmálaráðherra um breytingu á útlendingalögum. Þær hittu Claudie Ashonie Wilson sem hefur sérhæft sig í mannréttinda- og útlendingalöggjöf en hún segir að ef lokað yrði alfarið fyrir að mál væru endurupptekin væri ljóst að stjórnvöld myndu ná því markmiði að tryggja að 100 prósent þeirra sem fara til kærunefndar eftir ákveðin tímamörk yrði vísað frá.

Undanfarið hefur verið í skoðun hjá Alþingi svokallað útlendingafrumvarp. Ófáir aðilar hafa gert við það alvarlegar athugasemdir en gagnrýni á frumvarpið hefur meðal annars borist frá Rauða krossinum, Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og lögfræðistofunni Rétti, svo fáeinir séu tilgreindir. Við leituðum svara um álitamál í frumvarpinu hjá Claudie Ashonie Wilson, lögmanni og meðeiganda á lögmannsstofunni Rétti, en hún hefur sérhæft sig í mannréttindalöggjöf – og útlendingalöggjöf.

„Til þess að ákveða hvort einhver þurfi á vernd að halda, þarf að skoða mál viðkomandi efnislega; það er að segja: Skoða hvers vegna manneskjan finnur sig knúna til að flýja og hvort ríkið geti verndað hana,“ segir Claudie og bendir á að þær grundvallarreglur gildi í flóttamannarétti að ekki megi vísa fólki á hættusvæði.

„Hvernig hyggjast yfirvöld tryggja að það muni ekki brjóta í bága við þessa grundvallarreglu, og vita hvort þau séu að vísa manneskju á hættusvæði, ef umsókn er ekki skoðuð efnislega? Frumvarpið gerir slíka framkvæmd stjórnvalda mögulega.“ Hún segir að þetta standist ekki skoðun, einkum ef litið sé m.a. til þriðju greinar Mannréttindasáttmála Evrópu um skyldu ríkis að um vísa fólki ekki á hættusvæði.

Að sögn Claudie er brýnt að hafa í huga að fólk sem hefur þegar fengið vernd annars staðar, en komi hingað í leit að vernd, falli ekki undir Dyflinnarreglugerðina. Flokka megi mál sem koma inn til Útlendingastofnunar í þrjá flokka.

  • Mál sem strax fá efnislega meðferð, þ.e. skoðað sé hvort til að mynda ofsóknir séu fyrir hendi í heimaríki.
  • Mál sem falla undir Dyflinnarreglugerðina og þá er skoðað hvaða Dyflinnarríki beri ábyrgð á umsókn viðkomandi.
  • Mál fólks sem þegar hefur fengið vernd í tilteknu Dyflinnarríki, en er ekki lengur í Dyflinnarkerfi, þar sem það hefur þegar hlotið vernd.

Auglýsing

„Líkur eru á að fólk sem hefur til að mynda fengið vernd á Grikklandi fái að vera áfram þar, en þar með eru auknar líkur á að það þurfi að dvelja við ómannúðlegar og vanvirðandi aðstæður, ef marka má fjölda skýrslna frá virtum mannréttindasamtökum,“ undirstrikar Claudie og segir að hinn hópurinn, fólk sem ekki hafi fengið vernd, og eigi eftir að fá umsókn sína tekna fyrir, standi þá frammi fyrir hættu á að þurfa að dvelja við ómannúðlegar aðstæður – og verða endursent til heimaríkis þar sem þau hafa sætt ofsóknum, vegna alvarlegra ágalla á hæliskerfinu í Grikklandi. 

„Báðir hópar eiga sameiginlegt að geta verið í viðkvæmri stöðu, en það þarf að skoða slík mál sérstaklega. Til dæmis hvort hættulegt sé að senda viðkomandi til baka vegna einstaklingsbundinna aðstæðna í viðkomandi ríki. Dyflinnarreglugerðin gerir ráð fyrir að unnt sé að taka umsóknir síðarnefndu til meðferðar. En ef frumvarpið nær fram að ganga, þá vísar íslenska ríkið fólki á brott á þeim forsendum að það falli undir ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar eða að það sé komið með vernd í viðkomandi Dyflinnarríki. Það í sjálfu sér er hættulegt,“ segir Claudie og í beinu framhaldi að nú sé útlit fyrir að veita eigi tveimur hópum sömu meðferð, þótt augljóslega sé um að ræða sitthvorn hlutinn. 

„Við erum sífellt að skoða hættuna á broti á þriðju grein Mannréttindasáttmálans, sem felur í sér að vísa ekki fólki á brott á hættusvæði. Hættan á því verður mikil ef frumvarpið nær í gegn.“   

Skortir sannfærandi rök

Claudie telur réttláta málsmeðferð ekki vera tryggða: „Samkvæmt frumvarpinu er fólki bara vísað frá á grundvelli þess að búið sé að veita því vernd annars staðar. Þessi rök eru ekki sannfærandi. Með þessu móti styttist vissulega tími málsmeðferðar, en það tryggir hins vegar ekki að umsækjandinn hljóti réttláta málsmeðferð og að málið verði skoðað sem skyldi. Er það boðleg úrlausn að stjórnvöld geti einfaldlega lokið við mál með vísan til viðeigandi ákvæðis?“ spyr hún og segir síðan að eina leiðin til að tryggja raunverulega úrlausn sé með því að skoða hvert mál efnislega. 

„Ákvæði frumvarpsins gera þá skoðun stjórnvalda valkvæða, enda háð mati stjórnvalda í hverju sinni,“ útskýrir hún og kveðst velta því fyrir sér hvert sé hið raunverulega markmið með svo þröngum lagatexta – sem hún telji að standist mögulega ekki alþjóðleg lög. „Ég bendi sérstaklega á umsögn Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, en í henni voru gerðar athugasemdir við þetta frumvarp, m.a. um hugtakaskilgreiningu, því frumvarpið fer á skjön við leiðbeiningar stofnunarinnar um túlkun ákvæða flóttamannasamningsins. Jafnframt er gagnrýnt að verið sé að svipta suma hópa rétti til fjölskyldusameiningar og framfærslu. Í frumvarpið skortir sannfærandi rök fyrir því hvers vegna þessi svipting sé talin nauðsynleg.“ 

Rauði krossinn hefur sett fram gagnrýni á þeim nótum, en samtökin hafa bent á að möguleikar flóttafólks til fjölskyldusameiningar séu nú þegar skýrt afmarkaðir.

Claudie Ashonie Wilson
Bára Huld Beck

Lögfesting ómannúðlegrar framkvæmdar

Claudie ítrekar að hætta sé á að komið verði í veg fyrir að yfirvöld geti kannað hvort manneskja teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu og hvort hún sé t.d. við bága líkamlega eða andlega heilsu. 

„Það er ekki hægt að tryggja að þetta gerist ekki þegar það er ákvæði í lögunum sem gerir það að verkum að horft sé aðeins á þetta tiltekna atriði; hvort búið sé að veita viðkomandi vernd — og að málinu sé þá bara vísað frá. Með þessu móti tekur málsmeðferðin hugsanlega bara einn dag, en tryggir ekki að viðkomandi hljóti réttláta málsmeðferð og að málið verði skoðað,“ segir hún. 

Claudie er einn helsti sérfræðingur okkar í flóttamannarétti svo við fáum hana til að útskýra aðeins mekkanismann í kerfinu í þessu máli. 

„Það er verið að koma í veg fyrir gagnrýni á kerfið með lögfestingu ómannúðlegrar framkvæmdar,“ segir Claudie. „Lögin myndu þannig vernda kerfið fyrir gagnrýni. Fólk yrði þá að mótmæla Alþingi, en ekki gjörðum Útlendingastofnunar. Útlendingastofnun væri þannig einungis að framfylgja lögum.“ 

Hverjar geta verið afleiðingar þess að ríkið brjóti mögulega gegn alþjóðlegum skuldbindingum sínum, til dæmis Mannréttindasáttmála Evrópu? 

„Mannréttindasáttmáli Evrópu er samningur sem Ísland hefur skrifað undir og lögfest. Brot gegn ákvæðum sáttmálans hefur afleiðingar, t.d. skaðabótaskyldu ríkisins. Slíkt er ekki gott fyrir orðspor okkar út á við, enda ættum við að vera fremst meðal mannréttindasinnaðra þjóða,“ svarar Claudie. 

„Þá eru aðrir alþjóðlegar mannréttindasamningar sem ekki eru fullgildir hér, þ.e. Alþingi hefur ekki innleitt og lögfest þá. Samt sem áður er Ísland bundið af ákvæðum þessara samninga að þjóðarrétti. Íslandi ber skylda til að samræma sína löggjöf við alþjóðlegar skuldbindingar sínar.“ 

Auglýsing

Af gagnrýninni að dæma virðast íslensk stjórnvöld ekki horfa nægilega til tilmæla Flóttamannastofnunar Sameinuðu Þjóðanna – sem hefur m.a. það hlutverk að aðstoða við túlkun og skilning ríkisins á ákvæðum flóttamannasamninga.

„Til dæmis gagnrýnir stofnunin skilgreiningu Íslands á því hvað teljist til „bersýnilegrar tilhæfulausrar umsóknar“ og segir hana ekki í samræmi við túlkun þeirra og leiðbeiningar á því hvernig skuli túlka samninginn, segir Claudie. „Íslenska ríkið hefur búið til sína eigin skilgreiningu í útlendingalögunum á því hvað teljist til „bersýnilegrar tilhæfulausar umsóknar“. Það blasir við að ef þú ert kominn á skjön við leiðbeiningarreglur Flóttamannastofnunar um hvernig eigi að skilgreina tiltekin hugtök er alveg hætta á að inntak hugtaks í íslensku lögunum verður frá upphafi ekki í samræmi við alþjóðleg lög. Það þykir mér alvarlegt.“ 

Hætta á að umsækjendur fái ekki réttláta málsmeðferð

Næst beinist talið að umsóknarferlinu sjálfu.

„Ef þú færð nei hjá Útlendingastofnun áttu rétt á að kæra til Kærunefndar Útlendingamála,“ útlistar Claudie þá og segir ekki vera sjálfsagt að manneskjan fái að bíða eftir úrskurði kærunefndar til fá úr því skorið hvort  Útlendingastofnun hafi haft rangt eða rétt fyrir sér með því að synja henni.  „Hér skiptir máli hvort umsóknin falli undir umsóknir sem lúta að forgangsmeðferð og á við í þeim tilvikum þar sem umsækjandi er frá svokölluðu öruggu þriðja ríki, eins og t.d. Albaníu, Georgíu og svo framvegis.“  

Lögmannastofan Réttur bendir á í umsögn sinni að Kærunefnd Útlendingamála hafi snúið við 30 prósent af ákvörðunum Útlendingastofnunar, m.a. vegna rangrar túlkunar laga. 

„Ef þessi varnagli, að fá að bíða eftir niðurstöðu úrskurðar vegna kæru, sem aðrir umsækjendur en þeir frá öruggum þriðju ríkjum njóta góðs af, er afnumin eða sætir verulegum takmörkunum samkvæmt frumvarpinu, hvað er þá eftir?“ spyr hún alvarleg. 

„Einkum þegar ákvörðunum er svo oft snúið við, sem raun ber vitni. Hægt væri að vísa fólki á brott án þess að það hafi fengið niðurstöðu úr kæru sinni,“ segir hún og ítrekar aftur: „Sú hætta myndi skapast að umsækjendur fái ekki réttláta málsmeðferð.“  

Getur það mögulega leitt til mannréttindabrota?

„Réttur til réttlátrar málsmeðferðar, og virk og raunhæf úrlausn mála, telst vera grundvallarmannréttindi,“ svarar Claudie ákveðin. „Þetta frumvarp eykur líkur á því að ríkið fremji mannréttindabrot.“   

Mótmæli hælisleitenda á Austurvelli þann 13. mars 2019.
Bára Huld Beck

Því næst bendir Claudie á tölfræði vegna ákvarðana Útlendingastofnunar sem felldar voru úr gildi af Kærunefnd útlendingamála árið 2019, en alls var 155 ákvörðunum snúið við af nefndinni. Alls hlutu því 531 umsækjandi alþjóðlega vernd á árinu, að hennar sögn.

„Þrjátíu prósent af öllum umsóknum sem hlutu jákvæða niðurstöðu það árið, voru fyrir tilstilli Kærunefndar útlendingamála – sem verður að teljast afar stór hluti,“ tekur hún skýrt fram.

„Ef tekinn er í burtu réttur fólks til að dvelja hér á meðan kæra er til meðferðar hjá nefndinni, og að vísa megi málum frá á þeim forsendum að viðkomandi hafi verið fluttur úr landi, líkt og frumvarpið gerir nú ráð fyrir, þá er komin upp hættuleg mótsögn.“ 

Hún segir að frumvarpið takmarki verulega rétt fólks til að nýta sér til fulls mögulegar kæruleiðir; sérstaklega í ljósi annarrar greinar frumvarpsins um sjálfkrafa kæru til kærunefndar og niðurfellingar þessara mála án efnislegrar skoðunar. 

„Þetta er vandamálið sem flestir sem hafa skrifað umsagnir hafa gagnrýnt, þar á meðal Flóttamannastofnun Sameinuðu Þjóðanna og Rauði Krossinn.“      

Tryggja að 100 prósent mála verði vísað frá

Claudie nefnir síðan veigamikið atriði: „Ástæða þess að mér þykir mikilvægt að ekki sé tekinn burt annar varnaglinn, þ.e. réttur til endurupptöku máls, er vegna afgreiðslu kærunefndarinnar á beiðnum um frestun réttaráhrifa. Við lok málsmeðferðarinnar eiga einstaklingar kost á því að biðja annars vegar um frestun á réttaráhrifum, þ.e.a.s. heimild til að dvelja hérlendis á meðan að mál er rekið fyrir dómstólum – og hins vegar beiðni um endurupptöku; þ.e.a.s. að málið verði endurskoðað með tilliti til breyttra aðstæðna eða vegna þess að fyrri ákvörðun stjórnvalda byggist á röngum og ófullnægjandi upplýsingum um málsatvik, segir hún hratt og bendir því næst á að á tímabilinu 2015 til 2018 hafi fengið synjun 86 prósent þeirra sem óskuðu eftir að dvelja hérlendis á meðan mál þeirra væri rekið fyrir dómstólum.“ 

„Einungis 14 prósent hafa fengið heimild til dvalar á tíma málarekstrarins og þykir merkilegt að flestar þessara niðurstaðna stjórnvalda hafi verið felldar úr gildi af íslenskum dómstólum. Kærunefnd heldur ekki tölfræðilegum upplýsingum um þau mál sem samþykkt hefur verið að endurskoða – nokkuð sem gerir þessi ferli ógagnsæ. Aftur á móti hafa mörg mál verið endurskoðuð – og nefndin lagt fyrir Útlendingastofnun að veita annað hvort dvalarleyfi eða taka umsókn til meðferðar. En ef lokað er alfarið fyrir að mál séu endurupptekin er alveg ljóst að stjórnvöld munu nái því markmiði að tryggja að 100 prósent þeirra mála sem fara til kærunefndar, eftir ákveðin tímamörk, verði vísað frá,“ segir hún og bætir síðan við að með þessum breytingum sé sú hætta fyrir hendi að skilvirkni verði tekin fram fyrir mannúð og rétt umsækjenda til raunhæfrar úrlausnar mála sinna og réttlátrar málsmeðferðar. 

„Þessu til viðbótar tel ég alvarlegt að verið sé að sniðganga málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga – en það er almenn regla sem gerir lágmarkskröfu til stjórnvalda. Nú er verið að nota þessi lög til að veikja gildi málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga í útlendingamálum. Og ætti það að vera áhyggjuefni,“ segir Claudie að lokum.  

Frumvarpið lokar flestum dyrum

Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir er þingmaður Viðreisnar, en hún hefur gagnrýnt frumvarpið á Alþingi. Þorbjörg er með meistaragráðu í lögum frá Columbia háskóla í New York og var áður m.a. deildarforseti lagadeildar Háskólans á Bifröst og saksóknari hjá embætti ríkissaksóknara.

„Frumvarp ríkisstjórnarinnar fjallar í grunninn um tvennt; möguleika fólks á alþjóðlegri vernd á Íslandi og um hvaða heimildir stjórnvöld hafa til að vísa þessu fólki burt. Í stuttu máli má segja um þetta frumvarp að þar séu möguleikar stjórnvalda á að neita fólki um vernd miklir, en möguleikar fólks á vernd á Íslandi verða litlir,“ segir Þorbjörg.

Hún nefnir hin pólitísku skilaboð og hinar pólitísku afleiðingar: „Alvarlegust er einfaldlega sú niðurstaða að fáir munu geta fengið vernd hér, ef þetta frumvarp verður að lögum,“ segir hún og vekur athygli á að réttarvernd fólks í leit að vernd verði minni. „Þetta frumvarp er enn harðara en fyrra frumvarp um sama efni. Rauði þráðurinn í greinargerðinni er skilvirkni og einfaldari málsmeðferð. Skilvirkt kerfi er gott og það er kostur, þegar kerfin vinna vel. En skilvirkt kerfi leiðir ekki sjálfkrafa til þess að kerfið sé gott, ekki þegar reglurnar sem kerfið vinnur eftir eru vondar.“

Þorbjörg segir að á meðal þýðingarmikilla breytinga á réttarstöðu flóttafólks sé að það fólk sem hafi fengið alþjóðlega vernd annars staðar muni lítið skjól eiga hér. „Það getur kannski við fyrstu sýn hljómað skynsamlega, að einbeita sér að þeim sem enga vernd hafa fengið. Þetta rímar hins vegar ekki vel við veruleikann. Hin ómanneskjulegu skilaboð eru nefnilega þau að það skipti engu máli í hvaða löndum vernd hefur boðist. En það er þó það atriði sem öllu máli skiptir í mínum huga, því við vitum t.d. öll hvaða veruleiki bíður flóttafólks í löndum eins og Grikklandi. Nálgunin er að fólk sem hefur fengið alþjóðlega vernd t.d. í Grikklandi sé ekki flóttafólk sem sé í brýnni þörf fyrir vernd. Við munum eftir átakanlegum sögum fólks sem sagt hefur verið frá í fjölmiðlum, stundum með þeim afleiðingum að þetta fólk fékk að vera hér áfram eftir mótmæli almennings. Þetta frumvarp lokar hins vegar flestum dyrum og þetta fólk hefði ekki átt þess kost að fá að vera hér áfram við það regluverk sem þarna er að finna.“

Ábyrgðin er stjórnvalda

Að mati Þorbjargar þýðir frumvarpið í reynd að fólk verði endursent til landa eins og Grikklands og Ungverjalands og bendir á varnarorð Rauða krossins þess efnis að lítið sé um að fólk sem fengið hafi alþjóðlega vernd í ríkjum norður Evrópu sæki hingað vernd. Stærsti hópurinn komi frá Grikklandi, Ítalíu og Ungverjalandi, þar sem aðstæður flóttafólks þykja óviðunandi að mati Rauða krossins.

Þetta er í huga Þorbjargar eitt stærsta vandamálið við þetta frumvarp, en getur þess að margt í frumvarpinu skerði rétt fólks á flótta sem hingað leitar. „Niðurstaðan verður sú að Ísland telur fáa flóttamenn í reynd þess verðuga að fá hér aðstoð,” útskýrir hún. „Ég er sammála því að fókusinn eigi að vera á þeim sem eru í mestri þörf, en þetta frumvarp lokar hins vegar á margt flóttafólk – sem sannarlega þarf skjól og vernd.“

Þorbjörg segir að þótt auðvitað sé jákvætt að stytta málsmeðferðartíma, þá hafi það ekki verið biðtíminn sem hafi sært almenning mest þegar fréttir hafi verið sagðar af fólki sem senda á úr landi. „Nemendur Hagaskóla voru til dæmis alls ekki að biðla til stjórnvalda um að Zainab Zafari yrði send til Grikklands hratt og örugglega. Mótmælin snerust ekki um hraðann, heldur um svarið. Ákallið var að hún fengi að vera hér áfram. Í þau skipti sem almenningur hefur reiðst hefur reiðin verið sprottin af harkalegri niðurstöðunni. Hraðari afgreiðsla er ekki það sem fólk hefur verið að biðja um,“ segir hún og beinir því næst talinu að umræðunni og segir að í fréttaflutningi heyrum við sorglegar sögur af fólki, og börnum, sem Útlendingastofnun sé að vísa úr landi.

„Ábyrgðin er hins vegar stjórnvalda, bætir hún við. „Þegar allt kemur til alls þá snýst þetta frumvarp um pólitík. Og reglurnar eru smíðaðar í kringum þá pólitík að hingað verði erfitt að sækja vernd. Áhyggjuefnið er að sama skapi hvert stjórnvöld telji boðlegt að endursenda fólk. Greinargerðin segir okkur nefnilega algjörlega við hvað er raunverulega átt þegar talað er um einfaldari málsmeðferð og skilvirkari. Málsmeðferðin er sögð eiga að vera skýrari en áður og gagnsæ. Það er pólitíkin að baki málinu því miður líka: Skýr og gegnsæ. Það er pólitík sem ég get ekki skrifað undir og mun ekki styðja,“ segir Þorbjörg.

Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir, þingmaður Viðreisnar.
Aðsend mynd

Við að heyra og lesa gagnrýni á frumvarpið veltum við fyrir okkur hugsuninni á bak við frumvarpið, hvernig virkni þess sé hugsuð.

Þorbjörg segir að greinargerð með frumvarpi segi oftast hver markmiðin séu og hverju eigi að ná fram. „Greinargerð er oft eins og sögumaðurinn að baki lögunum. Sagan sem ríkisstjórnin er að hér að segja okkur er sagan um skilvirkni,“ útskýrir hún.

„En þegar sagan um skilvirknina er rýnd þá finnst mér pólitíska svarið vera að skilvirkni þýðir í reynd minni möguleikar flóttafólks á að leita skjóls á Íslandi. Það á að afgreiða umsóknir hratt og vel, og það á að þrengja möguleika flóttafólks á að leita hingað. Það er síðan gert með ýmsum leiðum. Það þarf að muna að lagasetning eins og þessi er fyrst og fremst pólitík. Og í mínum huga er þetta harkaleg nálgun stjórnvalda.“

Að lokum spyrjum við út í jákvæðar hliðar frumvarpsins.

„Það er jákvæður kafli í þessu frumvarpi sem fjallar um atvinnuréttindi útlendinga,“ svarar Þorbjörg. „Sá kafli varðar hins vegar réttindi annarra en þeirra sem hingað sækja vernd. Þau atriði snúa að útgáfu dvalarleyfa, t.d. varðandi doktorsnema sem mega þá vera staddir hér á landi þegar þeir sækja um dvalarleyfi í fyrsta skipti og síðan að heimilt verði að veita útlendingi, sem misst hefur starf hér sem krefst sérfræðiþekkingar, dvalarleyfi til þriggja mánaða á meðan hann leitar að öðru starfi á grundvelli sérþekkingar sinnar. Það eru þarna líka önnur atriði varðandi atvinnuréttindi, t.d. varðandi útgáfu tímabundinna atvinnuleyfa vegna sérstakra ástæðna.“

Ert þú í Kjarnasamfélaginu?

Kjarninn er opinn vefur en líflínan okkar eru frjáls framlög frá lesendum, Kjarnasamfélagið. Sú stoð undir reksturinn er okkur afar mikilvæg.

Með því að skrá þig í Kjarnasamfélagið gerir þú okkur kleift að halda áfram að vinna í þágu almennings og birta vandaðar fréttaskýringar, djúpar greiningar á efnahagsmálum og annað fréttatengt gæðaefni. 

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur undanfarin sjö ár og við ætlum okkur að standa vaktina áfram. 

Fyrir þá sem nú þegar eru stoltir styrkjendur Kjarnans þá leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka mánaðarlega framlagið með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Meira úr sama flokkiViðtal