Nú er að ljúka tveggja ára formennsku Íslands í Norðurskautsráðinu en Rússar munu taka við keflinu á ráðherrafundi sem haldinn verður í Reykjavík nú í vikunni, dagana 19. og 20. maí. Faraldurinn hefur sett mark sitt á formennskutíð Íslands en þó hefur tekist að halda samstarfinu gangandi með hjálp tækninnar.
Samvinna á norðurslóðum – Norðurskautsráðið
Samvinna á norðurslóðum hefur viðgengist síðan í kalda stríðinu en árið 1973 undirrituðu Sovétríkin, Kanada, Danmörk, Noregur og Bandaríkin Hvítabjarnarsamninginn sem bannaði notkun á þyrlum við veiðar á hvítabjörnum. Segja má að þar hafi grunnurinn að Norðurskautsráðinu verið lagður með samstarfi vestrænna ríkja og Sovétríkjanna, síðar Rússlands.
Árið 1982 leiddu Bandaríkin og Sovétríkin samningaviðræður um hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna sem inniheldur ákvæði sem hafa bein áhrif á norðurslóðir, þar á meðal mengunarvarnir á hafsvæðum undir ís og grein um landgrunnsréttindi sem teygja sig meira en 200 sjómílur frá strandlínu. Norðurslóðasamstarf jókst eftir því sem dró að lokum kalda stríðsins og árið 1987 hvatti Mikhaíl Gorbatsjev þáverandi Sovétleiðtogi til uppbyggingar stofnana til eflingar umhverfisverndar á svæðinu. Það leiddi til að lokum til stofnunar Norðurskautsráðsins árið 1996. Þar eiga fast sæti átta ríki: Bandaríkin, Konungsríkið Danmörk með Grænland og Færeyjar innanborðs, Finnland, Ísland, Kanada, Noregur, Rússland og Svíþjóð.
Formennska Íslands
Málefni norðurslóða snerta nær alla þætti íslensks samfélags. Fá ríki hafa því jafn mikla hagsmuni af hagfelldri þróun á svæðinu og Ísland, enda telst landið allt og stór hluti efnahagslögsögunnar liggja innan hefðbundinna marka norðurslóða. Í stefnumiðum Íslands vegna formennskuhlutverksins hefur því verið leitast við að styrkja starfsemi Norðurskautsráðsins enn frekar, jafnt inn á við sem út á við.
Í starfsáætlun ráðsins fyrir formennskutíð Íslands eru talin upp hátt í hundrað verkefni sem ýmist hafa verið á dagskrá ráðsins eða ný sem kynnt hafa verið til sögunnar. Sjálfbær þróun er grundvallarstef norðurslóðasamvinnu og með það að leiðarljósi hefur íslenska formennskan beint kastljósinu sérstaklega að þremur áherslusviðum: málefnum hafsins, loftslagsmálum og endurnýjanlegri orku, og fólkinu á norðurslóðum – þar sem jafnréttismál eru veigamikill þáttur.
Samkvæmt Utanríkisráðuneytinu hefur almennt gengið vel að vinna að framgangi þeirra stefnumála sem lagt var upp með í formennskutíð Íslands. Áður en hún var hálfnuð setti COVID-19 heimsfaraldurinn strik í reikninginn en í flestum tilfellum reyndist unnt að halda áfram vinnu við verkefni ráðsins og ljúka þeim á tilsettum tíma. Svo dæmi séu nefnd leiddi Ísland verkefni um kynjajafnrétti á norðurslóðum og um möguleika í bláa lífhagkerfinu, sem bæði eru á áætlun og verða lokaskýrslur þeirra lagðar fyrir komandi ráðherrafund.
Fundir embættismannanefndar Norðurskautsráðsins, vinnuhópa og undirnefnda voru færðir á fjarfundaform, sem og ýmsar ráðstefnur og viðburðir. Ísland efndi t.d. til alþjóðlegrar vísindaráðstefnu um plastmengun í norðurhöfum og gekkst einnig fyrir veffundaröð um málefni hafsins sl. haust. Jafnframt var staðið fyrir veffundaröð um um þanþol á norðurslóðum (Arctic Resilience Forum) í samstarfi við Harvard Kennedy School, en upphaflega hafði staðið til að þessir viðburðir færu fram á Akureyri og Egilsstöðum í tengslum við fundi ráðsins.
Þess ber að geta að aðkoma Íslands að norðurslóðamálum er langt í frá bundin við formennskuna s.l. tvö ár og hafa þessi mál fengið talsvert rými á undanförnum árum. Nú liggja fyrir Alþingi tillögur nefndar sem utanríkisráðherra Guðlaugur Þór Þórðarsson skipaði til að endurskoða norðurslóðastefnu Íslands, en núgildandi stefna var samþykkt á Alþingi árið 2011. Einnig má nefna tvær skýrslur sem komu út í liðinni viku, önnur um stöðu kynjajafnréttis á norðurslóðum og hin um efnahagstækifæri. Að ógleymdum stuðningi stjórnvalda við að koma fót stofnun Ólafs Ragnars Grímsonar um málefni norðurslóða.
Hervæðing en ekki vopnvæðing – Samráðsvettvangur mikilvægur
Þegar norðurslóðir eru annars vegar eru Rússar óhjákvæmilega fyrirferðarmiklir því þeir eiga mikilla hagsmuna að gæta. Aukin spenna hefur verið að færast í samskipti Vesturlanda og Rússa og norðurslóðir því dregist inn í umræður um möguleg átakasvæði. Því mætti spyrja hvort eitthvað gagn sé af tali um sjálfbæra þróun og jafnrétti þegar Rússar eru að auka hernaðarlega uppbyggingu á svæðinu – og Bandaríkjamenn að bregðast við – er ekki nýtt kalt stríð í uppsiglingu þar sem víglínan liggur um norðurslóðir?
Michael Byers fræðimaður sem hefur fjallað um málefni norðurslóða um árabil segir marga fréttaskýrendur hafa varað við því að aukin samkeppni á svæðinu, m.a. um auðlindir, geti leitt til nýs kalds stríðs. Þróun á norðurslóðum með endurnýjun herstöðva, skipa og flugvéla sem komnar eru til ára sinna séu nefnd til vitnis um vopnvæðingu og illan ásetning.
Hann áréttar hins vegar að slíkur málflutningur sé helst ætlaður til að ná athygli lesenda, með fleiri smellum. Fólk sem ekki hefur sérfræðiþekkingu, þar á meðal stjórnmálamenn, bæði í vestrænum ríkjum sem og í Rússlandi, lesi þessar fregnir og líti þ.a.l. á aðgerðir andstæðinga með aukinni tortryggni. Hættan á öryggisklemmu á norðurslóðum sé því raunveruleg – þar sem rangar upplýsingar leiða til misskilnings og hugsanlega til rangra viðbragða sem síðan geta stigmagnast.
Byers segir mikilvægt að gera greinarmun á hervæðingu og vopnvæðingu á norðurslóðum. Sú hernaðarlega uppbygging sem þar eigi sér stað, m.a. af hálfu Rússa, snúi að mestu að því að tryggja öryggi á svæðinu þar sem umsvif og umferð vegna siglinga eykst jafnt og þétt. Svæði sem tilheyra norðurslóðum séu og verði vissulega vettvangur flutnings á herbúnaði, m.a. með kafbátum og skipum, en svæðið sjálft þyrfti ekki að verða vettvangur beinna átaka.
Hann setur norðurslóðir í samhengi við geiminn á áhugaverðan hátt þar sem ákveðnar hliðstæður eru fyrir hendi. Norðurslóðir eru gríðarlega víðáttumiklar, stór svæði torfær og hættuleg vegna hafíss og erfiðra veðurskilyrða. Í því samhengi er vert að rifja upp ummæli yfirmanns kanadíska flotans þegar hann var spurður um hvernig hann myndi bregðast við innrásarher sem kæmi um Íshafið: „Ég myndi byrja á að fara og bjarga þeim.“
Nánast engar deilur um landsvæði – ríkin sjá hag af samstarfi
Almennt gera ríkin sér því grein fyrir því að ekkert þeirra sé nógu öflugt til að standa á eigin fótum gagnvart áskorunum norðurslóða. Mikilvægt er einnig að hafa í huga að það eru nánast engar deilur um haf- eða landsvæði ef frá er talinn lítill hólmi í hafinu miðja vegu milli Kanada og Grænlands. Og einu mörk yfirráða á hafsvæðum sem deilt er um eru á milli NATO-landa, þ.e. Kanada og Bandaríkjanna, og Kanada og Danmerkur. Það er því ekkert útlit fyrir að neitt norðurskautsríkjanna muni krefjast mikils meira og þaðan af síður fara að berjast um það.
Um svæðið gilda nú þegar skýr alþjóðalög sem ríki leggja sig fram við að fara eftir og sjá sér hag í. Rannsóknir fræðimanna í alþjóðasamskiptum sýna fram á að samstarf eins og hefur þróast á vettvangi Norðurskautsráðsins getur blómstrað þrátt fyrir núning og árekstra á öðrum sviðum. Þannig hefur samstarf sem t.d. tengist umhverfismálum og samningum um leit og björgun skapað það sem kallast gagnhæði þar sem ríkin sjá sér augljósan hag af nánu og tryggu samstarfi.
Hér er rétt að undirstrika að einmitt hið hefðbundna lagaumhverfi alþjóðasamskipta, eins og t.d. endurspeglast í Hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna, er lykilþáttur í friðsamlegum samskiptum Norðurskautsríkjanna, en setur einnig ramma um aðgengi og aðkomu ríkja utan svæðisins, eins og Kína, þannig að virðing fyrir alþjóðalögum er þeim ríkjum einnig í hag.
Samstarf sem skapar stöðugleika
Hið víðtæka samstarf í Norðurskautsráðinu virðist hafa sinn gang þrátt fyrir að hrikti í á öðrum vígstöðvum, t.d. vegna innlimunar Rússa á Krímskaga. Það kemur einmitt fram í svörum utanríkisráðuneytisins að norðurskautsríkin átta eigi almennt mjög gott samstarf innan ráðsins. Þeim hafi tekist að vinna saman með uppbyggilegum hætti að málefnum norðurslóða þrátt fyrir ágreiningsefni sem upp hafa komið á vettvangi alþjóðamála.
Þrátt fyrir að hernaðarmál séu samkvæmt stofnsáttmála Norðurskautsráðsins beinlínis undanskilin á þeim vettvangi virðist samstarfið geta haft jákvæð áhrif á hin hörðu öryggismál. Hefur það skapað tækifæri til opinna samskipta og má nefna fund Blinkens og Lavrovs sem hittast í Reykjavík á fundi Norðurskautsráðsins til marks um þetta. Nú þegar ríki heims taka umhverfismál og ógnir vegna loftslagsbreytinga alvarlegar verður Norðurskautsráðið því mikilvægari vettvangur stjórnunar á norðurslóðum og á sinn þátt í að auka stöðugleika í alþjóðamálum.
Sendiherra rússneska utanríkisráðuneytisins og fulltrúi Rússlands í embættismannanefnd Norðurskautsráðsins, Nikolai Korchunov, tekur í sama streng. Hann segir ekki mega vanmeta hættuna á vígbúnaðarkapphlaupi og Rússar séu því hlynntir fjölþjóðlegum viðræðum um öryggi á norðurslóðum og reiðubúnir til samskipta á hernaðarlegum grunni til að draga úr spennu. Korchunov telur mega færa anda uppbyggilegs samstarfs sem birst hefur í Norðurskautsráðinu yfir á hið hernaðarlega svið.
Framtíðarhorfur á Norðurslóðum – Ganga Rússar í takt?
Norðurslóðir þurfa því ekki að verða vettvangur vopnaðra átaka þrátt fyrir hernaðarlega uppbyggingu og aukna spennu í samskiptum Rússa og Vesturlanda. Hættan stafar ekki af samkeppni eða ásælni í auðlindir sem leitt gæti til átaka heldur mögulegs skorts á samskiptum og samráði.
Loftslagsbreytingar eru hin raunverulega ógn á norðurslóðum en á síðustu áratugum hefur hitastig á svæðinu hækkað nær þrefalt hraðar en heimsmeðaltal. Ummerki hlýnunar eru hvergi jafn greinileg, sbr. bráðnun jökla og hafíss og þiðnun sífrera, og áhrifin á viðkvæm vistkerfi og lífsafkomu íbúa eru umtalsverð. Þetta eru ekki einkamál íbúa á norðurslóðum heldur mál allra jarðarbúa þó þau varði ekki síst frumbyggja á svæðinu.
Því er það rökrétt mat íslenskra ráðamanna sem koma að norðurslóðamálum, að trygging sjálfbærrar þróunar á svæðinu sé það mál sem leggja þarf megináherslu á næstu árin. Horfa þurfi jafnt til allra þriggja stoða sjálfbærrar þróunar, þ.e. umhverfisverndar, efnahagsþróunar og samfélagslegrar þróunar. Af einstökum málum sé brýnast að leggja áherslu á aðgerðir til að sporna gegn loftslagsbreytingum og bregðast við neikvæðum áhrifum hlýnunar.
Öll standa ríkin frammi fyrir ákveðnu vali þegar kemur að því að framfylgja fögrum orðum í stefnu um umhverfismál. Rússar hafa líklega mest dregið lappirnar en þeir hafa þó hvað mest fundið fyrir loftslagsbreytingum, m.a. vegna bráðnunar sífrerans sem hefur bæði ógnað náttúru, byggðum og efnahag. Rússar hafa hins vegar talið sig eiga í vök að verjast gagnvart Vesturlöndum og má búast við að hið fallandi heimsveldi muni fyrst um sinn að einhverju leyti láta tímabundna efnahagslega hagsmuni ráða ferðinni.
Hins vegar hefur orðið viðsnúningur undir nýrri stjórn í Bandaríkjunum en Antony Blinken utanríkisráðherra hefur lýst því yfir að baráttan gegn loftslagsbreytingum verði leiðarstefið í utanríkisstefnunni og endurreisn efnahagslífsins. Verður fróðlegt að sjá hvort þar muni fara saman orð og gjörðir en athyglisvert er að þar telja bandarísk stjórnvöld að ekki sé verið að fórna efnahagslegum hagsmunum. Þvert á móti er bent á þann efnahagslega ávinning sem felst í grænum lausnum og sjálfbærni og mikilvægi forystuhlutverks Bandaríkjanna í þeim efnum.
Það virðist vera full ástæða fyrir Ísland og Íslendinga til að vera stoltir af og ánægðir með hvernig tekist hefur til við formennsku Íslands í Norðurskautsráðinu. Að sama skapi verður áhugavert að fylgjast með hvernig Rússlandi tekst að sigla milli skers og báru í formennskutíð sinni. Sérstaklega þar sem oft er ekki auðséð, hvort landið er sker eða bára, eða hvort tveggja í senn, þegar kemur að stöðu alþjóðamála.
