Umboðsmaður Alþingis segir í bréfi sínu til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að reglan um að dómsmálaráðherra hafi aðeins haft tvær vikur frá því umsögn dómnefndar um hæfni dómara var afhent honum og þar til honum bar að leggja tillögu fyrir Alþingi hafi ekki átt við að því er varðaði skipun dómara við Landsrétt. Telur ekki tilefni til frumkvæðisrannsóknar vegna málsins í ljósi umfjöllunar dómstóla og Alþingis um málið.
Sigríður Andersen dómsmálaráðherra hefur ítrekað borið því við að það hafi haft áhrif á möguleika hennar til að rannsaka og undirbúa tillögu til Alþingis um hverja skyldi skipa dómara við réttinn að hún hefði aðeins haft tvær vikur til að rannsaka málið. Hún sagði til að mynda á fundi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í janúar að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga þyrfti að skoða í ljósi aðstæðna - að hún hafi bara haft þessar tvær vikur og velti því upp hversu mikla rannsóknarskyldu hægt væri að leggja á ráðherra ef hann hafi bara tvær vikur.
Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis, segir að almennt verði að gæta þess að setja stjórnvöldum ekki svo þröngar skorður í lögum að þau hafi ekki eðlilegan tíma til að undirbúa ákvarðanir sínar og tillögur. Hann rekur síðan tilurð ákvæða laga frá 2016 um dómstóla, þar sem kveðið var á um með hvaða hætti standa skyldi að skipun dómara við Landsrétt.
Tveggja vikna reglan átti ekki við
Í þeim ákvæðum sé ekkert vikið að þeim tveggja vikna fresti sem almennt gildi við skipun dómara. Með tilliti til þess fái umboðsmaður ekki séð að reglan um tveggja vikna frestinn hafi skýrlega átt við að því er varðaði skipun landsréttardómaranna á árinu 2017.
Hins vegar hafi verið ljóst af bráðabirgðaákvæði í lögunum að skipun dómaranna og þar með undirbúningi ráðherra og aðkomu Alþingis að afgreiðslu málsins þurfti að vera lokið það tímanlega að skipa mætti dómarana eigi síðar en 1. júlí 2017. Niðurstöðu dómnefndarinnar var skilað til ráðherra 19. maí það ár og ráðherra afhenti Alþingi tillögu sína um dómaraefni 29. maí. Alþingi afgreiddi síðan málið 1. júní sama dag og fundum var frestað til 12. september.
Umboðsmaður telur að í ljósi þess að umrædd skipun dómara var einstök að því leytinu til að verið var að skipa nýjan dómstól í heild sinni með 15 dómurum telji hann ekki tilefni til að fjalla frekar um hvort tilefni sé til þess að endurskoða umræddan tveggja vikna frest í þeim tilvikum þegar hann á framvegis ótvírætt við. „Almennt kann þó að vera ástæða til þess að gæta betur að samspili þess tíma sem einstakir aðilar innan stjórnsýslunnar, og eftir atvikum Alþingi, hafa til þess að ljúka sínum þætti í umfjöllun við skipun í embætti dómara og ætla þessum aðilum hæfilegan tíma til að sinna honum. Þar skiptir að mínu áliti líka máli að gætt sé að því sem áður hefur verið nefnt um nauðsynlegt traust borgaranna og þeirra sem í hlut eiga sem umsækjendur til meðferðar þessara mála,“ segir í bréfi umboðsmanns.
Umboðsmaður telur að öðru leyti og í ljósi fyrirliggjandi umfjöllunar dómstóla og Alþingis um undirbúning og ákvarðanir dómsmálaráðherra vegna tillagna um skipun dómara í Landsrétt ekki tilefni til þess að hann taki einstök atriði þess máls til athugunar að eigin frumkvæði. Sama gildi um framkomnar upplýsingar um hvernig staðið var að ráðgjafaskyldu ráðuneytisins til ráðherra samkvæmt stjórnarráðslögum.
Sérfræðingum ráðuneytisins skylt að veita ráðgjöf
Umboðsmaður spyr einnig í bréfi sínu að því hvort ráðgjafarskyldu hafi verið skylt. Hann segist hafa, við lestur á dómum Hæstaréttar í málum tveggja dómara sem nefndin taldi meðal þeirra hæfustu en fengu þó ekki dómaraembætti, staðnæmst við eitt atriði sem ekki var að finna umfjöllun um í dómunum.
Þannig er í lögum um Stjórnarráð Íslands kveðið á um að ráðherra skuli leita álits ráðuneytis til að tryggja að ákvarðanir hans séu lögum samkvæmt og einnig að kveðið sé á um skyldu starfsmanna ráðuneyta til að veita slíka ráðgjöf. „Ég minni á að það var einmitt talin ástæða til að skerpa á þessari ráðgjafaskyldu við endurskoðun Stjórnarráðslaganna 2011.“ Í athugasemdum við frumvarp laganna var tekið fram að á ráðherra hvíli þær skyldur að leita faglegs álits ráðuneytis til þess að tryggt sé að ákvarðanir og athafnir hans séu lögum samkvæmt. Ákvæðinu sé ætlað að tryggja að öll stjórnsýsla ráðherra og ráðuneytis sé í samræmi við ólögfesta réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, það er að ákvarðanir og athafnir séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum eða lögmætum sjónarmiðum sem taki mið af þeim opinberu hagsmunum sem um ræðir hverju sinni.
Umboðsmaður kallaði því eftir upplýsingum um hverjir hefðu látið ráðherra í té slíka ráðgjöf. Dómsmálaráðuneytið lýsti því hvaða starfsmenn hefðu aðstoðað ráðherra við málið og veitt ráðgjöf, sem og hvaða ábendingar og ráðgjöf hafi þar komið fram. Í svari ráðuneytisins sagði meðal annars: „Þess má einnig geta að dómsmálaráðherra sjálfur býr yfir sérþekkingu sem nýttist við vinnslu málsins en hún er menntaður lögfræðingur og starfaði sem lögmaður um árabil.“ Ekki hafi verið leitað eftir ráðgjöf utan Stjórnarráðsins.
Umboðsmaður segir þannig ljóst að ráðherra hafi verið látið í té ráðgjöf starfsmanna í samræmi við lögin en bætir við: „Þótt lagaákvæðið mæli ekki fyrir um hvernig ráðherra beri að haga athöfnum sínum og ákvörðunum á grundvelli ráðgjafarinnar er þó rétt að minna á áður tilvitnuð ummæli úr athugasemdum í frumvarpi til laganna um tilgang ákvæðisins.
Boðar tvær líklegar frumkvæðisrannsóknir
Umboðsmaður segist hafa óskað eftir því við ráðherra að fá upplýsingar um hvenær og með hvaða hætti hann eða ráðuneyti hans hafi farið yfir og tekið afstöðu til kröfurgerðar, málástæðna og lagaraka sem sett voru fram af hálfu lögmanns ríkisins í dómsmálunum tveimur sem umsækjendurnir tveir sem ekki fengu Landsréttardómaraembætti höfuðu.
Hann segir tilefni spurningarinnar hafa verið tilhneiging sem hann hefur orðið var við í eftirliti sínu með starfsháttum í stjórnsýslunni þegar stjórnvöld bregðast við í dómsmálum sem borgararnir höfða gegn ríki og sveitarfélögum, sem og hjá sjálfstæðum úrskurðarnefndum að vissu marki. Sú tilhneiging sé sú að stjórnvöld gæti ekki nægjanlega að sérstöðu sinni í þessu efni og skyldu til hlutlægni.
Þannig geti lögmætisreglan, en í henni felst annars vegar að ákvarðanir stjórnvalda mega ekki brjóta í bága við lög og hinsvegar að ákvarðanir stjórnvalda verða að styðjast við heimild í lögum, skipt máli við framgöngu stjórnvalds sem er í stöðu aðila í dómsmáli við mótun og framsetningu á kröfum og málsástæðum. Stjórnvaldi hafi ekki sama frelsi og einkaaðili til að setja fram kröfur og málsástæður heldur verði það að gæta þess við mótun þeirra að virða gildandi rétt og leitast við að framfylgja vilja löggjafans. Stjórnvald þurfi sem aðili að dómsmáli að gæta að hlutlægni í málatilbúnaði sínum og sé þar í áþekkri stöðu og ákæruvald í sakamálum.
„Vegna þeirrar tilhneigingar til mögulegra frávika frá því að gæta að þessum kröfum stjórnsýsluréttarins, sem ég tel mig í auknum mæli hafa orðið varan við í málsvörn stjórnvalda fyrir dómstólum, hef ég gert mér far um að safna saman upplýsingum um mál sem kunna að vera til marks um þessa starfshætti stjórnvalda. Ákveðin atriði í reifun dómstóla á kröfum og málsástæðum ríkisins í þeim dómum sem gengið hafa vegna þeirra tveggja dómsmála sem fyrirspurn mín laut að gáfu mér tilefni til þess að óska eftir upplýsingum um hvernig dómsmálaráðherra og ráðuneytið hefðu farið yfir og tekið afstöðu til kröfugerðar, málsástæðna og lagaraka sem sett voru fram af hálfu lögmanns ríkisins í þessum málum, auk gagna þar um. Sem dæmi um þessi atriði nefni ég þá afstöðu sem lögmaður ríkisins hafði uppi um hver bæri samkvæmt stjórnskipun landsins ábyrgð á þeim ákvörðunum sem um var deilt í málunum.“
Hann boðar mögulega frumkvæðisathugun á þessum atriðum, sem lið í stærri umfjöllun sem beindist þá að fleiri tilvikum og dæmum og því hvaða skyldur hvíli á stjórnvöldum ríkis og sveitarfélaga sem aðila dómsmála umfram einkaaðila og eftir atvikum fyrir sjálfstæðum kæru- og úrskurðanefndum vegna þessara viðhorfa.
Umboðsmaður hefur það einnig til athugunar að stofna til frumkvæðismál um störf matsnefnda, en hann hefur fengið slík mál til sín vegna ráðninga hjá ríki og sveitarfélögum. Hefur hann þá í huga að draga fram dæmi um annmarka og hvort tilefni sé til að setja fram almenn sjónarmið með tilliti til reglna stjórnsýsluréttarins, úrlausna dómstóla og vandaðra stjórnsýsluhátta um að hvaða leyti þurfi að vanda betur til þessara mála. Slík umfjöllun mun horfa til framtíðar við meðferð sambærilegra mála þótt dæmi frá liðinni tíð verði notuð til skýringa.
