Aðeins þrettán virkjunarkostir og svæði voru tekin til flokkunar verkefnisstjórnar 4. áfanga rammaáætlunar áður en skipunartími hennar rann út nú um mánaðamótin. Ekki vannst tími til kynningar á tillögum eins og lög gera ráð fyrir heldur aðeins til að gera drög að tillögum. Kynningin, þar sem hagaðilar geta sent inn athugasemdir, mun því koma í hlut næstu verkefnisstjórnar.
Í tillögudrögunum eru níu virkjanakostir í nýtingarflokki og fjórir í biðflokki. Verkefnisstjórnin taldi ekki tilefni til að flokka neitt svæði í verndarflokk. Fjórar stækkanir á virkjunum Landsvirkjunar og HS Orku eru í nýtingarflokki, tvær vatnsaflsvirkjanir Orkubús Vestfjarða sömuleiðis sem og þrjú vindorkuver; í Borgarbyggð, Hörgárbyggð og Reykhólahreppi.
Ein virkjanahugmynd á Vestfjörðum er sett í biðflokk, tvö vindorkuver og ein vatnsaflsvirkjun, Hamarsvirkjun á Austurlandi.
Tillögurnar eiga eftir að fara í tvö aðskilin kynningar- og samráðsferli sem taka um 4-5 mánuði. Ný verkefnisstjórn mun því fá það verkefni að fara yfir allar ábendingar sem berast og taka afstöðu til þeirra. Ekki fyrr en að það mat liggur fyrir er lokaskýrslu með tillögum skilað til ráðherra sem getur svo gert á þeim breytingar áður en hann leggur þingsályktunartillögu um vernd og orkunýtingu landsvæða fyrir Alþingi.
Þessi flókna og erfiða staða á sér nokkrar skýringar en þó þá helsta að tappi hefur myndast í því ferli sem rammaáætlun er. Ferli sem var m.a. ætlað að greiða úr ágreiningi í samfélaginu um virkjana- og náttúruverndarmál. Núgildandi rammaáætlun, 2. áfangi, er orðin átta ára gömul, var samþykkt á Alþingi í janúar árið 2013. Tvær verkefnastjórnir hafa lokið störfum frá þeim tíma en aðeins ein náði að klára vinnu sína líkt og til var ætlast.
Þegar Björt Ólafsdóttir, þáverandi umhverfis- og auðlindaráðherra, skipaði verkefnisstjórn til fjögurra ára í apríl 2017 hafði þingsályktunartillaga um 3. áfanga áætlunarinnar ekki enn verið afgreidd á þingi. Þetta skapaði þá þegar lagalega óvissu um störf nýrrar stjórnar og mjög dróst að fá virkjanakosti til mats frá Orkustofnun. Þeir fyrstu bárust ekki fyrr en vorið 2020 og frekari gögn sem óskað var eftir voru að berast allt þar til í febrúar á þessu ári.
„Engan grunaði að þingsályktunartillaga byggð á vinnu við 3. áfanga rammaáætlunar yrði ekki enn samþykkt af Alþingi þegar skipunartími verkefnisstjórnar rynni út – fjórum árum eftir skipun,“ skrifar Guðrún Pétursdóttir, formaður verkefnisstjórnar, í formála skýrslu sem stjórnin hefur nú skilað af sér. „Þessi dráttur á eðlilegri málsmeðferð er sannarlega ekki í anda laganna um rammaáætlun, enda búa þau ekki yfir neinum leiðbeiningum um hvernig taka skal á slíkri stöðu.“
Vegna óvissunnar auglýsti Orkustofnun ekki eftir nýjum virkjunarkostum fyrstu ríflega tvö ár skipunartíma verkefnisstjórnarinnar. Í ársbyrjun 2019 sá stjórnin sér svo ekki annað fært en að fara fram á það við stofnunina að lýsa eftir þeim.
Knappur tími
Þegar fyrstu kostirnir bárust loks vorið 2020 var knappur tími til að framkvæma þær rannsóknir sem nauðsynlegar voru til að meta verðmæti viðkomandi landsvæða og hin margvíslegu áhrif sem virkjanirnar kunna að hafa á þau. Því varð niðurstaða verkefnisstjórnar að hún stefndi að því á skipunartíma sínum að ljúka mati og fyþrstu flokkun þrettán virkjunarkosta sem tækir voru til meðferðar.
Er verkefnisstjórn 4. áfanga var skipuð hafði þingsályktunartillaga byggð á tillögu verkefnisstjórnar 3. áfanga verið lögð fyrir Alþingi í tvígang, en ekki hlotið afgreiðslu. Fyrst var hún lögð fram 1. september árið 2016 er Sigrún Magnúsdóttir var umhverfisráðherra. Ekki náðist að afgreiða tillöguna áður en stjórnarskipti urðu í janúar 2017. Björt Ólafsdóttir sem tók við umhverfisráðuneytinu lagði tillöguna fram á ný en aftur urðu stjórnarslit áður en Alþingi hafði afgreitt hana.
Þegar verkefnisstjórn 4. áfanga rammaáætlunar hóf störf vorið 2017 „var ekki von á öðru en að Alþingi afgreiddi niðurstöður 3. áfanga rammaáætlunar sem þingsályktunartillögu áður en langt um liði,“ segir í nýrri skýrslu stjórnarinnar. Guðmundur Ingi Guðbrandsson, umhverfis- og auðlindaráðherra lagði hana loks fram í nóvember í fyrra. Fyrstu umræðu á þingi er lokið.
Í skýrslu verkefnisstjórnarinnar er farið ítarlega yfir þá atburðarás sem hófst er hún tók til starfa vorið 2017. Þar sem Alþingi hafði þá ekki lokið meðferð 3. áfanga rammaáætlunar kallaði Orkustofnun ekki eftir virkjunarkostum til mats vegna næsta áfanga. Verkefnisstjórnin hafði engu að síður áhuga á að sinna sínu lögboðna hlutverki að meta virkjunarkosti og hóf því haustið 2017 að kanna möguleika á að taka til mats þá kosti sem stjórn 3. áfanga rammaáætlunar hafði raðað í biðflokk. Sá áhugi var ítrekaður á fyrsta fundi með Guðmundi Inga, umhverfis- og auðlindaráðherra, í janúar 2018, og fylgt eftir í tvígang skömmu síðar, m.a. með bréfi til ráðuneytisins. Ekki hefur borist formlegt svar við því bréfi, en eftir fund með ráðherra um vorið leit verkefnisstjórnin svo á að heimilt væri að taka til mats kosti í biðflokki gildandi rammaáætlunar, þ.e. 2. áfanga.
Fyrndar útgáfur virkjunarkosta
Farin var vettvangsferð um sumarið og fimm virkjunarkostir í biðflokki gildandi áætlunar – sem einnig var raðað í biðflokk í 3. áfanga – skoðaðir. En þá komu í ljós miklar breytingar á mörgum þessara virkjanahugmynda og stjórnin komst því að þeirri niðurstöðu að ekki væri skynsamlegt að ráðast í mat á „fyrndum útgáfum virkjunarkosta“ og var horfið frá því.
Enn var því á þessum tímapunkti óljóst hvort og þá hvaða virkjunarkosti verkefnisstjórn myndi taka til mats. En stjórnin treysti því að ekki væri langt að bíða afgreiðslu Alþingis og að í kjölfarið myndi Orkustofnun lýsa eftir nýjum virkjunarkostum 4. áfangans.
Orkustofnun hefur um árabil gert ágreining um það að rammaáætlun fjalli um vindorkukosti á þeirri forsendu að vindur sé ekki staðbundinn orkugjafi. Umhverfis- og auðlindaráðuneytið hefur haldið hinu gagnstæða fram. Ofan á allt saman skapaði þessi ágreiningur tafir og óvissu í starfi verkefnisstjórnarinnar.
Stjórnin fór fram á það við Orkustofnun í ársbyrjun 2019 að kallað yrði eftir nýjum virkjanahugmyndum. Það gerði stofnunin í ágúst það ár en í auglýsingunni var enginn skilafrestur. Verkefnisstjórnin gerði athugasemd við þetta og fór fram á að hún fengi sendar þær umsóknir sem yrðu komnar 1. febrúar 2020, um þremur árum eftir að skipunartími hennar hófst.
Orkustofnun sendi fyrir þann dag tólf virkjunarkosti; sex í vindorku, fimm í vatnsorku og einn í jarðvarma. Tveimur mánuðum síðar kom svo önnur sending virkjunarkosta frá stofnuninni og voru kostirnir þá orðnir 45; þrjú jarðvarmaver, sjö vatnsorkuver, ein sjávarfallavirkjun og 34 vindorkuver. Í ágúst 2020 bárust verkefnisstjórn auk þess gögn frá Orkustofnun varðandi stækkun jarðvarmaversins í Svartsengi.
Stofnunin sagðist hafa yfirfarið innsend gögn vegna virkjunarkosta í vatnsafli og jarðvarma en í ljósi meintrar réttaróvissu um stöðu vindorku í rammaáætlun legði hún ekki mat á hvort gögn um kosti í vindorku væru fullnægjandi.
Misjöfn gæði gagna
Gæði gagna sem fylgdu vindorkukostunum voru því misjöfn. Verkefnisstjórn sendi því Orkustofnun enn eitt bréfið um hvaða viðbótargagna væri þörf og hún beðin að kalla eftir þeim. Orkustofnun skar listann yfir umbeðin gögn töluvert niður og kvaðst reiðubúin að senda hann til umsækjenda ef stjórnin óskaði þess sem í framhaldinu var gert. Var óskað eftir því að þeir aðilar sem hefðu sett fram hugmyndir að vindorkuverum skiluðu viðbótar gögnum fyrir miðjan júlí. Engin slík bárust.
Um haustið dró þó til tíðinda er verkefnisstjórninni barst tilkynning frá Orkustofnun um að sent yrði bréf til framkvæmdaaðila vindorkuvera með nýjum og uppfærðum lista yfir gagnaskil. Þannig voru öll gögn um vindorkukosti, sem þegar höfðu verið send inn, dregin til baka. Faghópar höfðu þá varið vikum í að rannsaka fimm kosti sem voru nægilega skilgreindir en gögnin sem þeim höfðu fylgt voru langt umfram það sem Orkustofnun fór nú fram á. Engu að síður, segir í skýrslu verkefnisstjórnarinnar, fór Orkustofnun fram á að matsvinnu við þessa kosti yrði hætt meðan formlegrar afgreiðslu væri beðið. Eftir nokkrar deilur var niðurstaðan sú að verkefnisstjórnin og faghóparnir unnu að mati á kostunum fimm.
Tímamót
Orkustofnun sendi síðan verkefnisstjórninni vindorkukosti á nýjan leik samkvæmt hinu nýja fyrirkomulagi. Þar sem þeir fyrstu bárust ekki fyrr en 8. desember í fyrra, og voru enn að berast um miðjan febrúar í ár, reyndist ekki unnt að taka þá til mats og bíða þeir því afgreiðslu næstu verkefnisstjórnar.
Í heild bárust verkefnisstjórninni hugmyndir að 34 vindorkuverum.
„Íslendingar standa á tímamótum varðandi nýtingu orkuauðlinda því virkjun vindorku er að hefjast af fullum krafti,“ skrifar formaðurinn Guðrún Pétursdóttir í skýrslu verkefnisstjórnarinnar. „Þótt vindurinn sé óþrjótandi er land undir vindorkuver það ekki. Landið er hin takmarkaða auðlind í þessu tilfelli.“ Hún bendir á að vindmyllur séu nú um 150 metra háar og fari hækkandi. Þær séu því „afar áberandi“ í landslagi og sjást víða að. „Vindorkuver munu valda miklum breytingum á ásýnd landsins ef ekki verður varlega farið.“
