Ályktanir Alþingis binda utanríkisráðherra

Kristrún Heimisdóttir lögfræðingur
16616899887_1b93665290_z.jpg
Auglýsing

Þegar Gunnar Bragi Sveins­son tók við emb­ætti utan­rík­is­ráð­herra leið ekki á löngu áður en hann skrif­aði utan­rík­is­mála­nefnd Alþingis bréf og lýsti því yfir að hann teldi sig ekki bund­inn af ályktun Alþingis um aðild­ar­um­sókn að Evr­ópu­sam­band­inu. Þessi nýi skiln­ingur á gildi álykt­ana Alþingis um utan­rík­is­mál var óvæntur og átti sér vart for­dæmi, hvorki í sögu emb­ættis utan­rík­is­ráð­herra frá 1940 og né eldri sögu sam­skipta rík­is­stjórna Íslands við önnur ríki. Það hefur ekki tíðkast að utan­rík­is­ráð­herra né nokkur rík­is­stjórn geri opin­bert að hún telji sig óbundna af skýrum fyr­ir­liggj­andi álykt­unum Alþing­is. Enda fyrir því skýrar stjórn­skipu­legar ástæður og stöðug og óum­deild fram­kvæmd til þessa.

Til þess að rétt­læta slíkt ger­ræði sjálfum sér til handa lét utan­rík­is­ráð­herra emb­ætt­is­menn sína semja álits­gerð um þá und­ar­legu spurn­ingu hvort álykt­anir Alþingis Íslend­inga hefðu „laga­lega þýð­ingu í þeim skiln­ingi hvort þær geti haft bind­andi áhrif á stjórn­völd umfram það sem leiðir af þing­ræð­is­venju.”  Í spurn­ing­unni er falin sú for­senda að þing­ræð­is­venja sé ekki stjórn­skip­un­ar­lög sem mæli fyrir um stjórn­skipu­legar skyld­ur. Fjallar álitið ekki neitt um þing­ræð­is­regl­una sem þó er skýrt afmörkuð í utan­rík­is­málum né víkur orði að raun­veru­legri fram­kvæmd utan­rík­is­stefnu Íslands, sem þó var álits­gjöfum sér­lega aðgengi­leg í skjala­safni utan­rík­is­ráðu­neyt­is­ins sjálfs.

 Sjón­ar­mið úr dönskum fræði­ritum



Í stað­inn fjallar álits­gerðin ein­vörð­ungu um „sjón­ar­mið sem koma fram í dönskum fræði­rit­um” enda séu í Dan­mörku "stjórn­skipu­legar heim­ildir fyrir sam­þykkt þings­á­lykt­ana alveg sams kon­ar” og hér á landi. Hið rétta er að stjórn­skipu­legar heim­ildir fyrir sam­þykkt þings­á­lykt­ana um utan­rík­is­mál eru alls ekki “al­veg sams kon­ar” á Íslandi og í Dan­mörku. Og þegar að var gáð kom í ljós reynd­ust dönsku sjón­ar­miðin mis­skiln­ingur um afstöðu eins manns.

Í stjórn­skipun Íslands á Alþingi loka­orðið um utan­rík­is­mál og getur ævin­lega skorist í leik­inn með sam­þykkt þings­á­lykt­unar þegar og ef það svo kýs. Íslenska stjórn­ar­skrár­á­kvæðið um samn­inga við önnur ríki er afdrátt­ar­laus­ara um aðkomu Alþingis en hið danska. Hér á landi er sam­þykki Alþingis fyrir gerð þjóð­rétt­ar­samn­inga skyldu­bund­ið. Og hér ræður fast­mótuð hefð því að Alþingi veitir með þings­á­lyktun heim­ild til að æskja þátt­töku í alþjóða­stofn­un­um. Alþingi hefur með öðrum orðum sjálf­stæðar vald­heim­ildir á sviði utan­rík­is­mála sem eru æðri vald­heim­ildum ráð­herra.

Auglýsing

Al­þingi hefur með öðrum orðum sjálf­stæðar vald­heim­ildir á sviði utan­rík­is­mála sem eru æðri vald­heim­ildum ráð­herra.

Lög­mælt með­ferð utan­rík­is­mála ber skýr merki um þetta því í engum öðrum stjórn­ar­mál­efnum rík­is­ins er sam­bæri­leg sam­ráðs­skylda ráð­herra við Alþingi og í utan­rík­is­mál­um. Bæði varn­ar­mála­lög og lög um alþjóð­lega þró­un­ar­sam­vinnu Íslands eru nýir laga­bálkar um mál­efni á for­ræði utan­rík­is­ráð­herra innan rík­is­stjórn­ar. Báðir laga­bálk­arnir sýna það stig­veldi rík­is­valds­ins sem hér hefur verið lýst, hvernig Alþingi á loka­orðið og að vald­heim­ildir þess eru æðri vald­heim­ildum ráð­herra á þessum sviðum utan­rík­is­mála eins og öðr­um.

Dönsk rík­is­stjórn aldrei gengið gegn ályktun þings



Álits­gerðin fyrir Gunnar Braga Sveins­son reisti álykt­anir sínar á til­vís­unum í Jörgen Albæk Jen­sen pró­fessor í Árósum og kenn­ingu hans að álykt­anir danska þings­ins geti ekki talist "gild­andi rétt­ur” sam­kvæmt danskri rétt­ar­heim­speki­hefð, oft kenndri við Alf Ross. Aðrir danskir fræði­menn eru önd­verðrar skoð­unar almennt um þings­á­lykt­anir og sér­stak­lega um gildi álykt­ana um utan­rík­is­mál. Svo virð­ist einnig sem höf­undar álits­gerð­ar­innar fyrir Gunnar Braga Sveins­son hafa ekki þekkt til þess að Jörgen Albæk Jen­sen skrif­aði sjálfur ítar­legan bók­arkafla sem út kom 2001 um sér­stöðu utan­rík­is­mála í þessu sam­hengi sem ber tit­il­inn "Fol­ket­inget og uden­rig­spolitikk­en”.

Þar rekur hann hvernig dönsk rík­is­stjórn hefur aldrei gengið gegn ályktun danska þings­ins um utan­rík­is­mál. Greind eru mörg sögu­leg til­vik þar sem þing­heimur gekk gegn kunnri afstöðu rík­is­stjórnar sem varð að láta undan þing­inu. Segir höf­undur að um utan­rík­is­mál gildi, að þótt form­legt stjórn­skipu­legt for­ræði rík­is­stjórnar skv. 19. gr. dönsku stjórn­ar­skrár­innar sé fyrir hendi, ráði þingið í reynd enda sé það í sam­ræmi við lýð­ræð­is­legar meg­in­reglur stjórn­ar­fars­ins. Spurn­ingin um hvort þings­á­lykt­anir séu laga­lega bind­andi í dönsku rétt­ar­kerfi hafi þannig hverf­andi þýð­ingu í reynd á sviði utan­rík­is­mála segir Albæk Jen­sen. Hið eina sem máli kunni að skipta sé að ráð­herra verði ekki tal­inn bera refsi­á­byrgð á því að fylgja ekki þings­á­lykt­un­um.

Hið eina sem máli kunni að skipta sé að ráð­herra verði ekki tal­inn bera refsi­á­byrgð á því að fylgja ekki þingsályktunum.


 Allir bundnir af stjórn­ar­skránni



Í lýð­veld­inu Íslandi með sinni þing­bundnu stjórn, hefur Alþingi til­tekið vald og ráð­herrar til­tekið vald. Staða utan­rík­is­mála er sér­stök að því leyti að um þau eru, eðli máls sam­kvæmt, nær aldrei sett lög né teknar stjórn­valds­á­kvarð­anir af ráð­herrum um rétt­indi og skyldur borg­ara.

Utan­rík­is­stefna er í verki við­var­andi stefnu­mörkun og afstaða, ákvarð­anir um athafnir í ytri sam­skiptum við önnur ríki. Sumar ákvarð­anir í utan­rík­is­málum eru var­an­legar og ótíma­bundn­ar, t.d. ákvarð­anir um aðild að alþjóða­stofn­unum og und­ir­ritun samn­inga. Aðrar eru skamm­vinn­ari í eðli sínu og for­sendur þeirra kunna að taka breyt­ingum með fram­vindu mála. Þannig ákvarð­anir t.d. um atkvæði í Sam­ein­uðu þjóð­un­um, afstöðu í Nato eða stuðn­ing eða and­stöðu við mál­stað á alþjóða­vett­vangi eru teknar í viku hverri.

Hvort sem um var­an­legar eða skamm­vinnar ákvarð­anir ræðir eru jafnt ráð­herrar og Alþing­is­menn, ráðu­neyti og Alþingi, bundnir sam­kvæmt lýð­veld­is­stjórn­ar­skránni til að virða vald­mörk sín, upp­fylla lög­bundnar emb­ætt­is­skyldur og fylgja alþekktum og marg­reyndum reglum um ákvarð­ana­töku. Þar ber hæst sam­ráðs­skyldu, upp­lýs­inga- og trún­að­ar­skyldur og gagn­virkni í stefnu­mörk­un.

Stenst ekki að þings­á­lykt­un­ar­til­lögur séu ekki bind­andi



Nú eru meira en 25 ár síðan hópur alþing­is­manna flutti og fékk sam­þykkta þings­á­lyktun um að Ísland styðji tveggja ríkja lausn í deilu Ísra­els og Palest­ínu­manna. Sú afstaða er enn í fullu og virku gildi sem utan­rík­is­stefna Íslands og verður meðan Alþingi breytir henni ekki. Að þings­á­lykt­anir bindi ekki ráð­herra eða falli úr gildi við kosn­ingar stenst ein­fald­lega ekki. Þing­störf á þess­ari öld og síð­ustu bera þess glöggt vitni.

Ein mik­il­væg­asta ályktun í sögu Alþingis kann vel að vera álykt­unin sem sam­þykkt var af auknum meiri­hluta Alþingis undir lok árs 2008 um sam­starf við Alþjóða gjald­eyr­is­sjóð­inn og efna­hags­á­ætlun þá sem lá því sam­starfi til grund­vall­ar. And­staðan við þessa áætlun var mik­il, bæði á Aust­ur­velli og innan stjórn­mála­flokka og t.d. for­ystu­menn VG fóru mik­inn. Í samn­ingum um myndun vinstri­st­jórn­ar­innar í febr­úar 2009 gengu hins vegar allir út frá því að til að ganga út úr sam­starf­inu við AGS þyrfti nýja ályktun þings­ins sem ljóst var að fengi aldrei meiri­hluta atkvæða – til þess væri stað­festur þverpóli­tískur stuðn­ingur of breið­ur.  Þessi lýð­ræð­is­lega afgreiðsla Alþingis var óvenju­leg og var ekki gerð í öðrum kreppu­hrjáðum löndum sem leita þurftu til sjóðs­ins og ljóst er að ályktun Alþingis tryggði stjórn­festu kringum fram­kvæmd efna­hags­á­ætl­un­ar­innar sem átti eftir að skipta sköpum á tímum óvissu og upp­lausn­ar.

Ráð­herrar hafa tak­markað stöðu­um­boð í samn­ingum og sam­skiptum við önnur ríki. Tak­mörk­unin felst í afstöðu Alþingis til mál­efn­is­ins sem um er vélað. Þetta kom skýrt fram þegar fjár­mála­ráð­herra Stein­grímur Sig­fús­son gekk frá sam­komu­lagi við Breta og Hol­lend­inga um greiðslur vegna Ices­ave í sum­ar­byrjun 2009. Sá sam­ingur komst aldrei alla leið því Alþingi sam­þykkti hann ekki. Nú hefur utan­rík­is­ráð­herra, eftir umræður á rík­is­stjórn­ar­fundi, skrifað Lett­landi bréf sem for­mennsku­ríki í ESB.

Þetta kom skýrt fram þegar fjár­mála­ráð­herra Stein­grímur Sig­fús­son gekk frá sam­komu­lagi við Breta og Hol­lend­inga um greiðslur vegna Ices­ave í sum­ar­byrjun 2009. Sá samn­ingur komst aldrei alla leið því Alþingi sam­þykkti hann ekki.

Gunnar Bragi Sveins­son seg­ist í frétta­við­tölum hafa fulla vald­heim­ild til þess að binda endi á aðild­ar­ferlið fyrir fullt og allt og vitnar í áður­nefnt lög­fræði­á­lit sem fyrir hann var samið því til sönn­un­ar. En til þess brestur utan­rík­is­ráð­herr­ann vald. Álitið virti aldrei sann­leik­ann. Alþingi fer með æðri vald­heim­ild um málið og Alþingi eitt bæði veitir og aft­ur­kallar heim­ild til að æskja aðildar að Evr­ópu­sam­band­inu.

Ákvörð­unin um aðild er síðan þjóð­ar­innar í almennri atkvæða­greiðslu.

Kanntu vel við Kjarnann?

Frjáls framlög lesenda eru mikilvægur þáttur í rekstri Kjarnans. Þau gera okkur kleift að halda áfram að taka þátt í umræðunni á vitrænan hátt og greina kjarnann frá hisminu fyrir lesendur. 

Kjarninn er fjölmiðill sem leggur sig fram við að upplýsa og skýra út það sem á sér stað í samfélaginu með áherslu á gæði og dýpt. 

Okkar tryggð er aðeins við lesendur. Við erum skuldbundin ykkur og værum þakklát ef þið vilduð vera með í að gera Kjarnann enn sterkari. 

Ef þú kannt vel við það efni sem þú lest á Kjarnanum viljum við hvetja þig til að styrkja okkur. Þinn styrkur er okkar styrkur.

Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
McDonald's á Íslandi lokaði árið 2009.
Táknræn staða McDonald's á Íslandi kom aftur í ljós í hruninu
Prófessor í mannfræði við Háskóla Íslands segir að Íslendingar hafi lengi verið mjög upptekið af því hvernig fjallað er um land og þjóð utan landsteinanna og að lokun McDonald's hafi verið enn ein niðurlægingin á alþjóðavettvangi.
Kjarninn 14. október 2019
Samtal við samfélagið
Samtal við samfélagið
Samtal við samfélagið – Konur í fangelsum
Kjarninn 14. október 2019
Eyþór Laxdal Arnalds, oddviti Sjálfstæðisflokksins í Reykjavík.
Félag Eyþórs sem á í Morgunblaðinu með neikvætt eigið fé upp á 239 milljónir
Félagið sem heldur utan um eignarhald oddvita Sjálfstæðisflokksins í Reykjavík í útgáfufélagi Morgunblaðsins skuldar 360,5 milljónir króna en metur einu eign sina á 121,5 milljónir króna.
Kjarninn 14. október 2019
Þrátt fyrir að ellefu ár séu liðin frá því að Kaupþing fór á hausinn þá er bankinn samt sem áður ekki hættur að skila þeim sem vinna að eftirmálum þess þrots digrum launagreiðslum.
17 starfsmenn Kaupþings fengu 3,5 milljarða í laun í fyrra
Stjórn Kaupþings, sem telur fjóra til fimm einstaklinga, fékk 1,2 milljarð króna í laun á árinu 2018. Aðrir starfsmenn fengu líka verulega vel greitt. Meðalgreiðsla til starfsmanns var 17,4 milljónir króna á mánuði, sem eru margföld árslaun meðalmanns.
Kjarninn 14. október 2019
Þeir sem búa lengi erlendis missa kosningarétt og Kosningastofnun verður til
Umfangsmiklar breytingar eru í farvatninu á kosningalögum hérlendis. Nýjar stofnanir gætu orðið til, kosningaathöfnin sjálf gæti breyst, ákveðnum kosningum gæti verið flýtt og þeir sem hafa búið lengi samfleytt í útlöndum gætu misst kosningarétt sinn.
Kjarninn 14. október 2019
Eiríkur Ragnarsson
Yo yo: Verðbólga er kúl – lesið þessa grein
Kjarninn 13. október 2019
Guðmundur Halldór Björnsson
Dauðafæri fyrir íslensk fyrirtæki að ná auknum árangri?
Kjarninn 13. október 2019
Gagnrýna tækni sem ætlað er að hreinsa plast úr hafinu
Margir vonuðust til þess að nýstárleg aðferð frá fyrirtækinu Ocean Cleanup gæti nýst í baráttunni gegn plastmengun í hafinu. Vísindamenn hafa hins vegar gagnrýnt aðferðina harðlega vegna þeirra áhrifa sem hreinsunin hefur á lífverur sem festast í tækinu.
Kjarninn 13. október 2019
Meira úr sama flokkiÁlit
None