Er Alþingi löglaus stjórnarskrárbrjótur?

Ragnar Aðalsteinsson spyr hvort þátttaka landsmanna í endurskoðun stjórnarskrárinnar sé andstæð frjálslyndu lýðræði?

Auglýsing

Nýlega birt­ist grein í Tíma­riti lög­fræð­inga (3. hefti 2021, bls. 360 um stjórn­ar­skrár­ferlið eftir banka­hrunið 2008 sem vakið hefur athygli út fyrir raðir lög­fræð­inga. Höf­undur grein­ar­inn­ar, sem ber yfir­skrift­ina „Land­festi lýð­ræð­is. Þýð­ing breyt­ing­ar­reglu stjórn­ar­skrár­inn­ar“ er Kristrún Heim­is­dótt­ir, lög­fræð­ingur (hér eftir oft nefnd höf­und­ur­inn). Hún hefur fylgt grein­inni eftir með við­tölum við fjöl­miðla svo eftir hefur verið tek­ið.

Sýna þessi við­brögð þann áhuga sem lands­menn hafa á end­ur­skoðun stjórn­ar­skrár­innar og hversu mik­il­væg ný stjórn­ar­skrá er í hugum manna. Tíma­rits­greinin er sögð rit­rýnd og þar með talin hafa stað­ist fræði­legar kröfur tíma­rits­ins og gefur það grein­inni aukna fræði­lega vigt. Af þessum ástæðum er fullt til­efni til að bregð­ast við grein­inni í heild og nið­ur­stöðum hennar með gagn­rýnum hætti. Það verður þó ekki gert í til­tölu­lega stuttri blaða­grein eins og þess­ari og verður því umfjöll­unin hér tak­mörkuð við nokkur atriði hennar og hug­leið­ingar sem þau vekja. 

Frjáls­lynt lýð­ræði

For­sendur þeirrar gagn­rýni sem birt­ist í grein höf­und­ar­ins eru m.a. að hér á landi ríki óum­deil­an­lega frjáls­lynt lýð­ræði án þess að það hug­tak sé sér­stak­lega skil­greint. Er það skiln­ingur minn að höf­undur telji að það lýð­ræð­is­á­stand leiði af gild­andi stjórn­ar­skrá og því sé ekki nein ástæða til breyt­inga á henni, enda kunni þær að valda röskun á núver­andi æski­legu ástandi. Af þessu til­efni skal minnt á að á fárra mán­aða tíma­bili hafa banka­stjóri Seðla­banka Íslands, (Kjarn­inn 23. Apríl 2021, „Seðla­banka­stjóri segir að Íslandi sé að miklu leyti stjórnað af hags­muna­hópum“) og for­stjóri Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins (Stundin 10. Júlí 2021, „Hags­munir fárra sterkra ráði of miklu“) varað lands­menn við því valda­ó­jafn­vægi sem við búum þegar við og felst í síauknu valdi þeirra til­tölu­lega fáu sem fara með for­ræði þjóð­ar­auðs­ins og eiga stór­fyr­ir­tæk­in.

Auglýsing
Vald þetta nær um allt sam­fé­lagið og þar á meðal inn á lög­gjaf­ar­sam­kom­una og veldur veru­legum lýð­ræð­is­halla. Aukin völd þeirra fáu sem fara með auð­inn hafa í för með sér minnk­andi völd allra hinna. Ein ástæða þess að ekki verður hjá því kom­ist að taka mark á umsögnum þessum er að emb­ætt­is­menn­irnir tveir hafa aðgang að meiri og betri gögnum en almennt ger­ist og hafa þjálfun og reynslu í að greina slík gögn. Vera má að ein­hverjum þyki ekki ástæða til að taka mark á við­vör­unum þeirra enda hafi þeir ekki haft hátt, ekki hrópað á torg­um. Það er eðli starfa þess­ara emb­ætt­is­manna tala lágt, en þung­inn í aðvör­unum þeirra er mik­ill og illa mun fara fyrir lýð­ræð­inu í land­inu ef við bregð­umst ekki við og snúum þró­un­inni við. Ein leið af fleiri til þess er ný stjórn­ar­skrá sem tryggi lands­mönnum öllum aukin völd við stjórn sam­fé­lags­ins án til­lits til stöðu og efna­hags.

Án yfir­valds­hefðar og sér­fræð­inga

Höf­undur segir í upp­hafi greinar sinnar að gerð hafi verið til­raun um „Nýju stjórn­ar­skrána“ sem rituð skyldi án yfir­valds laga­hefðar eða sér­fræð­inga og sækti óskorað lög­mæti sitt með beinu lýð­ræði til fólks­ins í land­inu. Þarna virð­ist á því við­horfi byggt, sem birt­ist oftar í grein­inni, að það sé fyrst og fremst yfir­valds­ins og sér­fræð­inga að véla um stjórn­ar­skrána, en ekki lands­manna á grund­velli full­veldis síns, en full­veldi lands­manna er snar þáttur í lýð­ræð­inu. Með full­veldi lands­manna er átt við að hið æðsta vald í öllum málum lands­ins sé hjá fólk­inu í land­inu og það fram­selji tak­mark­aðan hluta þess valds til lýð­kjör­inna þing­manna til skamms tíma hverju sinni.

Á þeim tíma starfa þing­menn í umboði lands­manna. Af því rétt­ar­sam­bandi og grund­vall­ar­reglum lýð­ræð­is­ins leiðir að full­trúum lands­manna á Alþingi ber að taka til­lit til vilja þeirra í störfum sín­um. Það er ekki sama og að kjós­endur í ein­stökum kjör­dæmum setji þing­mönnum sínum reglur eins og það er orðað í 48. gr. stjórn­ar­skrár­inn­ar. Í dreng­skap­ar­heiti því sem þing­mönnum ber að vinna að stjórn­ar­skránni skv. 47. grein hennar felst að þing­menn skulu í störfum sínum gæta almanna­hags og virða grund­vall­ar­reglur lýð­ræð­is­ins. Innan þeirra marka eru þing­menn ekki bundnir af öðru en sam­visku sinni og lög­um. Senni­lega er sú and­staða höf­undar við beina þátt­töku almenn­ings í gerð stjórn­ar­skrár það sem mesta athygli vekur og ástæða er til að fjalla um og and­æfa meðal ann­ars í sam­hengi við full­veldi almenn­ings og lýð­ræð­is­hug­sjón­ina.

Sögu­leg upp­rifjun

Áður en lengra er haldið er rétt að rifja upp eft­ir­far­andi atburði frá árunum 2010 til 2012 úr sögu nýju stjórn­ar­skrár­inn­ar, en það nafn hafa til­lögur stjórn­laga­ráðs fengið í munni almenn­ings:

  1. Alþingi stofnar með lögum til stjórn­ar­skrár­nefnd­ar, þjóð­fundar og stjórn­laga­þings, sem skyldi gera til­lögur að end­ur­skoð­aðri stjórn­ar­skrá. 
  2. Kjós­endur kjósa 25 full­trúa á þingið í frjálsum og heið­ar­legum kosn­ing­um.
  3. Stjórn­sýslu­nefnd sex hæsta­rétt­ar­dóm­ara leysir úr kærum um gildi kosn­ing­anna þannig, að ógildar töld­ust vegna for­mann­marka, sem þó höfðu ekki áhrif á úrslit kosn­ing­anna.
  4. Alþingi virðir ógild­ing­una og sam­þykkir með þings­á­lyktun að þeir full­trúar sem kosnir voru á stjórn­laga­þingið skuli taka sæti í stjórn­laga­ráði, sem hefði sam­bæri­legt hlut­verk og stjórn­laga­þing­inu var ætl­að.
  5. Stjórn­laga­ráð lýkur störfum og afhendir Alþingi afrakstur vinnu sinnar í formi frum­varps til stjórn­skip­un­ar­laga með grein­ar­gerð, sem allir ráðs­menn stóðu að án fyr­ir­vara. Þessi drög eru til­lögur stjórna­laga­ráðs, enda kom ráðið ekki að stjórn­ar­skrár­mál­inu eftir það nema með einni lít­il­vægri und­an­tekn­ingu.
  6. Alþingi leitar álits lands­manna á því í þjóð­ar­at­kvæði hvort þeir vilji að til­lögur stjórn­laga­ráðs verði lagðar til grund­vallar frum­varpi að nýrri stjórn­ar­skrá. Veru­legur meiri­hluti kjós­enda svar­aði þess­ari spurn­ingu ját­andi. Eins var spurt um ein­stök ákvæði í til­lögum stjórn­laga­ráðs eins og t.d. um nátt­úru­auð­lindir í þjóð­ar­eign og vildi yfir­gnæf­andi meiri­hluti kjós­enda fall­ast á að það ákvæði yrði tekið upp í stjórn­ar­skrá. 

Í grein Kristrúnar eru gerðar athuga­semdir við þessa máls­með­ferð Alþingis og hún sögð vera snið­ganga stjórn­ar­skrár og lög­leysa (út­dráttur TL, bls. 408). Höf­undur gengur enn lengra og segir að ferlið hafi endað í skýru broti á stjórn­ar­skránni (abstract TL, bls. 408 („…proceeded in a clear breach of the constitution.“)). Er einna helst á höf­undi að skilja að Alþingi hafi verið óheim­ilt að taka þá ákvörðun með þings­á­lyktun að fela þeim sem voru kjörnir á stjórn­lag­þing að setj­ast í stjórn­laga­ráð og vinna þar að til­lögu um end­ur­skoðun stjórn­ar­skrár­inn­ar. Stjórn­laga­ráð­inu var ekki falið neitt vald, hvorki lög­gjaf­ar­vald né fram­kvæmda­vald, heldur ein­ungis til­lögu­gerð. Nánar til­tekið segir í álykt­un­inni: „Al­þingi ályktar að skipa 25 manna stjórn­laga­ráð sem fái það verk­efni að taka við og fjalla um skýrslu stjórn­laga­nefndar og gera til­lögur um breyt­ingar á stjórn­ar­skrá lýð­veld­is­ins Íslands, nr. 33/1944“. Síðan er verk­efn­inu lýst og bætt við: „Stjórn­laga­ráð getur ákveðið að taka til umfjöll­unar fleiri þætti en getið er að fram­an“. Ráð­inu var því í sjálfs­vald sett hvort það gerði til­lögur um aðra þætti en bein­línis voru taldir upp í álykt­un­inni. Til­lög­unum skyldi ráðið skila Alþingi í formi frum­varps til stjórn­laga. Við skil til­lög­unnar lauk ráðið störfum sínum utan þess að það var kallað einu sinni saman til að svara álita­efni frá Alþingi sem skiptir ekki máli hér.

Höf­undur grein­ar­innar heldur að með þings­á­lykt­un­inni hafi Alþingi fram­selt vald sitt skv. 79. gr. stjórn­ar­skrár­innar til að gera á henni breyt­ing­ar. Höf­undur færir engin rök fyrir því hvaða vald Alþingi fram­seldi ráð­inu né hvar það fram­sal sé að finna enda ekki unnt að finna stað­hæf­ing­unni stoð í þings­á­lykt­un­inni eða öðrum gögnum sem stafa frá Alþingi. En með full­yrð­ing­unni um að Alþingi hafi fram­selt umrætt vald til ráðs­ins hefur höf­undur fundið sér verð­ugan and­stæð­ing. Á grund­velli þess­arar óheim­ilu og stað­lausu stað­hæf­ingar ályktar höf­undur að máls­með­ferð Alþingis hafi verið lög­laus og skýrt brot á stjórn­ar­skránni.

Í fram­haldi kafl­ans er kafli sem er merk­ing­ar­laus vegna þess að hann er byggður á því að ráð­inu hafi verið fram­selt vald, sem því var ekki fram­selt. Eng­inn ágrein­ingur ríkti um það hvort Alþingi var heim­ilt að fram­selja stjórn­ar­skrár­vald sitt eða ekki. Hvergi í gögnum Alþingis er ýjað að heim­ild Alþingis til slíks fram­sals. Höf­undur missir því marks, en aug­ljóst er af grein­inni og ummælum höf­undar í við­tölum við fjöl­miðla að eitt meg­in­mark­mið boð­skapar höf­undar er að færa á því sönnur að sá gern­ingur Alþingis að efna til stjórnla­gráðs með þings­á­lyktun hafi verið lög­leysa og skýrt brot á stjórn­ar­skránni og að sama eigi við um allt stjórn­ar­skrár­ferlið eftir það. Höf­undur segir að ferlið hafi eftir þetta verið utan rétt­ar, en með því orða­lagi á höf­undur lík­lega við að álykt­unin og ferlið eftir það hafi verið heim­ild­ar­laust, þ.e. hafi skort laga­stoð. Síðar segir höf­undur að farið hafi verið á snið við ógild­ing­una á kosn­ing­unum til stjórn­laga­þings og breyt­ing­ar­reglu 79. gr. stjórn­ar­skrár­inn­ar. Í þessu felst enn og aftur sá grund­vall­armis­skiln­ingur að Alþingi hafi falið ráð­inu að semja breytta stjórn­ar­skrá og að verk ráðs­ins skyldi vera bind­andi fyrir Alþingi!

Auglýsing
Minnt skal á að Alþingi afgreiðir þing­mál með tvennum hætti, með lögum eða þings­á­lykt­un­um. Mun­ur­inn að formi til er að ályktun sætir aðeins tveimur þing­legum umræðum í stað þriggja þegar laga­frum­varp á í hlut. Mik­il­væg mál eru iðu­lega afgreidd með þings­á­lykt­un, svo sem um nið­ur­fell­ingu dansk-­ís­lenska sam­bands­laga­samn­ings­ins, þings­á­lyktun um gild­is­töku lýð­veld­is­stjórn­ar­skrár­innar 1944, þings­á­lyktun um inn­göngu Íslands í NATO 1949 og þings­á­lyktun um við­ur­kenn­ingu á Palest­ínu.

Ekki verður ráðið af stjórn­ar­skránni eða almennum lögum að Alþingi hafi ekki haft heim­ild til að koma á fót með þings­á­lyktun ráði sem hefði það verk­efni, að gera til­lögu að breyt­ingum á stjórn­ar­skránni sem Alþingi gæti rætt og tekið afstöðu til óbundið af til­lög­un­um. 

Um hvaða til­lögu var kosið í þjóð­ar­at­kvæð­inu?

Höf­undur gerir mikið veður út af því að ekki hafi legið ljóst fyrir kjós­endum í þjóð­ar­at­kvæða­greiðsl­unni um nýju stjórn­ar­skrána um hvaða til­lögu var verið að kjósa. Var þó tekið fram á atkvæða­seðl­inum að atkvæða­greiðslan sner­ist um til­lögu stjórn­laga­ráðs. Í ráð­gef­andi bæk­lingi frá Laga­stofnun HÍ var einnig tekið fram að með þjóð­ar­at­kvæð­inu væri leitað afstöðu til þess hvort leggja eigi til­lögur stjórn­laga­ráðs til grund­vallar verði lagt fram frum­varp að nýrri stjórn­ar­skrá á Alþingi. Gott ef til­laga stjórn­laga­ráðs var ekki tekin upp í bæk­ling­inn. Höf­undur lætur sem hún skilji ekki merk­ingu orð­anna „til­laga stjórn­laga­ráðs“ og lætur eins og orðin geti verið til­vísun í til­lögur að stjórn­ar­skrá sem aðrir en stjórn­laga­ráðið sömdu eða í til­lögu stjórna­laga­ráðs, sem aðrir höfðu end­ur­skoðað og breytt. Enda þótt þetta valdi höf­und­inum heila­brotum og marg­vís­legum vanda þá velkt­ist það ekki fyrir kjós­endum hverja til­lögu að stjórn­ar­skrá þeir voru að taka afstöðu til enda aug­ljóst.

Upp í hug­ann kann að koma að höf­undur grein­ar­innar sé ekki eins skiln­ings­vana og hún læt­ur, heldur geri hún sér skiln­ings­leysi upp til að geta teflt fram sem fjöl­skrúð­ugastri gagn­rýni á stjórn­ar­skrár­ferlið, en mark­mið grein­ar­innar er sem fyrr segir að sann­færa les­endur með góðu eða illu um að ferlið hafi verið lög­leysa ein frá og með sam­þykkt þings­á­lykt­un­ar­innar um stjórn­laga­ráð. Því sé ekk­ert mark tak­andi á nið­ur­stöðum þjóð­ar­at­kvæð­is­ins. Þá segir höf­undur að þjóð­ar­at­kvæða­greiðslan kunni að vera „sýnd­ar­gjörn­ingur um fram­sal ákvörð­un­ar­valds stjórn­ar­skrár­gjafans til ótil­greinds aðila sem semja myndi stjórn­skip­un­ar­laga­frum­varp með ótil­greindu efni og til­gang­i“. Telur höf­undur að þetta sé sú „lög­fræði­lega skil­grein­ing“ á þjóð­ar­at­kvæð­inu sem virð­ist rétt­ust. Því miður upp­fylla til­greind orð um sýnd­ar­gjörn­ing ekki skil­yrði þess að telj­ast lög­fræði­leg skil­grein­ing eins og höf­undur ætlar þeim. Það veldur höf­undi enn og aftur vanda að hún leit­ast við að koma því í huga les­enda sinna að til hafi staðið að afsala Alþingi rétti sínum sam­kvæmt breyt­ing­ar­á­kvæði stjórn­ar­skrár­inn­ar, enda þótt hún geti ekki sýnt fram á slíkan vilja Alþingis eða ann­arra í orði eða gerð. Þannig brestur ísinn undan höf­undi enn og aft­ur. 

Þá teflir höf­undur fram afstöðu sex hæsta­rétt­ar­dóm­ara þess efnis að kosn­ingin til stjórn­lag­þings hafi verið ógild og lætur eins og um dóm Hæsta­réttar hafi verið að ræða, enda þótt henni sé kunn­ugt að með­ferð máls­ins laut ekki þeim rétt­ar­fars­reglum sem gilda um máls­með­ferð fyrir dómi og ætlað er að tryggja sem réttasta nið­ur­stöðu. Afstaða þess­ara sex manna styrkir ekki mál­stað höf­und­ar­ins þar sem hún telur með­ferð stjórn­ar­skrár­máls­ins frá og með þings­á­lykt­un­inni um stjórnla­gráð vera þá ákvörðun sem slíkum ann­mörkum er háð að lög­leysa telj­ist. Afstaða sex­menn­ing­anna ræður engu um gildi þings­á­lykt­un­ar­innar um að stofna til stjórn­laga­ráðs, sem hefði það hlut­verk að gera til­lögur til Alþingis um breyt­ingar og við­auka við stjórn­ar­skrána. 

Höf­undur heldur því ítrekað fram að Alþingi og hugs­an­lega stjórn­laga­ráð hafi brotið stjórn­ar­skrána og ýjar að því að þeir sem krefj­ast þess að Alþingi hagi störfum sínum í sam­ræmi við skýra nið­ur­stöðu þjóð­ar­at­kvæða­greiðsl­unnar árið 2012 vilji halda þess­ari brota­starf­semi áfram. Eins og útskýrt hefur verið hér að framan er höf­undur á villi­göt­um. Allt ferlið var í fullu sam­ræmi við núgild­andi stjórn­ar­skrá. Ekk­ert vald var fram­selt. Krafan um að þing­menn virði skýra nið­ur­stöðu þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu bygg­ist á sið­ferði­legum og lýð­ræð­is­legum rökum en þarf ekki að fela í sér að vikið sé frá við­teknum sjón­ar­miðum um hvernig núgild­andi stjórn­ar­skrá verði breytt. Höf­undur berst í öllum meg­in­dráttum gegn mál­stað sem eng­inn hefur haldið fram.

Breyt­ing­ar­regla stjórn­ar­skrár

Flestir vita hvað segir efn­is­lega í 79. gr. stjórn­ar­skrár­innar um að sam­þykki ein­falds meiri hluta á þingi þurfi til stjórn­ar­skrár­breyt­ingar með eft­ir­far­andi þing­rofi og alþing­is­kosn­ingum og sam­þykki sama texta á nýkjörnu þingi. Eng­inn ágrein­ingur er um merk­ingu ákvæð­is­ins. Það heim­ilar ein­földum meiri hluta Alþingis að sam­þykkja á bind­andi hátt breyt­ingu eða við­auka við stjórn­ar­skrána. Umdeil­an­legra er hins vegar hvort stjórn­ar­skráin heim­ilar Alþingi að setja land­inu nýja stjórn­ar­skrá frá grunni og má færa rök fyrir því að það sé hlut­verk hand­hafa innra full­veld­is­ins, lands­manna, en ekki Alþing­is.

Lands­menn gætu falið stjórna­laga­þingi sem til væri kosið með almennum kosn­ingum að gera til­lögur að nýrri stjórn­ar­skrá, sem lögð yrði undir þjóð­ar­at­kvæði. Kost­ur­inn við slíkt þing er að það hefur ekki annað hlut­verk en að semja stjórn­ar­skrá og að því loknu er því slit­ið. 

Til að ekki valdi mis­skiln­ingi skal tekið fram að í til­lögum stjórn­laga­ráðs – nýju stjórn­ar­skránni – felst ekki grund­vall­ar­breyt­ing á stjórn­skipun lands­ins. Öll meg­in­ein­kenni lýð­veld­is­ins eru óbreytt, en gerðar eru til­lögur um ýmsar óhjá­kvæmi­legar breyt­ing­ar, sem breytt sam­fé­lag og afnám kon­ung­dæmis 1944 kallar á, en aðstæður leyfðu ekki nauð­syn­legar breyt­ingar við stofnun lýð­veld­is. 

Það er vissu­lega mik­il­vægt að ræða um breyt­ing­ar­á­kvæði stjórn­ar­skrár og vega og meta hversu tor­velt skuli vera að gera á henni breyt­ingar með hefð­bundnum og lög­mæltum hætti. Kristrún getur þess rétti­lega, að stjórn­ar­skrár breyt­ist ekki ein­ungis með form­legum breyt­ingum á stjórn­ar­skrám heldur einnig með t.d. stjórn­skip­un­ar­venju og túlkun dóm­stóla, einkum Hæsta­rétt­ar. Því strang­ari sem breyt­ing­ar­á­kvæði stjórn­ar­skrár eru því lík­legra er að aðrir en hand­hafi breyt­ing­ar­valds­ins stjórni þróun stjórn­skip­unar lands­ins, t.d. dóm­stól­ar. Þekkt dæmi er að breyt­ingar á stjórn­skipun Banda­ríkj­anna verða oft­ast til hjá Hæsta­rétti Banda­ríkj­anna, en ekki hjá þjóð­þing­inu með sam­þykki rík­is­þing­anna. Dóm­ar­arnir eru að sjálfs­sögðu ekki lýð­ræð­is­lega kjörnir sam­kvæmt því. Vand­inn er sá að finna hið ásætt­an­lega jafn­væg­i. 

Kristrún leggur áherslu á mik­il­vægi breyt­ing­ar­á­kvæðis í stjórn­ar­skrám og segir það vera „akk­eri hverrar stjórn­ar­skrár“. Í mörgum stjórn­ar­skrám er að finna reglur um mis­mun­andi og mis­strangar aðferðir við að breyta til­teknum flokkum ákvæða í stjórn­ar­skrá. Til­greindum ákvæðum verður ekki breytt vegna þess að það er annað hvort bannað eða skil­yrði breyt­inga eru svo ströng að úti­lokað er talið að breyta þeim. Neðar í stig­veld­inu koma flokkar ákvæða sem auð­veld­ara er að breyta en þó mis­auð­velt. Oft­ast tekur flokkun ákvæða sem þessi mið af því hvaða gildi eru í mestum hávegum höfð í við­eig­andi stjórn­ar­skrá. Þessu er öðru­vísi háttað í íslensku stjórn­ar­skránni þar sem breyt­ing­ar­á­kvæðið felst ein­ungis í máls­með­ferð­ar­reglu, reglu um aðferð við að breyta ákvæðum í stjórn­ar­skrá sem gildir jafnt um öll ákvæði stjórn­ar­skrár­inn­ar. Þeim er ekki gert mis­hátt undir höfði í ákvæð­inu sjálfu.

Hvernig varð stjórn­ar­skráin til?

Árið 1851 var að boði hins ein­valda kon­ungs stofnað til stjórn­laga­þings á Íslandi undir nafn­inu þjóð­fundur (Tíð­indi frá þjóð­fundi Íslend­inga árið 1851, Reykja­vík 1851) . Ætl­unin var að setja land­inu stjórn­ar­skrá, en jún­í­stjórn­ar­skráin danska frá 1849 gilti ekki á Íslandi. Um kosn­ingu full­trúa til fund­ar­ins voru sett sér­stök lög og var kosn­inga­rétt­ur­inn rýmri en til Alþing­is. Á fund­inum var á vegum kon­ungs lagt fram „Frum­varp til laga um stöðu Íslands í fyr­ir­komu­lagi rík­is­ins og um rík­is­þings­kosn­ingar á Ísland­i“. Við frum­varpið voru tengd Grund­vall­ar­lög Dan­merk­ur­ríkis frá 1849 og kveðið á um að þau skyldu vera gild á Íslandi. Breyt­ing­ar­á­kvæðið tók mið af sam­þykki rík­is­þings­ins, þing­rofi og nýjum almenum þing­kosn­ing­um. Færi svo að hið síð­ara rík­is­þing sam­þykkti til­lög­una yrði hún að grund­vall­ar­lögum en þó því aðeins að kon­ungur stað­festi hana. Íslensku full­trú­arnir höfn­uðu til­lögum Dana en tefldu fram frum­varpi að stjórn­lög­um, sem fund­ur­inn bað kon­ung annað hvort að sam­þykkja „eða þá láta semja nýtt frum­varp að stjórn­lögun lands­ins með hlið­sjón af þessum upp­á­stung­um“. Þarna er að finna upp­haf þess að Alþingi fór þess á leit við kon­ung 1873 að hann „gæfi“ land­inu stjórn­ar­skrá. Í til­lögum íslensku full­trú­anna á þjóð­fund­inum er ekki að finna breyt­ing­ar­á­kvæði, þannig að þeir tóku ekki upp breyt­ing­ar­á­kvæðið í dönsku stjórn­ar­skránni 1849 sem rakið hefur ver­ið, hver svo sem ástæðan fyrir því hefur ver­ið.

Auglýsing
Í sam­ræmi við síð­ustu til­lögu Alþingis til kon­ungs 1873 lét kon­ungur semja „stjórn­ar­skrá um hin sjer­stak­legu mál­efni Íslands“, sem hann stað­festi 5. jan­úar 1874. Ein­tak af skránni barst til Íslands með vor­skip­unum 1874 og var birt í fylgi­riti Þjóð­ólfs um vor­ið. Í aug­lýs­ingu kon­ungs 14. febr­úar 1874 seg­ist kon­ungur gefa Íslend­ingum stjórn­ar­skrána „af frjálsu full­veld­i“. Íslend­ingar áttu ekki aðild að gerð stjórn­ar­skrár­innar og sam­þykktu hana ekki, a.m.k. ekki form­lega eftir lýð­ræð­is­legum leið­um. Ekki verður heldur séð að stjórn­ar­skrá þessi hafi verið birt lögum sam­kvæmt, en í 4. tl. bráða­birgða­á­kvæðis stjórn­ar­skrár­innar seg­ir: „Kon­ungur gjörir ráð­staf­anir þær, sem með þarf, til þess að stjórn­ar­skránni verði komið full­kom­lega í verk ein­hvern tíma á árinu 1875“. Ekki fór fram nein form­leg afhend­ing­ar­at­höfn stjórn­ar­skrár í Íslands­heim­sókn kon­ungs sum­arið 1874 í til­efni af 1000 ára byggð í land­in­u. 

Stjórn­ar­skrá þessi var að veru­legu leyti eins og frum­vörp þau að stjórn­ar­skrá, sem danska stjórnin hafði sent Alþingi 1867, 1869 og 1871 og í raun að mestu þýð­ing á dönsku stjórn­ar­skránni 1849 og 1866. Íslend­ingar fengu ekki eigin ráð­gjafa og sex af 12 þing­mönnum í efri deild voru kon­ungs­kjörnir og gátu því stöðvað þing­mál að vild. Kon­ungur hafði loka­orðið um afdrif laga­frum­varpa þar sem þau voru háð stað­fest­ingu hans. Ekki fagn­aði Jón Sig­urðs­son stjórn­ar­skrá þess­ari í And­vara­grein sinni 1874 um stjórn­ar­skrána And­vari 1874).

Til­efni þess að hér er fjallað um það hvernig stjórn­ar­skráin 1874 varð til er að varpa ljósi á ólíkan upp­runa stjórn­ar­skráa skyld­þjóða okk­ar, t.d. Dana og Norð­manna. Danska stjórn­ar­skráin 1849 var sam­þykkt á stjórn­laga­þingi 52 kjör­inna full­trúa og stað­fest af kon­ungi 5. júní 1849 og er haldið upp á þann dag sem þjóð­há­tíð­ar­dag Dana. Norð­menn stað­festu stjórn­ar­skrá sína á lýð­kjörnu stjórn­laga­þingi að Eiðs­völlum hinn 17. maí 1814 og er sá dagur þjóð­há­tíð­ar­dagur Norð­manna. Upp­runi stjórn­ar­skráa beggja þess­ara skyld­þjóða er hjá þjóð­kjörnum þing­um, sem kölluð voru saman til að setja lönd­unum stjórn­ar­skrá og ekki til ann­ars. Svipað má segja um stjórn­ar­skrár­sam­komu Banda­ríkja­manna í Fíla­delfíu 1787. Til þess fundar var stofnað til að end­ur­skoða sam­komu­lag nýlendn­anna ára­tug fyrr (Art­icles of Feder­ation) en hinir kjörnu full­trúar á sam­kom­unni gengu lengra og sömdu stjórn­ar­skrá Banda­ríkj­anna. Aðdrag­anda sam­kom­unnar má að nokkru rekja til sjálf­stæð­is­yf­ir­lýs­ingar Banda­ríkj­anna frá 4. júlí 1776. Enda þótt yfir­lýs­ingin hafi ekki stöðu sem stjórn­skip­un­ar­lög, þá eru tengslin við stjórn­ar­skrána veru­leg og hún gegnir hlut­verki við túlkun henn­ar. Þjóð­há­tíð­ar­dagur Banda­ríkj­anna er einmitt 4. júlí. Af þessum sögu­legu ástæðum eru tengsl íbúa þess­ara þriggja landa við stjórn­ar­skrá sína lif­andi og þeim ofar í huga en stjórn­ar­skrá okkar er lands­mönn­um, enda upp­lifa þeir hana ekki sem hluta þjóð­ar­arfs­ins heldur sem utan­að­kom­andi gern­ing. Áhrif hennar á sam­fé­lagið eru minni en ætla mætti og það mun ekki breyt­ast fyrr en landið hefur fengið stjórn­ar­skrá sem stendur á inn­lendri rót. 

Er nýja stjórn­ar­skráin góð eða vond stjórn­ar­skrá?

Kristrún Heim­is­dóttir fjallar ekki með beinum hætti um hvernig henni lít­ist á nýju stjórn­ar­skrána efn­is­lega en með hlið­sjón af umræðu hennar um popúl­is­ma, póli­tískt ein­ræði og fall rétt­ar­rík­is­ins verður þó ekki annað ályktað en að hún telji nýju stjórn­ar­skrána var­huga­verða svo ekki sé meira sagt. Til­lögur stjórn­laga­ráðs telur hún ófull­burða. Gall­inn við þessar álykt­anir höf­und­ar­ins er að þær eru lítt eða ekk­ert rök­studdar og því erfitt að eiga mál­efna­legar sam­ræður um þær. Ég verð þó að við­ur­kenna að ég tek meira mark á umsögnum óháðra fræði­manna um gæði nýju stjórn­ar­skrár­innar en umsögn Kristrún­ar. Ég gæti nefnt marga slíka til sög­unn­ar, en læt nægja að vísa til umagnar Jon Elster, sem er meðal virt­ustu fræði­manna á sviði stjórn­ar­skrá­gerðar og sam­an­burðar á stjórn­ar­skrám. Hann sagði í Silfri Egils á sínum tíma (13.maí 2012), að nýja stjórn­ar­skráin væri góð og ekki haldin neinum sýni­legum ágöll­um, en þeir gætu þó komið í ljós síð­ar, ef á reyndi.

Loka­orð

Í grein sinni leit­ast Kristrún við að tvinna saman við­horfum sínum til breyt­ing­ar­á­kvæða í stjórn­ar­skrám og með­ferð stjórn­ar­skrár­máls­ins innan og utan þings. Svo virð­ist sem hún sé afar mót­fallin nýju stjórn­ar­skránni og hafi valið gagn­rýni sinni þann bún­ing að fjalla um breyt­ing­ar­á­kvæði stjórn­ar­skrár og tengja þá umfjöllun við með­ferð stjórn­ar­skrár­máls­ins. Kenn­ing hennar virð­ist vera sú að tak­ist henni að sýna fram á sem mesta van­kanta á með­ferð­inni þá sé afleið­ingin sú að til­lögur stjórn­laga­ráðs séu að engu haf­andi og stofni lýð­veld­inu í hættu. Sá þáttur sem hún einkum leggur áherslu á máli sínu til fram­dráttar er að Alþingi hafi fram­selt stjórn­laga­ráði rétt sinn til að gera breyt­ingar á stjórn­ar­skránni og þannig gerst sekt um lög­leysu og brot á stjórn­ar­skrá. Gall­inn við þessa leið harðrar árásar á Alþingi er sá að þetta á sér enga stoð eins og þegar hefur verið rakið hér að fram­an. Höf­undi tekst ekki að leiða líkum að því að Alþingi hafi reynt að fara þessa leið, þ.e. að færa valdið til að breyta stjórn­ar­skránni frá Alþingi og fela það utan­þings­að­ila. Þess vegna verður greinin sund­ur­laus og ómark­viss. Álykt­anir höf­undar eru iðu­lega órök­studdar og rétt hefði verið að leit­ast við að rök­styðja þær a.m.k. að nokkru marki.

Áhuga­vert hefði verið að höf­undur hefði skrifað tvær greinar í stað þess­ar­ar. Þá hefði hún ann­ars vegar getað fjallað með ítar­legum og fróð­legum hætti um breyt­ing­ar­á­kvæði í stjórn­ar­skrám og gert nokkurn sam­an­burð milli landa, sem hefði verið afar gagn­legt. Hins vegar hefði hún getað fjallað um stjórn­ar­skrár­ferlið út af fyrir sig og tek­ist á við alla þá erlendu fræði­menn á sviði stjórn­skip­un­ar­réttar og stjórn­mála­heim­speki sem hafa hrósað ferl­inu og hafið upp til skýj­anna. Jafn­framt hefði hún getað lýst ágöllum til­lagna stjórn­laga­ráðs og leit­ast við að rök­styðja á hvern hátt þær eru vara­samar land­inu og stofna því í hættu.

Höf­undur er lög­mað­ur.

Skiptir Kjarninn þig máli?

Kjarninn reiðir sig á framlög lesenda. Með því að styrkja Kjarnann mánaðarlega tekur þú þátt í að halda úti öflugum fjölmiðli.

Við erum til staðar fyrir lesendur og fjöllum um það sem skiptir máli.

Ef Kjarninn skiptir þig máli þá máttu endilega vera með okkur í liði.

Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Myndin er fengin úr kerfisáætlun Landsnets 2016-2025. „DC-strengur á Sprengisandsleið hefur jákvæð áhrif á mögulega lengd jarðstrengja á Norðurlandi,“ segir í myndatexta.
Sprengisandskapall „umfangsmikil og dýr“ framkvæmd fyrir „fáa kílómetra“ af jarðstreng í Blöndulínu
Landsnet tekur ekki undir þau sjónarmið Samtaka um náttúruvernd á Norðurlandi að skynsamlegt sé að leggja jarðstreng yfir Sprengisand til að auka möguleika á því að leggja hluta Blöndulínu 3 í jörð.
Kjarninn 20. maí 2022
Hersir Sigurgeirsson
Segir sig frá úttektinni á sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka
Bankasýsla ríkisins sendi bréf til ríkisendurskoðanda með ábendingu um að Hersir Sigurgeirsson hefði sett „like“ á tiltekna færslu á Facebook sem varðaði útboðið. „Ég kann ekki við slíkt eftirlit,“ segir Hersir.
Kjarninn 20. maí 2022
Hvernig gengur að koma úkraínskum flóttabörnum inn í skólakerfið?
Langfæst börn sem flúið hafa stríðið í Úkraínu með foreldrum sínum á síðustu vikum og mánuðum eru komin inn í skólakerfið hér á landi og spila þar inn margir þættir. Samstarf á milli stærstu sveitarfélaganna hefur þó gengið vel.
Kjarninn 20. maí 2022
Jarðskjálftahrinur ollu mikilli hræðslu meðal barna og engar upplýsingar voru veittar til fólksins, sem margt glímir við áfallastreituröskun. Ásbrú er því ekki ákjósanlegasti dvalarstaðurinn fyrir fólk sem flúið hefur stríðsátök, að mati UN Women.
Konur upplifi sig ekki öruggar á Ásbrú – og erfitt að koma óskum á framfæri
UN Women á Íslandi gera alvarlegar athugasemdir við svör Útlendingastofnunar varðandi útbúnað og aðstæður fyrir flóttafólk og umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ásbrú.
Kjarninn 20. maí 2022
Myndir af börnum í Austur-Kongó með alvarleg einkenni apabólu.
Fimm staðreyndir um apabólu
Apabóla er orð sem Íslendingar höfðu fæstir heyrt þar til nýverið er tilfelli af þessum sjúkdómi hófu að greinast í Evrópu og Norður-Ameríku. Sjúkdómurinn er hins vegar vel þekktur í fátækustu ríkjum heims þar sem þúsundir sýkjast árlega.
Kjarninn 19. maí 2022
Sonja Ýr Þorbergsdóttir formaður BSRB
„Hlutverk hins opinbera er að tryggja öllum húsnæðisöryggi“
Formaður BSRB segir að margt sé til bóta í tillögunum starfshóps um aðgerðir og umbætur á húsnæðismarkaði – og gefi ástæðu til hóflegrar bjartsýni um betri tíma.
Kjarninn 19. maí 2022
Árni Guðmundsson
Af þreyttasta frumvarpi Íslandssögunnar
Kjarninn 19. maí 2022
Jóhannes Þór Skúlason er framkvæmdastjóri Samtaka ferðaþjónustunnar.
Vilja margföldun á framlagi ríkisins til rannsókna í ferðaþjónustu
Samtök ferðaþjónustunnar gagnrýna framsetningu á framlögum til ferðamála í umsögn sinni við fjármálaáætlun. Samtökin óska eftir 250 milljón króna árlegri hækkun framlaga til rannsókna í greininni á gildistíma áætlunarinnar.
Kjarninn 19. maí 2022
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar