Forsetinn og utanríkisstefnan

Í stjórnarskránni er einungis ein grein sem tiltekur afmarkaðan þátt utanríkismála. Hefð hefur þó verið fyrir því að ríkisstjórn móti og fari með utanríkismálastefnuna. Á þessu hefur orðið breyting á með setu Ólafs Ragnars Grímssonar á forsetastóli.

Ólafur Ragnar
Auglýsing

Sú hefð hefur löngum ríkt í íslenskri stjórn­skipun að það er rík­is­stjórnin sem mótar og ­fer með utan­rík­is­stefn­una. For­set­inn hefur þjónað sem hlut­laus full­trúi Íslands í form­legum diplómat­ískum sam­skiptum og raunar var það svo að ekki var talið við hæfi að for­set­inn væri að tjá sig um nokkurn skap­aðan hlut sem ekki til­heyrði hinum form­legu skyldum emb­ætt­is­ins. Á þessu hefur orðið tals­verð breyt­ing á þeim tíma sem Ólafur Ragnar Gríms­son hefur setið í emb­ætti. Skemm­st er að minn­ast þess þegar hann í upp­hafi for­seta­tíðar sinnar gerði athuga­semd­ir um ástand vega á Vest­fjörðum og þótti fara langt út fyrir verk­svið sitt.

Nú um ­stundir virð­ist fólk ekki kippa sér eins mikið upp við skoð­anir for­set­ans á hinum ýmsu mál­um, jafn­vel þótt þær séu á svig við mik­il­væga þætti eins og ut­an­rík­is­stefn­una. Má þar benda á mis­ræmi í mál­flutn­ingi for­set­ans og ­rík­is­stjórn­ar­innar í Úkra­ínu­deil­unni þar sem Ólafur Ragnar reyndi að sveigja frá afstöð­unni gagn­vart við­skipta­þving­unum vest­rænna ríkja gegn Rúss­um. Reynd­ar virt­ist rík­is­stjórnin ekki sam­stíga í mál­inu en þáver­andi utan­rík­is­ráð­herra ­fylgdi því fast eftir og hafði almenn­ings­á­litið með sér.

Ólaf­ur Ragnar Gríms­son full­yrti fyrir for­seta­kosn­ing­arnar árið 2012 að mik­il­vægt væri að ­sam­hljómur væri milli for­seta og rík­is­stjórnar þegar kæmi að utan­rík­is­mál­um. Utan­rík­is­stefna Ís­lands hefur tekið mið af veru okkar í NATO og sam­starfi á vett­vang­i Norð­ur­landa en Ólafur hefur þvert á yfir­lýs­ingu sína haft sig tals­vert í frammi. Hefur hann talað fyrir auknum sam­skiptum við Rússa og Kín­verja, m.a. í kjöl­far efna­hags­hruns­ins þar sem honum þóttu banda­menn Íslands hafa brugð­ist og ráð­leg­t væri að leita víðar með slík tengsl.

Auglýsing

Eðli­legt er að spurn­ingar vakni um það hvort for­seti Íslands eigi að vera í fram­lín­unni þeg­ar ­stefnan er mörkuð í utan­rík­is­mál­um. Er það í starfs­lýs­ing­unni eða ein­fald­lega háð áhuga þess sem gegnir emb­ætt­inu hverju sinni? Má nefna í því sam­hengi fyr­ir­spurn sem emb­ætt­is­menn á vegum ESB sendu Íslenskum stjórn­völdum eftir þing­setn­ing­ar­ræðu for­set­ans árið 2013, hvar hann tjáði sig um ­Evr­ópu­sam­bandsum­sókn­ina, þar sem farið var fram á stað­fest­ingu á því hver færi ­með utan­rík­is­mál Íslands.

Hegðun ríkja

En hvers ­vegna er svo mik­il­vægt að tala einni röddu þegar utan­rík­is­mál eru ann­ars veg­ar? Til að átta sig betur á því þarf að skilja eðli ríkja­sam­skipta. Þar eru ýmsar mis­mun­and­i ­kenn­ingar uppi en í grund­vall­ar­at­riðum má skipta þeim í tvennt. Ann­ars vegar að ­ríki heims­ins séu í stöðugri sam­keppni til að tryggja til­veru sína og öryggi, ýmist ­með víg­bún­aði eða myndun ein­hvers konar banda­laga. Sam­kvæmt þeim kenn­ingum er eins gróði ann­ars tap. Hins vegar eru kenn­ingar um að ríkin sjái hag sínum best ­borgið með sam­vinnu, alþjóð­legum sátt­mál­um, samn­ingum og stofn­un­um, þar sem allir hagn­ist á end­anum á sam­starf­inu – að vel­ferð hvers og eins sé á end­an­um allra hag­ur.

Bessastaðir.Seinna ­sjón­ar­miðið hefur verið að ná tals­verðum und­ir­tökum í ríkja­sam­skiptum með­ sí­fellt umfangs­meiri alþjóða­sam­vinnu, samn­ingum og sátt­mál­um. En þrátt fyrir auk­in við­skipta- og menn­ing­ar­tengsl, þar sem gildi og venjur sam­fé­laga flæða á milli­ heims­hluta, hnatt­væð­ingu sem minnkar heim­inn og brýtur niður múra, ríkir enn ­sam­keppni. Þrátt fyrir að hnökra­laus alþjóða­við­skipti séu orðin land­her­kænsku og heims­yf­ir­ráðum yfir­sterk­ari, þá er það svo að þegar á reynir eru ríki í raun and­stæð­ingar og gjarnan í sam­keppni um að tryggja til­veru sína.

Þar má ­meðal ann­ars beita ein­faldri leikja­fræði til að segja fyrir um hegðun og ­gjörðir and­stæð­ing­anna og um leið gefa sér eina grund­vall­ar­for­sendu: að það mun seint verða hægt að treysta á að önnur ríki komi til hjálpar á ögur­stundu nema það henti hags­munum við­kom­andi. Það segir sig eig­in­lega sjálft þegar að er gáð, eins og t.d. nýleg og yfir­stand­andi mak­ríl­deila Íslend­inga sann­ar. Þar ligg­ur ­ljóst fyrir að ef t.d. norsk stjórn­völd þurfa að velja á milli hags­muna hinn­ar ­meintu vina­þjóðar og Íslend­inga þá ganga hags­munir Nor­egs fyr­ir.

Sam­vinna og trú­verð­ug­leiki

Stundum er vísað til þess að Ísland, vegna smæðar sinn­ar, eigi enga mögu­leika í valda­tafli hinna stærri og öfl­ugri ríkja heims­ins. Ein­hvers staðar segir þó að ekk­ert rík­i í heim­inum sé nógu stórt og öfl­ugt til að geta leikið ein­leik á for­sendum valds því á end­anum þurfi alltaf að taka til­lit til ann­arra ríkja, ýmist vegna al­menns þrýst­ings eða beinna hags­muna eins og við­skipta­tengsla. Smá­ríki eru vissu­lega veik á svell­inu en alþjóða­lög og sátt­málar eru and­svarið við yfir­gangi í kraft­i ­valds. Þeirra eina raun­hæfa vörn er því að alþjóða­lög séu virt.

Ís­land er einmitt gott dæmi um smá­ríki sem er mjög háð því að slíkt kerfi haldi og að ekki sé grafið undan trausti og trú­verð­ug­leika með unda­brögðum og valda­brölt­i. Þess vegna er mik­il­vægt fyrir Ísland að koma fram með mót­aða trú­verð­uga utan­rík­is­stefn­u ­sem byggir á grund­vall­ar­at­riðum en ekki hent­ug­leika hverju sinni, að talað sé einum rómi út á við þegar utan­rík­is­mál eru ann­ars veg­ar.  Allt annað rýrir trú­verð­ug­leika smá­rík­is­ins og ­vegur þar með að öryggi þess.

Hver ákveður utan­rík­is­stefn­una?

Það er ­fátt í Stjórn­ar­skránni sem til­greinir nákvæm­lega hver það er sem fer með utan­rík­is­mál Ís­lands en þar er ein­ungis ein grein sem til­tekur afmark­aðan þátt ut­an­rík­is­mála. Líta verður til þess að þegar Íslend­ingar fengu stjórn­ar­skrána var danska kóngnum í raun skipt út fyr­ir­  ­for­seta­emb­ætt­ið. Sú stjórn­ar­skrá mið­að­ist við stjórn­skip­un­ina frá því á 19. öld, að Danir og þar með kóng­ur­inn færu með utan­rík­is­mál Íslend­inga.

Í reynd eru það fram­kvæmda­vald­ið/­rík­is­stjórn­in, en einnig Alþingi í vax­andi mæli, sem ber ábyrgð á fram­kvæmd utan­rík­is­mála. Íslensk stjórn­sýslu­hefð og sú stað­reynd að rík­is­stjórn Íslands er ekki fjöl­skipað stjórn­vald hefur hins vegar gert það að verkum að sitj­andi utan­rík­is­ráð­herra á hverjum tíma hefur gríð­ar­legt vald ­yfir mót­un, mörkun og fram­kvæmd utan­rík­is­stefn­unn­ar. Nú síð­ast mátti ber­lega ­sjá það hvað varðar afstöðu og þátt­töku Íslands í við­skipta­hindr­unum gagn­vart Rúss­landi. Ramm­inn er engu að síður óskýr og því má segja að sitj­andi for­set­i hafi ákveðna mögu­leika á að víkka út hlut­verk eða vald­svið sitt,  þar með talið á sviði utan­rík­is­mála.

Tví­virk utan­rík­is­stefna

Í þessu ­leyn­ast þó mögu­leikar sem halda þarf til haga. Eins og Ólafur Ragnar  benti rétti­lega á þegar hann gagn­rýndi norskan ráð­herra fyrir að draga Úkra­ínu­deil­una inn á sam­ráðs­vett­vang Norð­ur­skauts­ráðs­ins, þá hefur sam­starf við Rússa um norð­ur­slóða­mál verið árang­urs­ríkt þótt nún­ingur sé á öðrum víg­stöðv­um. Hafa Banda­rísk og rúss­nesk stjórn­völd ætíð haft mjög náið sam­starf um vís­inda­rann­sóknir og örygg­is­mál á norð­ur­slóð­u­m, ­jafn­vel á meðan kalda stríðið stóð sem hæst.

Ríkja­sam­skipt­i ­geta vissu­lega verið lag­skipt og þegar syrtir í álinn skiptir miklu máli að halda diplómat­ískum leiðum opn­um. Það kann því að vera full­kom­lega eðli­legt að á meðan rík­is­stjórnin tekst harka­lega á við stjórn­völd ann­ars ríkis sé ­for­set­inn virkur í sam­skiptum á diplómat­ískum for­send­um. Þar verður þó að gæta þess að ekki sé grafið undan stefnu rík­is­ins í við­kom­andi máli.

Jafn­vel þótt ráð­andi stjórn­völd taki ákvörðun um stuðn­ing við umdeildar hern­að­ar­að­gerðir sem ­gæti tryggt öryggi lands­ins getur for­set­inn ekki gengið gegn slíkri ákvörð­un. Að sama skapi hafi rík­is­stjórn ákveðið að sýna sam­stöðu með banda­mönnum í NATO og á Norð­ur­lönd­um, sem byggir á ára­tuga sam­starfi, þá gengur ekki að sitj­and­i ­for­seti spili ein­leik gegn þeirri stefnu.

Stjórnarráð Íslands.Jafn­framt þarf ­for­set­inn að huga að því að ein­leikur á hinu utan­rík­is­póli­tíska sviði felur í sér ákveðna áhættu þótt þess séu dæmi að hann hafi borið ávöxt. Til að mynda hefur ekki verið aug­ljóst utan frá að leiðir for­seta og fram­kvæmda­valds í norð­ur­slóða­málum hafi legið saman í kjöl­far mark­vissrar sam­vinnu og ­stefnu­mót­unn­ar, en þó má færa rök fyrir því að ötult starf núver­andi for­seta hvað varðar norð­ur­slóða­mál í kjöl­far hruns­ins hafi á end­anum haft hvetj­and­i á­hrif á fyrr­ver­andi utan­rík­is­ráð­herra, Össur Skarp­héð­ins­son, til að fylgja því ­máli eftir og styðja. Ný rík­is­stjórn og nýr utan­rík­is­ráð­herra hafa svo tekið við því kefli.

Hins veg­ar er ekki að sjá að annað utan­rík­is­póli­tískt áhuga­mál for­set­ans hafi fengið sam­bæri­legan ­stuðn­ing frá utan­rík­is­ráð­herrum und­an­far­inna ára, en það er reglu­leg kynn­ing og fram­setn­ing hans á þurrkun mat­væla sem meiri­háttar fram­lagi til þró­un­ar­mála. ­For­set­inn hefur rætt þetta mál við fram­kvæmda­stjóra Sam­ein­uðu þjóð­anna, for­seta Al­þjóða­bank­ans og aðra yfir­menn helstu alþjóða­stofn­anna sem láta sig þró­un­ar­mál varða, auk þess að tala fyrir þess­ari hug­mynd á ráð­stefnum erlend­is. Það hlýt­ur að rýra trú­verð­ug­leika Íslands á alþjóða­vett­vangi að for­set­inn fái engan hljóm­grunn fyrir þennan mál­flutn­ing hjá íslenskum stjórn­völdum og tali í raun út í tómið.

Nið­ur­stað­an er því sú að hvort sem utan­rík­is­stefnan byggir á úthugs­uðum valdapóli­tískum ­á­ætl­un­um, því að fylgja grund­vall­ar­við­miðum og reglum alþjóða­sam­þykkta í hví­vetna eða rætt sé skipu­lag á fram­lagi Íslands til þró­un­ar­mála, verður að tala einum rómi. Þegar afger­andi brestur verður milli afstöðu rík­is­stjórnar og for­seta í mik­il­vægum póli­tískum málum er veru­leg hætta á stjórn­ar- og ­stjórn­sýslu­kreppu. Það getur valdið tog­streitu í sam­skiptum Íslands við um­heim­inn og veikt stöðu þess um leið.

Kanntu vel við Kjarnann?

Frjáls framlög lesenda eru mikilvægur þáttur í rekstri Kjarnans. Þau gera okkur kleift að halda áfram að taka þátt í umræðunni á vitrænan hátt og greina kjarnann frá hisminu fyrir lesendur. 

Kjarninn er fjölmiðill sem leggur sig fram við að upplýsa og skýra út það sem á sér stað í samfélaginu með áherslu á gæði og dýpt. 

Okkar tryggð er aðeins við lesendur. Við erum skuldbundin ykkur og værum þakklát ef þið vilduð vera með í að gera Kjarnann enn sterkari. 

Ef þú kannt vel við það efni sem þú lest á Kjarnanum viljum við hvetja þig til að styrkja okkur. Þinn styrkur er okkar styrkur.

Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Dagatalið mitt
Ásta Júlía Hreinsdóttir safnar fyrir útgáfukostnaði fyrir Dagatalið mitt, sem er fjölnota afmælisdagatal með texta og myndum eftir hana.
Kjarninn 20. október 2019
Árni Már Jensson
Að skilja okkur sjálf: Annar hluti
Kjarninn 20. október 2019
Paul Copley, forstjóri Kaupþings ehf.
6.400 kröfuhafar höfðu ekki sótt peningana sína
Nokkur þúsund kröfuhafa í bú Kaupþings hafa ekki sótt þá fjármuni sem þeir eiga að fá greitt í samræmi við nauðasamninga félagsins. Þeir fjármunir sem geymdir eru á vörslureikningi eru um 8,5 milljarða króna virði á gengi dagsins í dag.
Kjarninn 20. október 2019
Hvar endar tap Arion banka á United Silicon?
Arion banki á kísilmálsverksmiðju Í Helguvík sem hefur ekki verið í starfsemi í þrjú ár. Bankinn hefur fjárfest í úrbótum en óljóst er hvort að þær dugi til að koma verksmiðjunni aftur í gang. Í vikunni var bókfært virði hennar fært niður um 1,5 milljarð.
Kjarninn 20. október 2019
Örn Bárður Jónsson
Afmæliskveðja til Alþingis
Kjarninn 20. október 2019
Leikskólakennurum fækkað um 360 frá árinu 2013
Börnum af erlendum uppruna hefur fjölgað mikið á skömmum tíma. Meira en helmingur þeirra sem starfar við uppeldi og menntun er ófaglærður.
Kjarninn 20. október 2019
Jean Claude Juncker er forseti framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins.
Atvinnuleysi innan ESB ekki mælst minna frá því að mælingar hófust
Atvinnuleysi hjá ríkjum Evrópusambandsins hefur dregist verulega saman á undanförnum árum, en er samt umtalsvert meira en í Bandaríkjunum og á Íslandi.
Kjarninn 19. október 2019
Séra Jakob Rolland, prestur kaþólsku kirkjunnar í Reykjavík.
Kaþólska kirkjan vill hafa meiri áhrif á stjórnmál á Íslandi
Prestur innan kaþólsku kirkjunnar segir að kaþólska kirkjan myndi vissulega vilja hafa meiri áhrif á stjórnmál á Íslandi. Hann segir að rödd kaþólsku kirkjunnar hafi þó fengið lítinn hljómgrunn hjá stjórnvöldum á Íslandi hingað til.
Kjarninn 19. október 2019
Meira eftir höfundinnBjarni Bragi Kjartansson
Meira úr sama flokkiFréttaskýringar
None