Mikið hefur verið rætt um hvort stofna eigi þjóðgarð á miðhálendi Íslands. Náttúruverndarhreyfingin, útivistarsamtök og Samtök ferðaþjónustunnar undirrituðu til að mynda viljayfirlýsingu um stofnun þjóðgarðs á miðhálendi Íslands í mars á síðasta ári. Sérstakri vefsíðu um hálendisverkefnisins var komið á laggirnar.
Markmiðið með viljayfirlýsingunni var að ná sem víðtækastri samstöðu um verndun miðhálendis Íslands með stofnun þjóðgarðs í eigu íslensku þjóðarinnar. Þau samtök sem undirrituðu yfirlýsinguna voru sammála um að hálendisþjóðgarður geti orðið eitt stærsta framlag Íslendinga til náttúruverndar um leið og þjóðgarðurinn yrði griðastaður fyrir þá sem vilja njóta náttúru miðhálendisins og nýta hana til ferðamennsku, útivistar og náttúruupplifunar.
Miðhálendið nær yfir um 40 prósent af flatarmáli landsins og er eitt stærsta samfellda svæðið í Evrópu þar sem ekki er föst búseta. Innan miðhálendisins eru stærstu víðerni landsins og fremur fá og dreifð mannvirki. Svæðið markast af svonefndri miðhálendislínu sem miðast í grunninn við línu dregna milli heimalanda og afrétta. Miðhálendið þykir einstakt af náttúrunnar hendi og innan þess er mikill fjöldi náttúruminja og samfelldra svæða sem njóta verndar að einhverju leyti.
Þetta kemur fram í skýrslu á vegum Umhverfis-og auðlindaráðuneytis sem kom út 7. nóvember síðastliðinn. Umhverfis- og auðlindaráðherra skipaði nefnd 14. júlí á síðasta ári sem falið var það hlutverk að greina og kortleggja svæðið innan miðhálendislínu á heildstæðan hátt. Markmiðið með starfinu var að kanna forsendur fyrir því hvort rétt þætti að stofna þjóðgarð innan miðhálendisins, með stækkun Vatnajökulsþjóðgarðs eða með annars konar fyrirkomulagi. Þar yrði meðal annars horft til reynslu af starfsemi Vatnajökulsþjóðgarðs.
Fjallað hefur verið um það af hálfu Alþingis, stjórnvalda, hagsmunaaðila og almennings hvert eigi að vera framtíðarfyrirkomulag varðandi stjórnun landnýtingar á þessu svæði. Þar hefur m.a. verið rætt um nýtingu og verndun og uppbyggingu innviða, ekki síst vegna vaxandi fjölda ferðamanna sem koma til landsins.
Með þessari skýrslu er annars vegar tekið saman heildstætt yfirlit um miðhálendið þar sem lýst er náttúru þess, stefnumörkun sem fyrir liggur, verndun, nýtingu og innviðum. Hins vegar er í skýrslunni fjallað um fjórar mismunandi sviðsmyndir fyrir þjóðgarð á miðhálendinu og frekari verndun innan miðhálendisins og greiningu á áskorunum og tækifærum mismunandi hagsmuna gagnvart hugmyndum um þjóðgarð eða þjóðgarða.
Lítt snortin náttúrusvæði má friðlýsa sem þjóðgarða
Á Íslandi eru þrír þjóðgarðar, þjóðgarðurinn á Þingvöllum, Vatnajökulsþjóðgarður og þjóðgarðurinn Snæfellsjökull. Sá síðastnefndi var stofnaður á grundvelli heimildar í náttúruverndarlögum en um hina tvo gildir sérstök löggjöf.
Samkvæmt 47. gr. náttúruverndarlaga má friðlýsa sem þjóðgarða stór náttúrusvæði sem eru lítt snortin og hafa að geyma sérstætt eða dæmigert lífríki, jarðminjar og/eða landslag, segja skýrsluhöfundar. Einnig skuli líta til mikilvægis svæðis í menningarlegu eða sögulegu tilliti þegar tekin er ákvörðun um stofnun þjóðgarðs. Í þjóðgörðum séu bannaðar allar athafnir og framkvæmdir sem hafa varanleg áhrif á náttúru svæðisins, nema þær séu nauðsynlegar til að markmið friðlýsingar náist. Frjálsa för fólks samkvæmt almannarétti sé aðeins hægt að takmarka á afmörkuðum svæðum í þjóðgörðum þar sem það er nauðsynlegt til að vernda plöntur, dýr, menningarminjar eða jarðminjar. Landsvæði þjóðgarða skuli vera í ríkiseign nema sérstakar ástæður mæli með öðru og um það náist samkomulag milli ráðherra og landeigenda.
Jafnframt kemur fram í skýrslunni að skilgreining á þjóðgarði sé mismunandi eftir ríkjum. Víða er höfð til hliðsjónar skilgreining Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna (IUCN) á þjóðgörðum. IUCN hafa skilgreint mismunandi verndarflokka sem grundvallast á því hver markmiðin eru með stjórn svæðanna en fleiri þættir skipta einnig máli, til dæmis einkenni þeirra og þau atriði sem gera þau einstök. Svæði geta raunar fallið undir fleiri en einn flokk en flokkunin ræðst jafnan af meginmarkmiði með vernd þeirra. Þjóðgarðar, samkvæmt skilgreiningu IUCN, eru stór náttúruleg eða lítt snortin svæði sem afmörkuð eru til verndar heildstæðum vistfræðilegum ferlum og þeim tegundum og vistkerfum sem einkenna svæðið. Jafnframt skapa svæðin margvíslega möguleika til andlegrar upplifunar, vísindaiðkunar, fræðslu, útivistar og afþreyingar fyrir ferðamenn af því tagi sem samrýmist menningu og umhverfissjónarmiðum.
Móta þarf heildarstefnu fyrir miðhálendið
Sviðsmyndagreining dregur fram ýmis atriði sem verður unnið með við frekari ákvörðun um framhald þessa verkefnis. Í skýrslunni var fjallað um verndun og sjálfbæra nýtingu náttúru miðhálendisins, hvernig tekist er á við áskoranir sem því fylgja og hvernig tækifærin, sem felast í nýtingu þessa landsvæðis, verða best nýtt. Ekki hefur verið lokið við kortlagningu víðerna en unnið er að því af hálfu Skipulagsstofnunar að þróa aðferðir til að kortleggja staðsetningu, stærð og mörk víðerna á Íslandi í samræmi við náttúruverndarlög. Af þessum sökum tekur umfjöllun um sviðsmyndirnar ekki tillit til þessa mikilvæga þáttar með beinum hætti, samkvæmt skýrsluhöfundum. Sviðsmyndir gætu tekið breytingum þegar þessari vinnu er lokið.
Nefndin taldi mikilvægt að kalla eftir sjónarmiðum frá fulltrúum sveitarfélaga sem liggja innan miðhálendisins til hugmynda um þjóðgarð á miðhálendinu. Settar voru fram fjórar sviðsmyndir til að skapa umræður um verndun miðhálendisins og framtíðarskipulag þess. Í því skyni voru haldnir fimm fundir með fulltrúum sveitarfélaga sem eiga land að miðhálendinu í júní, ágúst og september 2017.
Enn fremur segir í skýrslunni að móta þurfi heildarstefnu fyrir miðhálendið til langs tíma sem samstaða er um. Margt hafi áhrif þar á, svo sem landnotkun og stefna fyrir þjóðlendur, samspil skipulagsáætlana sveitarfélaga og annarra áætlana og fjármögnun þess sem gert er. Verði valið að stofna þjóðgarð þurfi traust að ríkja í samskiptum ríkis og sveitarfélaga og við hagsmunaaðila. Heimamenn þurfi að hafa áhrif á stefnumótun og stjórnun þjóðgarða og leggja þurfi áherslu á að ná bæði markmiðum jákvæðrar byggðaþróunar og verndunar. Svæðisráð séu góð tenging í heimabyggð en þau megi þó ekki vera of mörg og fulltrúar í þeim eigi ekki að vinna í sjálfboðavinnu. Mikilvægt sé að kerfið verði ekki of þungt í vöfum og því þurfi að tryggja góð tengsl og samráð milli svæðisráða, stjórnar þjóðgarðsins og sveitarstjórna. Æskilegt sé að samhæfa stjórnsýslu þjóðgarða, til dæmis með nýrri þjóðgarðastofnun.
Skýrsluhöfundar segja að þjóðgarður megi ekki vera of háður sértekjum. Það þurfi að tryggja ákveðinn rekstrargrunn og þjónustu innan þjóðgarðsins sem og stofnkostnað.
Tillögur að fjórum sviðsmyndum
Til að varpa ljósi á þau tækifæri og áskoranir sem geta falist í núverandi og aukinni verndun og stjórnskipulagi á miðhálendinu eru settar upp sviðsmyndir í skýrslunni sem er ætlað að draga fram mismunandi afmörkun svæðisins, verndun og stjórnskipulag og um leið tilhögun stefnumótunar og stjórnsýslu fyrir svæðið. Markmið með því er fyrst og fremst að draga fram öll sjónarmið gagnvart frekari verndun miðhálendisins.
Fjallað er um fjórar sviðsmyndir, þrjár sem fela í sér mismiklar breytingar frá núverandi stöðu og eina sem byggir á óbreyttri stöðu miðhálendisins. Þessar sviðsmyndir eru skoðaðar með hliðsjón af leiðarljósi fyrir skipulag landnotkunar á miðhálendinu samkvæmt landsskipulagsstefnu 2015 til 2026 og jafnframt fyrirliggjandi markmiðum um landnotkun innan miðhálendisins
Möguleikar fyrir stofnun miðhálendisþjóðgarðs
Verndarsvæði þjóðgarðsins afmarkast af mörkum þjóðlendna á miðhálendinu og friðlýstra svæða sem er um 85 prósent af miðhálendinu. Lönd í einkaeigu falla því ekki innan þjóðgarðs nema með samþykki viðkomandi landeigenda, segir í skýrslunni.
Jafnframt segir að núverandi friðlýst náttúruverndarsvæði hafi skilgreinda verndarflokka sem skoða þarf með tilliti til frekari verndunar og skilgreiningar jaðarsvæða. Skilgreina þurfi verndarflokka í samræmi við viðmið IUCN og náttúruverndarlög fyrir önnur svæði innan þjóðlendna, meðal annars út frá fyrirliggjandi upplýsingum um náttúrufar, verndargildi og landnotkun.
Svæðisráð yrðu samsett með svipuðum hætti og í Vatnajökulsþjóðgarði, þ.e. þrír fulltrúar hlutaðeigandi sveitarfélaga, ferðamálasamtök viðkomandi svæðis, útivistarsamtök og umhverfisverndarsamtök. Svæðisráð er ráðgefandi um málefni þjóðgarðsins á viðkomandi svæði og hefur yfirumsjón með gerð tillögu að stjórnunar- og verndaráætlun fyrir viðkomandi svæði auk verkefna tengdum rekstri. Yfir þjóðgarðinum væri stjórn sem væri skipuð fulltrúum allra svæðisráða, fulltrúum samtaka svo sem ferðamála-, útivistar-, umhverfisverndarsamtaka og fulltrúum skipuðum af ráðherra. Hlutverk stjórnar yrði stefnumótandi, gerð stjórnunar- og verndaráætlunar, rekstraráætlanir, samræming, eftirlit, 78 leyfisveitingar og gerð atvinnu- og byggðastefnu. Stjórn myndi ráða starfsfólk til að sinna þessum hlutverkum.
Þessi sviðsmynd getur, að mati skýrsluhöfunda, tryggt markmið um heildstæða náttúruvernd á miðhálendinu og tækifæri felast í heildstæðri verndun landslagsheilda, vatnasviða og víðerna. Skilgreina þurfi verndarstig þjóðlendna innan þjóðgarðsins, sem lenda utan núverandi friðlýstra svæða og eftir atvikum endurskoða verndarflokka núverandi friðlýstra svæða. Sviðsmyndin feli í sér tækifæri til að stjórna nýtingu innan miðhálendisins með samræmdum hætti.
Svæðið sem þjóðgarðurinn nær til er mjög víðfeðmt eða um 40 prósent af landinu og fjölbreytt og því er stjórn landnýtingar innan þess mikil áskorun, segir í skýrslunni. Sviðsmyndin takmarki þróun nýrra mannvirkjabelta sem geta falist í byggingu háspennulína í lofti, virkjana eða umfangsmikillar uppbyggingar í ferðaþjónustu (hótel, veitingastaðir, bensínstöðvar). Sviðsmyndin auki líkur á þróun aðstöðu fyrir ferðamenn á því svæði innan miðhálendisins sem félli innan þjóðgarðsins og þurfi að skilgreina slíka uppbyggingu í stjórnunar- og verndaráætlun.
Jöklaþjóðgarðar gætu orðið að veruleika
Fjórir þjóðgarðar afmarkast af núverandi friðlýstum svæðum auk jöklanna og jaðar-/áhrifasvæða þeirra. Miðað sé við að þau sveitarfélög, sem eiga stjórnsýslumörk að eða innan þjóðgarðs, komi að stjórnun og stefnumótun. Langjökulsþjóðgarður afmarkast af Langjökli og Geitlandi. Hofsjökulsþjóðgarður afmarkast af Guðlaugstungum, Hofsjökli og Þjórsárverum. Mýrdals- og Eyjafjallajökulsþjóðgarður afmarkast af Friðlandi að Fjallabaki og Mýrdals- og Eyjafjallajöklum. Vatnajökulsþjóðgarður hefur núverandi afmörkun en við bætast Herðubreiðarlindir, Kringilsárrani og Lónsöræfi.
Afmörkun þessara þjóðgarða getur tekið breytingum í samræmi við samþykkta stefnumótun um verndun og nýtingu lands eins og náttúruminjaskrá, mat á verndargildi vistgerða, greiningu og verndargildi víðerna og rammaáætlun þegar hún liggur fyrir. Sviðsmynd tvö getur því breyst, samkvæmt skýrslunni, þannig að verndað svæði þjóðgarða verði stækkað og myndaðar stærri verndarheildir í samræmi við samþykkta stefnumótun.
Núverandi friðlýst náttúruverndarsvæði hafa skilgreinda verndarflokka, sem gæti þurft að endurskoða í ljósi frekari verndunar og skilgreiningar jaðarsvæða. Segir enn fremur í skýrslunni að skilgreina þurfi verndarflokka fyrir jöklana utan Vatnajökuls í samræmi við viðmið IUCN og náttúruverndarlög.
Í skýrslunni segir að sviðsmyndin auki verndarstig jökla, sem einnig eru flokkaðir sem víðerni en hafi lítil áhrif á vernd víðerna að öðru leyti. Hún hafi lítil bein áhrif á vernd lífríkis eða líffræðilega fjölbreytni. Vernd þeirra jarðminja og jarðfræðiheilda sem tengjast jöklunum ætti að verða betur tryggð.
Skoða þurfi afmörkun jaðarsvæða jöklanna sem eru í sumum tilvikum eignarlönd. Sviðsmyndin geti leitt af sér frekara uppbrot miðhálendisins í smærri einingar í ljósi þess að hún viðheldur möguleika á uppbyggingu orkumannvirkja á milli jökla og á víðernum, svo sem háspennulína og miðlunarlóna. Vernd víðerna yrði því einnig síður tryggð. Tækifæri sviðsmyndarinnar tengist stækkun þjóðgarða vegna nýrra friðlýsinga í samræmi við náttúruminjaskrá og með skilgreiningu víðerna. Mögulega geti tækifæri legið í þróun löggjafar um þjóðlendur sem myndi styrkja verndun miðhálendisins.
Stofnaðir þjóðgarðar á miðhálendinu á núverandi friðlýstum svæðum
Verndarsvæði þjóðgarðanna afmarkast af friðlýstum svæðum innan miðhálendisins. Jafnframt segir í skýrslunni að miðað sé við að þau sveitarfélög sem eiga stjórnsýslumörk að eða innan þjóðgarðs komi að stjórnun og stefnumótun. Afmörkun hvers þjóðgarðs geti breyst í samræmi við stefnumótun, svo sem náttúruminjaskrá, rammaáætlun og verndun víðerna. Verndarflokkar Friðlýst náttúruverndarsvæði myndi nokkurs konar kjarna hvers þjóðgarðs. Þau megi tengja öðrum verndarsvæðum, svo sem hverfisvernd.
Sviðsmyndin felur í sér sömu áskoranir og tækifæri og sviðsmynd tvö nema að hún felur ekki í sér aukna vernd jökla, segir í skýrslunni.
Óbreytt staða verndunar
Verndarsvæði innan miðhálendis afmarkast af núverandi friðlýstum svæðum. Breytingar á verndun byggjast á samþykktri stefnumótun, svo sem náttúruminjaskrá og rammaáætlun. Verndarflokkar Verndarskilmálar fyrir friðlýst náttúruverndarsvæði skilgreina verndarflokk hvers og eins.
Sviðsmyndin felur ekki í sér forsendur fyrir heildstæðri verndun miðhálendisins, hún tryggir ekki vernd víðerna og hefur ekki áhrif á vernd lífríkis eða líffræðilega fjölbreytni eða vernd jarðminja og jarðfræðiheilda. Sviðsmyndin heldur opnum þeim möguleika að byggja upp fleiri orkumannvirki og háspennulínur á miðhálendinu. Tækifæri tengjast friðlýsingum í samræmi við náttúruminjaskrá og með skilgreiningu víðerna.
