Nú þegar Joe Biden tekur við forsetaembætti í Bandaríkjunum er ljóst að einhver umskipti munu verða á utanríkisstefnunni. Donald Trump hefur gengið lengra en nokkur forseti við að kollvarpa hefðbundinni stefnu bandarískra stjórnvalda, með slæmum afleiðingum myndu margir segja. COVID-19-faraldurinn mun þó verða fyrirferðarmikill og Biden því ekki líklegur til að gera nein strandhögg þegar kemur að utanríkismálum fyrst um sinn. Þar er þó af nógu af taka og ljóst að hann mun vilja snúa frá þeirri stefnu sem forveri hans markaði og framkvæmdi.
Minnihluti í öldungadeildinni
Joe Biden er enginn nýgræðingur í utanríkismálum því hann hefur hátt í hálfrar aldar reynslu, fyrst sem öldungadeildarþingmaður og síðar sem varaforseti. Þar sem þekkingu hans sleppir er hann óhræddur við að hlusta á sérfræðinga, ólíkt fyrirrennara hans. Hann hefur sett saman gríðarlega umfangsmikið ráðgjafaráð, um eittþúsund sérfræðinga, sem var honum til halds og trausts í kosningabaráttunni, og mun að einhverju leyti fylgja honum inn í embættið.
Biden stendur frammi fyrir meirihluta repúblíkanaflokksins í öldungadeildinni, í það minnsta fram til 2022 og mun það binda hendur hans í mikilvægum lagasetningum sem varða innanríkismál. Það þarf þó ekki að koma að sök í utanríkismálum því sem forseti getur Biden farið fram hjá þinginu og beitt sérstökum tilskipunum.
Donald Trump hafði gjarnan þann hátt á til að fá málum framgengt, án þess að þurfa að fá samþykki fulltrúadeildar Bandaríkjaþings þar sem demókratar höfðu meirihluta. Barack Obama gerði þetta einnig og kom þannig fjölda mála í framkvæmd, eins og Parísarsamkomulaginu, kjarnorkusamningi við Íran, og hernaðaraðgerðum í Írak, Líbíu, Sýrlandi og víðar, jafnvel þar sem þingið neitaði að veita sérstaka heimild. Slíkar aðferðir og stefnubreytingar hafa þó þann ókost að þær endast ekki mikið lengur en sá forseti sem kom þeim í kring, því jafn auðvelt er að afturkalla þær og koma þeim á.
Mistök Trumpstjórnarinnar – verkefnalistinn er langur
Það er langur listi verkefna sem bíður Bidens eins og búast má við og hefur hann þegar tekið til við að undirbúa breytingar. Áður en kemur að utanríkismálum er hins vegar ljóst að baráttan við COVID-19-faraldurinn mun taka athyglina fyrst um sinn, auk þeirra efnahagsþrenginga sem hann hefur valdið. Þar er Biden á heimavelli en hann leiddi endurreisnarstarf Obama-stjórnarinnar í kjölfar efnahagshrunsins árið 2009.
Umhverfismál eru Joe Biden hugleikin og hann hefur lýst því yfir að eitt af hans fyrstu verkum verði að endurnýja aðild Bandaríkjanna að Parísarsamkomulaginu sem Donald Trump dró þau út úr, en þar með urðu Bandaríkin eina ríkið í heiminum sem stóð utan þess. Það sama má segja um Alþjóðaheilbrigðismálastofnunina en Bandaríkin hættu aðild að henni á þeim forsendum að Kínverjum hefði ekki verið sýnd nógu mikil harka vegna framkomu þeirra þegar COVID-19-faraldurinn braust út.
Donald Trump einsetti sér að rétta stöðu Bandaríkjanna í alþjóðakerfinu sem hann sagði markast af misnotkun, að Bandaríkjamenn væru látnir borga brúsann í alþjóðasamstarfi sem gangi í mörgum tilfellum gegn hagsmunum þeirra. Þungamiðja utanríkisstefnu hans hefur því verið einangrunarhyggja; að draga Bandaríkin út úr hverskyns samningum, sáttmálum, og ábyrgð gagnvart öðrum ríkjum samkvæmt stefnu sem kallast „America First“ – einblína á efnahagsmál og hagsmuni bandarískra fyrirtækja og vinnumarkaðar.
Þetta tókst að einhverju leyti því efnahagurinn hélt áfram að blómstra og atvinnuleysi var í lágmarki. En þar með var ekki öll sagan sögð því jafnvel þó COVID-19 hefði ekki komið til var ljóst að óveðursskýin voru tekin að hrannast upp. Viðskiptahallinn hafði farið hratt vaxandi og framkvæmd stefnumála var oft handahófskennd, ómarkviss, illa skilgreind og háð duttlungum forsetans. Sama átti við um mótvægisaðgerðir innanlands til að mæta þeim skakkaföllum sem óhjákvæmilega leiddu af framkvæmd hennar.
Þó tilgangurinn hafi verið að styrkja stöðu Bandaríkjanna, sér í lagi inn á við, má segja að vopnin hafi snúist í höndunum á honum og þetta hafi valdið miklum skaða og ógni hreinlega öryggi landsins. America First-stefnan hefur haft það í för með sér að Bandaríkin geta átt það á hættu að missa það forystuhlutverk sem þau hafa haft á ýmsum sviðum; í öryggismálum, viðskiptum og tækni. Til að mynda hefur þetta skapað tómarúm sem ríki eins og Kína sjá sér nú leik á borði að fylla upp í. Sumir segja að þetta hafi þegar gerst og erfitt gæti verið fyrir Biden að leiðrétta mistökin.
Rísandi Kína – misráðinn einleikur Trumps
Stjórnvöld í Bandaríkjunum, sem og annars staðar, hafa haft miklar áhyggjur af hinu rísandi Kína; efnahagslegum vexti, sífellt meiri tæknilegri getu Kínverja til eftirlits og netnjósna og hættunni sem þetta hefur í för með sér fyrir samkeppni, friðhelgi og frjálslynt lýðræði. Ein stærstu mistök Donalds Trumps voru að fara einn í stríð gegn þessari vá því Evrópubúar deila þessum áhyggjum. Trump hefði verið í lófa lagið að fá Evrópuríki með í bandalag sem hefði þrýst á Kínverja til að skapa nýjan alþjóðlegan ramma um stafræn viðskipti. Þessi í stað nú takast á þrír ásar, Bandaríkin, Evrópa og Kína.
Viðskiptastríð við Kína hefur heldur ekki skilað því sem til var ætlast því tollar sem bandarískir neytendur greiða fyrir kínverskar vörur hafa hækkað vöruverð. Bændur hafa einnig komið illa út úr aðgerðunum en Trumpstjórnin hefur lagt fram milljarða dollara í niðurgreiðslur til reyna að bæta skaðann. Að sama skapi koma tollar á innflutning frá Kína sér illa fyrir framleiðslugreinar í Bandaríkjunum sem reiða sig á hráefni þaðan, því þeir skekkja samkeppnisstöðu þeirra.
Þarna er verk að vinna og má búast við því að Biden beiti reynslu sinni sem maður sátta og reyni að endurnýja það traust sem glatast hefur milli Evrópu og Bandaríkjanna. Hann er líklegur til að nýta kosti samvinnu fremur en að beita þeirri einangrunarhyggju sem fyrirrennari hans lagði upp með. Í stað þess að líta á alþjóðasamstarf sem ógn við bandaríska hagsmuni eins og innlenda atvinnustarfsemi væri ráðlegra að Bandaríkjamenn myndu styrkja fjölþjóðlegt samstarf, m.a. við Evrópuríki.
Þetta á við um sameiginlegar reglur um viðskipti, vinnuafl og umhverfisstaðla, skattlagningu og stafræna hagkerfið. Slíkt væri raunverulega til hagsbóta fyrir almenning. Og vilji Biden fara í viðskiptastríð við Kína er ráðlegra að safna liði meðal annarra Asíuríkja sem einnig eiga mikla hagsmuni að verja gagnvart Kína, en eitt af fyrstu verkum Trumps var að útiloka möguleika á slíku samstarfi sem þó var í burðarliðnum með samningnum um Trans-Pacific Partnership.
Öryggis- og varnarmál
Biden er líklegur til þess að marka hófsama hefðbundna stefnu í öryggis- og varnarmálum og í raun fylgja þeirri línu sem Barack Obama reyndi að leggja með því að lágmarka íhlutun á erlendri grund. Stefna bandarískra stjórnvalda í innanríkismálum hefur einnig mikil áhrif á utanríkis-, öryggis- og varnarmál, því allur heimurinn fylgist með þegar Bandaríkin eru annars vegar.
Framkoma og gjörðir Trumps sem ýta undir rasisma og móðganir hans við ríki rómönsku Ameríku, upphefja þannig rasista í öðrum löndum og grafa undan möguleikum Bandaríkjamanna til vera fyrirmynd og stuðla að lýðræðisumbótum, friði og öryggi annars staðar í heiminum. Biden mun án efa snúa við blaðinu hvað þetta varðar.
Einnig má gera ráð fyrir því að hann breyti stefnunni gagnvart Rússum sem hefur verið í einkennilegum farvegi og muni fylgja hefðbundnari stefnu í þeim samskiptum. Einnig bíður Bidens að leysa úr þeim hnút sem Trump hefur komið málum í er varða Íran, N-Kóreu og Venesúela. Trump hefur lagt áherslu á að ná fram pólitískum markmiðum með því að sýna hámarks styrk, meðal annars með harkalegum efnahagslegum refsiaðgerðum. Þær hafa þó fyrst og fremst bitnað á almenningi í þeim ríkjum sem þeim er beint að og vandamálin eru í verri farvegi en áður; N-Kórea hefur haldið áfram með kjarnorkuvopnaáætlun sína, Íranir sömuleiðis og staða harðstjórans Maduros hefur styrkst í Venesúela.
Það er lítill áhugi fyrir nýjum styrjöldum og verkefnalistinn heima fyrir er ansi umfangsmikill; COVID-19, aðgerðir til að efla og hraða efnahagsbata, klofningur vegna átaka milli kynþátta og almennt að sætta þjóðina. Biden mun því hafa fangið fullt og vinstri vængur hans eigin flokks mun standa í veginum fyrir hverskonar tilhneigingu í átt að íhlutunum í öðrum heimshlutum í nafni frelsis og lýðræðis, eins og tíðkaðist fyrrum. Og ekki mun minnihluti í öldungadeildinni hjálpa til því repúblíkanar munu líklega halda sig að mestu ofan í skotgröfunum hvað sem hæfileikum og vilja Bidens til sátta líður.
Þó er ljóst að taka þarf ákveðin skref til að laga þá stöðu sem komin er upp. Öryggis- og varnarmál tuttugustu og fyrstu aldarinnar snúast um fjölþáttaógnir og samfélagslegt öryggi. Hættan er sú að þetta ástand geti gert Biden og þar með Bandaríkjamönnum erfitt eða ómögulegt að ná árangursríkum og mjög nauðsynlegum samningum á alþjóðavettvangi; um loftslagsmál, stafræna stjórnarhætti, heilbrigðismál og umbætur í viðskiptum.
Hvað var Trump að reyna?
Bandaríkin eru stór og innan þeirra eru hópar sem hafa mjög mismunandi heimssýn, allt frá því að alríkið eigi að hafa sig sem minnst í frammi, með lágmarks umfangi, skattheimtu, þaðan af síður að vasast í málum annarra þjóða – til þess að Bandaríkin eigi að vera í forystu á alþjóðavettvangi og ganga hratt og ákveðið fram í að tryggja lýðræði og frelsi í heiminum. Báðir hóparnir rúmast að einhverju leyti innan hvors flokks, repúblikana og demókrata, svo erfitt er að alhæfa og setja fólk í hólf.
Verkefni forsetans er að sameina og sætta þessi sjónarmið, sem hugsanlega gekk betur áður fyrr þegar Bandaríkjamenn áttu sér skýrari, skilgreinda óvini sem berjast þurfti við. Þegar ekki var lengur hægt að sameina þjóðina vegna hættu af kommúnisma eða Íslam var hnattvæðing nærtæk, sem hefur augljóslega sínar slæmu hliðar. Donald Trump hefur nýtt sér það óspart og magnað hana upp sem ógn við bandaríska þjóð, þrátt fyrir að hafa sjálfur óneitanlega notið kostanna við alþjóðavæðinguna. Þetta hefur enn aukið á úlfúð og átök í bandarísku samfélagi sem er líklega klofnara en nokkru sinni fyrr.
Málflutningur Trumps gegn alþjóðavæðingunni á sér augljóslega mikinn hljómgrunn í ákveðnum hópum og þrátt fyrir ósigur í kosningunum hlaut hann metfjölda atkvæða. Hann fór þá leið að reyna ekki að höfða til breiðari hóps, miklu frekar að skerpa á klofningnum til að styrkja stöðu sína meðal stuðningsmanna. Sá hópur hefur engan áhuga á að bæta ímynd Bandaríkjanna til þess að geta beitt sér á erlendum vettvangi, hann tortryggir útlendinga en veit jafnframt að Bandaríkin eru voldugasta ríki heims með öflugasta vopnabúrið og flest kjarnorkuvopnin.
Það má jafnframt reikna Donald Trump til tekna að hann vildi hemja óhófleg umsvif Bandaríkjahers um víða veröld, um leið og hann jók útgjöld til hermála. Hann hafði uppi stór orð um tvö erfið mál þegar hann tók við embætti; Stríðið í Afganistan, sem stendur enn þrátt fyrir að mikið hafi verið reynt að ljúka því, bæði með góðu og illu, og Íslamska ríkið, sem hefur verið að ná vopnum sínum og byggir nú upp af miklum móð í Sýrlandi. Trump gekk þó jafn illa með þessi erfiðu mál og forverum hans og ekkert bendir til þess að Joe Biden muni vegna neitt betur.
Bidens bíður sameiningarstarf
Bidens bíður erfitt verkefni við að sameina ólík sjónarmið, bæði sinna manna sem og repúblíkana. Á heimavelli er annars vegar hópurinn sem lítur á eflingu hersins og hernaðaraðgerðir hornauga, því það muni draga úr fjárveitingum til félagslegra úrlausnarefna sem er ærið nóg af í bandarísku samfélagi, hópur sem inniheldur fólk eins og Bernie Sanders og Alexandriu Ocasio-Cortez. Hinn hópurinn er íhaldssamari demókratar sem vilja, í anda Bills Clintons og ára eftirstríðsáranna, mynda sterk tengsl við fjölþjóðastofnanir eins og NATO og að Bandaríkin haldi uppi merkjum frelsis og lýðræðis í heiminum.
Repúblíkanamegin stendur svo eftir hópurinn sem fylgdi Trump að málum í einangrunarhyggjunni, þeir sem vilja öflugan her, m.a. með kjarnorkuvopnum, til að verja Bandarískt landsvæði en ekki til þess að standa í kostnaðarsömum aðgerðum á erlendri grund. Og svo hinn sem vill að Bandaríkjaher sé sá öflugasti og geti látið að sér kveða til að styðja við bandarísk gildi og hagsmuni hvar sem er í heiminum.
Hér er auðvitað um að ræða grófar línur um afmörkuð mál en þær segja ákveðna sögu um klofninginn þegar kemur að stefnumótun í utanríkismálum. Þetta beinir jafnframt sjónum að því hversu erfitt verk Biden gæti átt fyrir höndum, því ef reynt er að sigla á milli skers og báru og gera sem flestum til hæfis getur niðurstaðan orðið hálf bragðdauf og litlu verið komið í verk.
Hvað með Ísland?
Í þessu samhengi er jafnframt eðlilegt að velta fyrir sér hver staða Íslands verður í samskiptum við þennan mikilvægasta bandamann okkar og öflugasta nágranna. Þrátt fyrir allt hefur Ísland ekki liðið fyrir skort á athygli frá bandarískum stjórnvöldum á tíma Trump-stjórnarinnar. Varaforsetaheimsókn, utanríkisráðherraheimsóknir og önnur innlit háttsettra embættismanna eru fáheyrð af þeirri tíðni sem verið hefur síðastliðin fjögur ár. Endurfjárfesting Bandaríkjanna í varnarsamstarfi ríkjanna er veruleg og jafnframt hefur virst einlægur áhugi á því að efla viðskiptasamband ríkjanna.
Á það ber að líta að þessi athygli sem Ísland fær kemur ekki til af góðmennsku því þar ráða bandarískir hagsmunir. Bandaríkjamenn hafa verið að beina sjónum sínum að N-Atlantshafi síðan aftur tók að kólna í samskiptum við Rússa og Ísland er á ytri mörkum varnarsvæðis þeirra, sem skýrir áhugann. Líklegt er að þessi áhugi muni haldast með nýrri stjórn, en miklu mun skipta hverjir ráða yfir utanríkis- og varnarmálaráðuneytum Bandaríkjanna eftir að Biden sver formlega embættiseið þann 20. janúar næstkomandi.
Íslensk stjórnvöld skyldu hafa í huga að mikil munur er á afstöðu Bidens og Trumps þegar kemur að alþjóðastofnunum, hlutum sem varða náttúruvernd og nýtingu auðlinda eins og fiskstofna og hvala. Lobbíistar náttúruverndarsamtaka munu eiga mun greiðari leið að Biden en Trump og má nefna að beiting Pelly-ákvæðisins svokallaða, sem Obama virkjaði í sinni tíð, var virt að vettugi af Trump-stjórninni. Ekki er ólíklegt að einhver þrýstingur verði settur á íslensk stjórnvöld verði t.d. tekið til við hvalveiðar eða farið illilega út af sporinu að mati náttúruverndarsamtaka vestanhafs.
Þarna felast þó tækifæri því hagur smáríkja í samskiptum við ríki eins og Bandaríkin er best tryggður með öflugu alþjóðasamstarfi, að samningar séu virtir og að lög og reglur séu í hávegum hafðar. Íslendingar hafa að einhverju leyti byggt ímynd sína á hreinleika óspilltrar náttúru, hvort sem það er á sviði matvælaframleiðslu eða ferðamennsku. Með breyttum áherslum í Washington er því tækifæri fyrir Íslendinga að standa stoltir í stafni og kvika ei frá ströngum viðmiðum þegar kemur að náttúruvernd, m.a. í málefnum Norðurslóða. Slík stefna er vís til að vekja eftirtekt og myndi vafalaust styrkja tengslin við Bandaríkin undir hinni nýju stjórn Bidens.
