Sótt að Schengen

Árið 2020 hefur tekið á Schengen-samstarfið. Landamæralokanir vegna faraldursins, flóttamannamál og hryðjuverkaárásir hafa vakið upp spurningar um hvaða stefna skuli mörkuð og líklegt er að samstarfið taki einhverjum breytingum.

Schengen-samstarfið hefur átt undir högg að sækja vegna veirufaraldursins. Víða hefur innri landamærum svæðisins verið lokað. Þessi mynd er frá pólska landamærabænum Cieszyn í sumar, þar sem landamæralokun Tékka var mótmælt.
Schengen-samstarfið hefur átt undir högg að sækja vegna veirufaraldursins. Víða hefur innri landamærum svæðisins verið lokað. Þessi mynd er frá pólska landamærabænum Cieszyn í sumar, þar sem landamæralokun Tékka var mótmælt.
Auglýsing

Schengen er sam­­starf 26 Evr­­ópu­­ríkja um afnám vega­bréfa­eft­ir­lits á innri landa­­mærum ríkj­anna. Til­gang­ur­inn er að auð­velda hindr­un­ar­lausa för fólks milli ríkja álf­unn­ar. Grund­völlur þess að þetta sé mögu­legt er aukið sam­starf yfir­valda hvað varðar lög­- og landamæra­gæslu og öfl­ugra eft­ir­lit við ytri landa­­mæri aðild­ar­ríkj­anna. Schen­gen-­sam­starfið hefur gengið nokkuð snurðu­laust, á meðan ekki reyndi meira á það, en auk­inn flótta­manna­straumur til Evr­ópu frá Norð­ur­-Afr­íku og Mið-Aust­ur­lönd­um, auk hryðju­verka­árása og COVID-19, veldur nú auknum erf­ið­leikum í sam­starf­inu.

Flótta­manna­straumur og COVID-19 ógnar Schengen

Sam­fara aðlögun að sam­eig­in­legum reglum Schengen hafa ríkin ávallt haldið áfram til­tek­inni stjórn á landa­mærum sínum þó ekki væri kraf­ist fram­vís­unar vega­bréfs og landa­mærin væru í raun opin. Flótta­manna­vand­inn og hryðju­verka­árás­irnar 2015 hafa reynt mikið á sam­starfið og sýnt fram á van­kanta þess­arar aðferð­ar, hvort sem um var að ræða mis­tök ríkj­anna hvað varðar landamæra­eft­ir­lit, erf­ið­leika við að sam­ræma mót­töku hæl­is­leit­enda eða brotala­mir í sam­starfi lög­reglu. Þegar straumur flótta­fólks frá Sýr­landi jókst varð til keðju­verkun sem leiddi til lok­unar landamæra víðs vegar innan Schen­gen-­svæð­is­ins, enda hafa ríkin hvert um sig þar tíma­bundið tals­vert svig­rúm.

Eftir nokk­urt hlé hafa svo hryðju­verka­menn látið til sín taka í Evr­ópu, nú síð­ast í Frakk­landi og hefur Emanu­el Macron Frakk­lands­for­seti kallað eftir end­ur­skoðun á Schen­gen-­sam­starf­inu. Hann hafði fyrr á árinu hvatt for­ystu­fólk Evr­ópu­sam­bands­ins til að inn­leiða eft­ir­lit á innri landa­mærum tíma­bund­ið. Hefur hann varað við að verði ekki brugð­ist við með mark­vissum hætti gæti það þýtt aukna hættu á enda­lokum sam­starfs­ins.

Macron Frakklandsforseti hefur kallað eftir endurskoðun á Schengen-samstarfinu. Mynd: EPA

COVID-19 hefur svo enn frekar reynt á þol­rif­in, en þegar far­ald­ur­inn fór að herja á Evr­ópu gripu mörg ríki til þess ráðs að loka landa­mærum sínum nema vegna bráð­nauð­syn­legra erinda. Svart­sýn­ustu spár gerðu m.a. ráð fyrir því að þetta gæti riðið sam­starf­inu að fullu og markað enda­lok þess. Þegar rykið sest er hins vegar ólík­legt að það verði reynd­in. Þó er lík­legt að far­ald­ur­inn muni hafa ein­hver langvar­andi áhrif á sam­starfið og það taki breyt­ing­um, byggt á reynsl­unni af ann­ars vegar COVID-19 og hins vegar flótta­manna­vand­an­um.

Hvað er í húfi?

Schengen gegnir mik­il­vægu hlut­verki fyrir Evr­ópu­sam­run­ann í heild sinni. Sér í lagi innri markað Evr­ópu­sam­bands­ins þar sem fjór­frelsið er grund­vall­ar­at­riði, einkum hvað varðar frjálsa för vöru og fólks. Efna­hags­legur kostn­aður af lokun innri landamæra er met­inn tölu­vert hærri en afleið­ingar af óheftum straumi fólks og þeim ókostum sem honum fylgja – þar á meðal auknum straumi flótta­manna um álf­una.

Sam­kvæmt nið­ur­stöðum rann­sóknar Evr­ópu­þings­ins frá árinu 2016 á áhrifum sem afnám Schengen hefði gæti beinn kostn­aður aðild­ar­ríkj­anna numið allt að 18 millj­örðum evra árlega. Þar er áætlað að kerf­is­bundið landamæra­eft­ir­lit myndi kosta þá sem fara um landa­mæri Evr­ópu á milli 10 til 15 millj­arða evra. Laus­lega áætl­aði gæti árlegur kostn­aður því numið um 25­–30 millj­örðum evra, sem er lít­ill hluti heild­ar­hag­kerfis Evr­ópu­ríkja en gríð­ar­legar fjár­hæðir engu að síð­ur.

Upp­taka innri landamæra myndi einnig leiða til trufl­unar á dag­legum ferðum fjölda fólks í atvinnu­skyni og hindra við­skipta­ferða­lög yfir landa­mæri. Slíkt myndi hafa nei­kvæð áhrif á líf millj­óna manna og hefta atvinnu­starf­semi. Árið 2018 fóru yfir 1,9 millj­ónir Evr­ópu­búa yfir landa­mæri til vinnu. Fjöldi rík­is­borg­ara innan ESB sem fer til vinnu í öðru Schen­gen-landi jafn­gildir í raun nærri einu pró­senti allra atvinnu­bærra manna álf­unn­ar.

Mögu­leg áhrif COVID-19 á Schengen

Þjóð­ern­is­hyggja og and­staða við hnatt­væð­ingu og fólks­flutn­inga hefur farið vax­andi í Evr­ópu á und­an­förnum árum og m.a. ýtt undir kröfur um upp­töku innra landamæra­eft­ir­lits. Nú þegar far­ald­ur­inn geisar hefur þessi mál­flutn­ingur að ein­hverju leyti fengið byr í seglin og viss hætta á að fjari undan sam­starf­inu. Þó má full­yrða að algert hrun Schengen og aft­ur­hvarf til lok­unar landamæra sé frekar ólík­leg nið­ur­staða, en í nýlegri skýrslu eru nefndir nokkrir mögu­leikar á aðlögun sam­starfs­ins sem gætu komið til kasta sam­starfs­ríkj­anna á næst­unni.

Einn val­kost­ur­inn gæti verið í þá átt að Schengen eins og það lítur út í dag yrði skipt niður í nokkur minni svæði. Þar gætu t.d. Norð­ur­löndin verið eitt svæði og Ben­eluxlöndin ásamt Frakk­landi og Þýska­landi ann­að, svo dæmi séu tek­in.

Annar mögu­leiki, sem einnig gæti farið saman við svæða­skipt Schen­gen, væri að ein­hver ríki myndu yfir­gefa sam­band­ið, annað hvort af sjálf­viljug eða til­neydd vegna þrýst­ings ann­arra ríkja. Má þar nefna að Danir hafa frá upp­hafi slegið varnagla við Schengen og sömdu, ásamt Bretum og Írum, sér­stak­lega um að und­an­skilja utan­rík­is- og dóms­mál gagn­vart ESB. Danir hafa þó sjálf­vilj­ugir inn­leitt reglur Schengen hingað til en ský­laus krafa um opin landa­mæri gæti haft þau áhrif að þeir hyrfu frá þeirri stefnu og yfir­gæfu sam­band­ið. Þátt­taka þeirra er jú liður í við­haldi nor­ræna vega­bréfa­sam­bands­ins, sem aftur var ein af rök­semd­unum fyrir því að Schen­gen-­sam­starfið var opnað til EFTA-­ríkj­anna.

Nú þegar hillir undir bólu­efni gegn COVID-19 gætu mál þró­ast á þann veg að fram­kvæmda­stjórn ESB þyrfti áfram að sjá í gegnum fingur sér varð­andi beit­ingu und­an­þágu­heim­ilda Schen­gen-­sam­starfs­ins, sem yfir­leitt er ætlað að vera tíma­bundnar og ítar­lega rök­studd­ar. Þannig gætu löndin haldið áfram að fram­lengja landamæra­eft­ir­lit, með vísan til almenns ástands vegna sótt­varna o.þ.h. án ítar­legri rök­stuðn­ings sem kallað væri eftir við eðli­legri aðstæð­ur.

Slíkar aðstæður þar sem „tíma­bund­ið“ landamæra­eft­ir­lit drægist á lang­inn myndu leiða til kostn­aðar vegna við­halds landamæra­stöðva, bið­tíma við landa­mæri og hafa hamlandi áhrif almennt. Hann væri engu að síður lít­ill í sam­an­burði við þann kostnað sem alhliða end­ur­upp­taka landamæra hefði í för með sér.

Við­var­andi óvissu­á­stand mun óhjá­kvæmi­lega kalla á ein­hver póli­tísk átök milli aðild­ar­ríkja þar sem löndin hafa mis­mikla þörf fyrir aukið landamæra­eft­ir­lit, og verða þá lönd á ytri landa­mærum Schen­gen-­svæð­is­ins í eld­lín­unni. Sem dæmi má nefna að þegar flótta­manna­bylgjan var sem mest árið 2017 var sér­tækum aðgerðum beitt á þýskum flug­völlum gegn grískum flug­fé­lög­um, sem leiddi til auk­innar spennu í sam­skiptum milli Þýska­lands og Grikk­lands. Þau ríki sem mest yrðu fyrir barð­inu á því óhag­ræði sem lok­an­irnar yllu tækju því vart þegj­andi og myndu setja mikla pressu á Fram­kvæmda­stjórn ESB um úrbæt­ur.

Minna áþreif­an­legt tjón, sem hefði engu að síður alvar­legar afleið­ingar til lengri tíma lit­ið, gæti komið fram í veru­legri hnignun ýmis­konar starf­semi og virkni sam­skipta fyr­ir­tækja og borg­ara þvert á landa­mæri, og þar með Evr­ópu­sam­run­ans almennt. Þó Schengen héldi í grund­vall­ar­at­riðum gæti þetta skaðað innri mark­að­inn og leitt til minna trausts á evr­unni. Slíkt er erfitt að meta til fjár, en sýnir hversu við­kvæmt og mik­il­vægt Schen­gen-­sam­starfið er fyrir Evr­ópu­sam­starfið í heild, burt­séð frá beinu fjár­hags­legu tjóni eða óþæg­ind­um.

Ísland og Schengen

Ísland er aðili að Schen­gen-­sam­starf­inu, með landa­mæri sem skil­greind eru sem ytri landa­mæri svæð­is­ins vegna teng­inga alþjóða­flug­vall­ar­ins í Kefla­vík, þrátt fyrir að vera eyja og eiga engin sam­eig­in­leg landa­mæri að Evr­ópu.

Full­yrða má að kost­irnir við Schengen vegi mun þyngra en ókost­irnir þó gjarnan heyr­ist raddir um hið gagn­stæða. Því er þá haldið fram að vegna opinna landamæra flæði hér inn alls konar óæski­legt fólk sem m.a. séu hluti af blóm­strandi glæp­a­starf­semi. Schengen er hins vegar ekki vanda­málið hvað þetta varð­ar. Meintir afbrota­menn geta dvalist hér eins og aðrir EES-­borg­arar og ferð­ast hindr­un­ar­laust á meðan þeir eru ekki eft­ir­lýst­ir, og eru ekki með fyr­ir­ætl­anir sínar skráðar í vega­bréfin sín.

Vega­bréfa­eft­ir­lit myndi því engu breyta um þetta, en hins vegar tryggir Schengen aðgang lög­gæslu, bæði á landa­mærum og inn­an­lands, að eins góðum upp­lýs­ingum og mögu­legt er um við­kom­andi meinta afbrota­menn. Hvernig lög­reglan er svo í stakk búin til að halda uppi eft­ir­liti með afbrotum og glæp­a­starf­semi er það sem skiptir máli. Hugs­an­lega er vand­inn frekar sá að íslensk stjórn­völd nýti ekki eins og kostur er þessi hlunn­indi Schen­gen-­sam­starfs­ins, ekki vegna þess að vilj­ann skorti, heldur er ástæðan frekar hið hefð­bundna: mann­ekla og fjár­skort­ur.

Ástandið vegna COVID-19 er for­dæma­laust eins og oft hefur heyrst. En jafn­vel þó íslensk stjórn­völd líti svo á að Ísland hafi ákveðna sér­stöðu vegna legu sinnar verður ávallt krafa um að hér sé við­haldið þeim við­bún­aði sem til er ætl­ast á ytri landa­mær­un­um.

Evr­ópu­sam­bandið setti t.a.m. þrýst­ing á öll Schen­gen-­ríkin að ytri landa­mær­unum yrði lokað fyrir ónauð­syn­legum ferðum þegar COVID-19 far­ald­ur­inn braust út fyrr á árinu. Vegna þessa komu upp vanga­veltur um hvort Ísland ætti að fara á svig við þær línur sem lagðar voru í sam­starf­inu, m.a. vegna eðli­legs og við­bú­ins þrýst­ings frá hags­muna­að­ilum inn­an­lands. Íslensk stjórn­völd hafa þó að mestu gengið í takt við Schengen og eru ekki lík­leg til að koll­varpa sam­starf­inu vegna slíkra mála, þó vissu­lega sé ákveðið svig­rúm eins og nefnt hefur verið hér að fram­an.

Auglýsing

Stóru spurn­ing­arnar fyrir Ísland, eftir sem áður, eru hvort kost­irnir við þátt­töku í Schen­gen-­sam­starf­inu vegi þyngra en hugs­an­legir gall­ar, hvort mögu­leikar til upp­lýs­inga­öfl­unar og lög­gæslu­sam­starfs og -sam­ræm­ingar séu nýttar sem best og hvort með­höndlun á umsóknum um dval­ar- og atvinnu­leyfi borg­ara frá svo­nefndum „þriðju ríkj­u­m“, þ.e. ríkja utan EES og Schen­gen-­sam­starfs­ins, séu of íþyngj­andi.

Þar gæti mann­eklan og fjár­skort­ur­inn einmitt ýtt „kerf­inu“ til að bregð­ast við slíku skv. ströng­ustu skil­yrð­um, en ekki í sam­ræmi við þann sveigj­an­leika sem sam­starfið þó býður upp á. Það er þó hugs­an­lega til­efni til sér­stakrar umfjöll­un­ar.

Schengen mun lifa

COVID-19 ástandið hefur í mörgum til­fellum gert flókin mál enn flókn­ari, þar koma til efna­hags­legir hags­mun­ir, mál­efni flótta­manna og hæl­is­leit­enda, þar sem mann­úð­ar­sjón­ar­mið fá nú meira vægi en áður. Því gæti verið vara­samt að draga of sterkar álykt­anir um áhrif alls þessa á Schen­gen-­sam­starfið á meðan far­ald­ur­inn gengur yfir.

Schengen er gríð­ar­lega flókið í fram­kvæmd og hefur mætt sífellt erf­ið­ari áskor­unum und­an­farin ár. Ætla má að COVID-19 geti gengið nærri sam­starf­inu en um leið varpað ljósi á kosti þess. Viður­eignin við far­ald­ur­inn hefur kennt að sam­starf er af hinu góða. Þó upp komi vanda­mál og tíma­bundnar lok­anir landamæra ein­stakra ríkja er lík­legt að hinir aug­ljósu kostir opinna innri landamæra Evr­ópu muni hvetja fólk til dáða við að leysa þau mál á far­sælan máta. 

Meira um Schen­gen:

Frétta­skýr­ing í Kjarn­an­um: Hvers vegna er Ísland aðili að Schen­gen?

Greinar Björns Bjarna­sonar um Schen­gen-­sam­starfið og aðild Íslands

Skýrsla dóms­mála­ráð­herra um Schen­gen-­sam­starfið

 

 

 

 

 

Styrkir þú Kjarnann?

Kjarninn reiðir sig á framlög lesenda. Með því að styrkja Kjarnann mánaðarlega tekur þú þátt í að halda úti öflugum fjölmiðli.

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur í sjö ár og býður almenningi upp á vandaða umfjöllun þar sem áhersla er á gæði og dýpt.  

Ef þú ert nú þegar styrkjandi leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka styrkinn með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
ESA hefur verið með augun á íslensku leigubílalöggjöfinni allt frá árinu 2017.
ESA boðar samningsbrotamál út af íslensku leigubílalöggjöfinni
Þrátt fyrir að frumvarp um breytingar á lögum liggi fyrir Alþingi sendi Eftirlitsstofnun EFTA íslenskum stjórnvöldum bréf í dag og boðar að mögulega verði farið í mál út af núgildandi lögum, sem brjóti gegn EES-samningnum.
Kjarninn 20. janúar 2021
Joe Biden, forseti Bandaríkjanna, sór embættiseið sinn fyrr í dag.
Biden: „Það verður enginn friður án samheldni“
Joe Biden var svarinn í embætti forseta Bandaríkjanna fyrr í dag. Í innsetningarræðu sinni kallaði hann eftir aukinni samheldni meðal Bandaríkjamanna svo að hægt yrði að takast á við þau erfiðu verkefni sem biðu þjóðarinnar.
Kjarninn 20. janúar 2021
Helgi Hrafn Gunnarsson
Mikið fagnaðarefni að „nýfasistinn og hrottinn Donald Trump“ láti af embætti
Þingflokksformaður Pírata fagnar brotthvarfi Donalds Trump úr embætti Bandaríkjaforseta og bendir á að uppgangur nýfasisma geti átt sér stað ef við gleymum því að það sé mögulegt.
Kjarninn 20. janúar 2021
Frá miðstjórnarfundi hjá Alþýðusambandi Íslands í febrúar árið 2019.
Segja skorta á röksemdir fyrir sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka
Miðstjórn ASÍ mótmælir harðlega áformum um sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka, segir flýti einkenna ferlið og telur að ekki hafi verið færðar fram fullnægjandi röksemdir fyrir sölunni.
Kjarninn 20. janúar 2021
Gosi – ævintýri spýtustráks
Öll viljum við vera alvöru!
Leiklistargagnrýnandi Kjarnans fjallar um sýninguna Gosi – ævintýri spýtustráks sem sýnd er í Borgarleikhúsinu.
Kjarninn 20. janúar 2021
Á nýrri tölfræðisíðu sem sett var í loftið í dag má fylgjast með framgangi bólusetningar gegn COVID-19 hér á landi.
Tæplega 500 manns hafa þegar fengið tvær sprautur
Búið er að gefa rúmlega 40 prósent af Íslendingum yfir 90 ára aldri a.m.k. einn skammt af bóluefni og tæp 13 prósent þeirra sem eru 80-89 ára. Ný tölfræðisíða um bólusetningu hefur verið sett í loftið á vefnum covid.is.
Kjarninn 20. janúar 2021
Ágúst Ólafur Ágústsson.
Ágúst Ólafur verður ekki í framboði fyrir Samfylkinguna í næstu kosningum
Annar oddviti Samfylkingarinnar í Reykjavíkur verður ekki á lista hennar í komandi þingkosningum. Hann bauðst til að taka annað sætið á lista en meirihluti uppstillingarnefndar hafnaði því.
Kjarninn 20. janúar 2021
Rústir hússins að Bræðraborgarstíg 1 standa enn, yfir hálfu ári eftir að það brann.
Rannsaka ætluð brot eiganda Bræðraborgarstígs 1
Lögreglan á höfuðborgarsvæðinu er með til skoðunar ætlað brot fyrrum eiganda Bræðraborgarstígs 1 á byggingarreglugerð. HMS segir að eigandanum hafi borið að tryggja brunavarnir hússins og þær ekki reynst í samræmi við lög.
Kjarninn 20. janúar 2021
Meira eftir höfundinnBjarni Bragi Kjartansson
Meira úr sama flokkiFréttaskýringar