Í nýja kerf­inu gaf Íbúða­lána­sjóður út skulda­bréf með skil­málum sem áttu að vera aðlað­andi fyrir erlenda fjár­festa. Hug­myndin var að aðkoma slíkra myndi lækka fjár­mögn­un­ar­kostnað kerf­is­ins og fyrir vikið væri hægt að bjóða upp á skap­legri lán. Þetta var á þeim tíma, á banka­bólu­ár­un­um, sem Íslend­ingar héldu að þeir hefðu fundið upp nýja teg­und fjár­mála­leikja sem tæki öðrum fram. Uppi­staðan í þeim leikjum var að selja hávaxta­skulda­bréf sem gefin voru út í íslenskum krónum til erlendra aðila sem gátu þá fjár­magnað sig á lægri vöxtum erlendis og grætt á vaxta­mun­in­um. Íbúða­lána­sjóður tók þátt í þeim leik. 

Þetta sama ár hélt Deuts­he-­bank útboð á fjórum skulda­bréfa­flokkum Íbúða­lána­sjóðs sem höfðu mis­langan líf­tíma. Einn lifði í tíu ár, næsti í 20, sá þriðji í 30 og fjórði var með síð­asta gjald­daga árið 2044. Höf­uð­stóll lán­anna var verð­tryggður og vextir fastir 3,75 pró­sent. 

Skulda­bréfin seld­ust vel, enda skýrt í útgáfu­lýs­ingu þeirra að þau nutu ein­faldrar rík­is­á­byrgð­ar, sem í fólst að ríkið ábyrgð­ist allt greiðslu­flæði skulda­bréfanna, og að Íbúða­lána­sjóður gæti ekki orðið gjald­þrota. Fyrir vikið fengu útgáf­urnar sömu láns­hæf­is­ein­kunn og íslenska ríkið hafði á þessum tíma, AAA hjá Moody´s. Það er hæsta ein­kunn sem hægt er að fá hjá því láns­hæf­is­mats­fyr­ir­tæki.

Þetta útboð átti eftir að hafa marg­vís­legar afleið­ingar í för með sér fyrir Ísland. Flestar afar nei­kvæð­ar. 

Efna­hags­leg kjarn­orku­sprengja

Lyk­il­at­riði í þessu fyr­ir­komu­lagi var að Íbúða­lána­sjóður gat ekki greitt upp skulda­bréfin áður en þau komu á gjald­daga. Hann skuld­batt sig til að greiða af þeim út líf­tíma þeirra. Þeir sem tóku lán hjá Íbúða­lána­sjóði, sem fjár­mögnuð voru með útgáfu skulda­bréfa­flokk­anna, gátu hins vegar greitt þau upp og fært lánin sín annað ef hag­stæð­ari kostur bauðst. Þá sat Íbúða­lána­sjóður eftir með það að þurfa að greiða niður lánin sem höfðu verið tekin til að fjár­magna íbúða­lán við­kom­andi, en án vaxta­tekna til að standa undir þeim greiðsl­um.

Það gerð­ist nán­ast sam­stundis eftir að þessi kerf­is­breyt­ing var inn­leidd að íslensku bank­arnir réð­ust í sam­keppni við sjóð­inn. Þeir buðu ekki bara 90 pró­sent lán heldur í mörgum til­fellum 100 pró­sent. Þeir buðu líka betri vaxta­kjör og voru til­búnir að lána hærri fjár­hæð­ir. Þeir kaf­sigldu Íbúða­lána­sjóð. Afleið­ingin varð efna­hags­leg kjarn­orku­sprengja sem hefur verið að tifa alla tíð síð­an. 

Strax árið 2005, rúmu ári eftir kerf­is­breyt­ing­una, var reynt að bregð­ast við ástand­inu með því að leggja á svokölluð upp­greiðslu­gjöld. Þá var þeim sem tóku lán hjá Íbúða­lána­sjóði, sem í mörgum til­vikum voru þeir verst settu í sam­fé­lag­inu sem af ein­hverjum ástæðum fengu ekki lán hjá bönk­um, boðið að greiða aðeins lægri vexti en ella gegn því að sam­þykkja að þurfa að greiða upp­greiðslu­gjald. Til­gang­ur­inn var að festa hóp­inn inni og draga úr getu hans til að hreyfa sig á milli lán­veit­enda. Enn þann dag í dag, tæpum tveimur ára­tugum eftir að þessi breyt­ing var inn­leidd, er tek­ist hart á um lög­mæti þess­ara gjalda og Hæsti­réttur Íslands sam­þykkti í sumar að taka fyrir for­dæm­is­gef­andi mál í þeim efn­um.

Lán­tak­endur flúðu sjóð­inn sem mátti ekki greiða upp skuldir sínar

Vanda­mál Íbúða­lána­sjóðs var þó sann­ar­lega ekki leyst með upp­töku upp­greiðslu­gjalda. Flótti lán­tak­enda frá honum og yfir til ann­arra fjár­mála­fyr­ir­tækja sem buðu skap­legri kjör var þegar haf­inn. Á árunum 2004 til 2006 voru lán upp á 112 millj­arða króna greidd upp. Þrátt fyrir þetta hélt Íbúða­lána­sjóður áfram að gefa út skulda­bréf, alls fyrir 69 millj­arða króna. Hann sat því uppi með 181 millj­arða króna í lausu fé sem engin þörf var fyrir á lána­mark­að­i. 

Laga­leg óvissa var um hvort og þá hvernig hann mætti fjár­festa fyrir þetta lausa fé til að geta borgað af skuldum sín­um. 

Ein leið sem þó var valið að fara fól í sér að Íbúða­lána­sjóður lán­aði reiðu­féð sem hann sat uppi með til sam­keppn­is­að­ila sinna á íbúða­lána­mark­aði, banka og spari­sjóða. Þeir not­uðu það fé svo til að lána til íbúð­ar­kaupa og með því jókst flótt­inn frá Íbúða­lána­sjóði. Allar ákvarð­anir sem teknar voru á þessum árum virð­ast hafa gert stöð­una verri. 

Svo kom hrun.

Það fór illa með efna­hags­reikn­ing Íbúða­lána­sjóðs. Í nýlegri skýrslu fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra um mál­ið, sem birt var á vef Alþingi í síð­ustu viku, segir að útlána­töp hafi orðið mikil og ýmsar aðgerðir í þágu skuld­ara leiddu til afskrifta án þess að svig­rúm til þess væri í raun til stað­ar. Mest voru áhrifin vegna Leið­rétt­ing­ar­inn­ar, aðgerðar sem rík­is­stjórn Fram­sókn­ar­flokks og Sjálf­stæð­is­flokks ákvað að ráð­ast í árið 2014. Undir hatti hennar var 72,2 millj­örðum króna úr rík­is­sjóði dreift til þeirra sem voru með verð­tryggð lán á árunum 2008 og 2009. Greiðsl­­urnar fóru að mestu til tekju­hærri og eign­­­­ar­­­­meiri hópa sam­­­­fé­lags­ins. Hin hliðin á úrræð­inu fól síðan í sér að lands­­mönnum áttu að vera gert kleift að nota sér­­­­­eigna­­­sparnað sinn skatt­frjálst til að borga niður hús­næð­is­lán sín í þrjú ár, frá miðju ári 2014 og fram til 30. júní 2017. Búið er að fram­­lengja þessa nýt­ingu þrí­­­vegis síð­­an: fyrst fram á sum­­­arið 2019, svo, í tengslum við gerð lífs­kjara­­samn­ing­anna, fram á mitt ár 2021 og loks var hún fram­­lengd í tvö ár í við­­bót í fyrra. Úrræðið er því í boði út júní 2023 sem stend­­ur.

Báðar þessar aðgerðir höfðu nei­kvæð áhrif á efna­hag Íbúða­lána­sjóðs, og juku vanda hans. Í árs­reikn­ingi sjóðs­ins vegna árs­ins 2014 var áætlað að skulda­úr­ræði rík­is­stjórn­ar­innar myndu valda honum vaxta­tapi að fjár­hæð um 900 til 1.350 millj­ónir króna á ári á þávirði eða sem nam um helm­ingi hreinna vaxta­tekna sjóðs­ins. Vaxta­gjöldin héld­ust hins vegar óbreytt, enda skuldir Íbúða­lána­sjóðs óupp­greið­an­leg­ar. 

Íbúða­lána­sjóður tap­aði einnig tals­verðum fjár­munum vegna krafna á þrotabú föllnu bank­anna. 

Allt þetta þýddi að dæla þurfti pen­ingum í Íbúða­lána­sjóð til að halda honum á floti. Á árunum 2010 til 2016 fóru sam­tals 60 millj­arðar króna úr rík­is­sjóði til hans í formi eig­in­fjár- og rekstr­ar­fram­laga. Ef þessi fram­lög eru fram­reiknuð með með­al­á­vöxt­un­ar­kröfu lengsta flokks íbúða­bréfa á þessu tíma­bili eru þau tæp­lega 100 millj­arðar króna virði á verð­lagi dags­ins í dag. 

Höftin nýtt til að fá erlenda fjár­festa til að selja

Hrunið bjó þó líka til ákveðið svig­rúm til þess að taka á vanda­málum Íbúða­lána­sjóðs. Sett voru upp gjald­eyr­is­höft sem síð­ar, árið 2012, voru þrengd þannig að erlendir fjár­festar sem voru fastir innan múra hafta máttu ekki skipta afborg­unum af skulda­bréfum Íbúða­lána­sjóðs í erlenda gjald­miðla. Fyrir vikið safn­að­ist upp mikil eign þeirra í íslenskum krón­um. Þessi eign mynd­aði hluta þess sem varð þekkt almennt sem „snjó­hengj­an“, krónu­eign erlendra aðila sem ekki var hægt að skipta í aðra gjald­miðla vegna fjár­magns­hafta Íslend­inga. Ástæðan fyrir þessu fyr­ir­komu­lagi var sú að ef slík skipti yrðu heim­iluð myndi íslenska krónan hrynja, og íslenskur efna­hagur með. 

Ráð­ist var í allskyns æfingar til að fá eig­endur þess­ara króna til að losa sig við þær með afslætti. Seðla­bank­inn stóð til að mynda fyrir gjald­eyr­is­út­boðum þar sem eig­endum króna sem vildu losna út var boðið að selja krón­urnar sínar með afslætti gegn því að mega fara með þær. Á móti var þeim sem vildu skipta erlendum gjald­eyri í íslenskar krónur boðið að kaupa þessar krónur með virð­is­auka, oft upp að 20 pró­sent. 

Fyr­ir­ferða­mest þess­ara leiða var fjár­fest­ing­ar­leið Seðla­banka Íslands, en á grund­velli hennar komu yfir 200 millj­arðar króna inn til lands­ins. Nær ekk­ert var gert til að kanna hvaðan þessir fjár­munir komu og Seðla­banki Íslands hefur lítið sem ekk­ert vilja upp­lýsa um það. Fjöl­miðlar hafa þó greint frá því að á meðal þeirra sem færðu fé til Íslands með þessum hætti hafi verið ein­stak­lingar sem síðar hlutu þunga dóma í efna­hags­brota­mál­um. Virð­is­aukn­ing þessa hóps inn­lendra og erlendra aðila, var 48,7 millj­arðar króna. Kjarn­inn er nú með mál fyrir úrskurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál vegna synj­unar Seðla­bank­ans á því að veita upp­lýs­ingar um þá sem nýttu leið­ina. 

Með þessum þving­unum tókst að lækka eign­ar­hald erlendra fjár­festa á íslenskum skulda­bréfum íbúða­lána­sjóðs. Það var sér­stak­lega mik­il­vægt vegna þess flokks sem var á gjald­daga 2014, sem var sá flokkur sem erlendir áttu lang­mest í. Í byrjun árs 2017, skömmu áður en höftum var lyft, var heild­ar­eign erlendra aðila í skulda­bréfum Íbúða­lána­sjóðs, svoköll­uðum HFF-bréf­um, komin niður í 5,4 millj­arða króna, eða um eitt pró­sent af nafn­virði þeirra. 

Ríkið finnur sjóð til að lána sér 190 millj­arða

Árið 2019 var ákveðið að skipta Íbúða­lána­sjóði upp. Verk­efni stofn­un­ar­innar og lán­veit­ingar til íbúð­ar­hús­næðis sem skil­greind voru ein­göngu á félags­legum for­sendum voru flutt í nýja stofn­un, Hús­næð­is- og mann­virkja­stofn­un. Skulda­bréfa­flokk­arnir og vanda­málin voru skilin eftir í sjóði sem fékk nafnið ÍL-­sjóð­ur. Eigið fé hans við stofnun var nei­kvætt um 180 millj­arða króna. Það þýðir að ef hann seldi allar eignir sínar á bók­færðu virði og not­aði ágóð­ann til að borga upp skuldir þá myndi sjóð­ur­inn samt skulda 180 millj­arða króna þegar allar eign­irnar væru seld­ar. Skuld­irnar voru alls 196 millj­arðar króna. Alls 96 pró­sent þeirra voru skulda­bréfa­flokk­arnir sem gefnir voru út 2004. 

Yfir­lýstur til­gangur þess að skipta Íbúða­lána­sjóði upp með þessum hætti var að takast á við þennan vanda sem blasti við öll­um. Vanda sem varð til vegna póli­tískra ákvarð­ana á árunum 1998 til 2014, og hafði fengið að vaxa í þá ógn sem hann var orð­inn.

En svo skall á kór­ónu­veiru­far­ald­ur, og þá var ákveðið að bíða með stefnu­mörkun um skulda­vanda sjóðs­ins þar til áhrif far­ald­urs­ins á rík­is­sjóð væru komin betur í ljós. Í skýrsl­unni um ÍL-­sjóð sem fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra birti í síð­ustu viku stóð að þar sem mikil óvissa hefði ríkt bæði á inn­lendum og erlendum fjár­mála­mörk­uðum hafi þótt óvar­legt að ÍL-­sjóður réð­ist í fjár­fest­ingar á mark­aði á sama tíma. 

Þess í stað var honum breytt í lána­sjóð fyrir rík­ið, sem var rekið í mörg hund­ruð millj­arða króna halla á árunum 2020 og 2021. Auk þess verður halli á rekstri hans í ár, á næsta ári og senni­lega í nokkur ár eftir það, að óbreyttu. Sam­hliða juk­ust upp­greiðslur á útlánum hratt enda fóru vextir á íbúða­lánum niður í sögu­legar lægðir á veiru­tím­um, eftir að Seðla­bank­inn lækk­aði stýri­vexti niður í 0,75 pró­sent. Við slíkar aðstæður var bein­línis óðs manns æði að halda sig við verð­tryggðu, háu og föstu vext­ina á gömlu Íbúða­lána­sjóðs­lán­un­um. Á árinu 2020, 2021 og fyrri helm­ingi árs­ins 2022 fór útlána­safn Íbúða­lána­sjóðs úr 294 millj­örðum króna í 134 millj­arða króna. Nú eru útlán ein­ungis fimmt­ungur eigna ÍL-­sjóðs. Stærsti eign­ar­flokk­ur­inn eru nú rík­is­skulda­bréf, enda veitti sjóð­ur­inn rík­is­sjóði 190 millj­arða króna lán á árunum 2020 og 2021.

Í áður­nefndri skýrslu um ÍL-­sjóð segir að skulda­bréfin beri „verð­tryggða vexti sem taka mið af kjörum rík­is­sjóðs á mark­aði til þess tíma sem metið er að sjóð­ur­inn þurfi á þessum fjár­munum að halda til greiðslu afborg­ana af skuld­um. Sam­kvæmt áætl­unum er gert ráð fyrir að rík­is­sjóður byrji end­ur­greiðslu á árinu 2026 og að þeim verði að fullu lokið 2034.“

Um 200 millj­arða króna tap fyr­ir­liggj­andi

Í skýrsl­unni segir að ÍL-­sjóður eigi eignir til að þjón­usta skuldir sínar út árið 2033. Á árinu 2034 verði fjár­þörf sjóðs­ins um 36 millj­arðar króna á verð­lagi þess árs og fer svo hækk­andi ár frá ári til árs­ins 2044 þegar líf­tími skulda er upp­runn­inn. „Þegar fjár­þörf sjóðs­ins raun­ger­ist á sjóð­ur­inn eignir fyrir rúm­lega 100 millj­arða króna svo mögu­legt er að fresta fjár­þörf­inni um tvö til þrjú ár með sölu eigna [...] Frá árinu 2034 byrjar svo að byggj­ast upp ófjár­magnað tap ef ekk­ert er að gert.“

Í hverjum mán­uði tapar sjóð­ur­inn 1,5 millj­arði króna og líkur eru á að sú staða versni frekar en hitt á næstu árum. Þegar síð­asti skulda­bréfa­flokk­ur­inn sem gef­inn var út 2004 kemur á gjald­daga 2044 þá mun tap sjóðs­ins verða 450 millj­arðar króna, sem er um 200 millj­arðar króna á núvirði.

Ef ekk­ert verður að gert mun rík­is­sjóð­ur, skatt­greið­end­ur, þurfa að axla þetta tap. 

Hótar laga­setn­ingu ef eig­endur bréf­anna semja ekki fyrir árs­lok

Það sem Bjarni Bene­dikts­son, fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra, hefur ákveðið að gera er að reyna að ná sam­komu­lagi við eig­endur skulda­bréf­anna um að þeir gefi eftir hluta eigna sinna. Með þess­ari leið á að spara rík­is­sjóði 150 millj­arða króna. Frá þessu greindi Bjarni á blaða­manna­fundi eftir lokun mark­aða á fimmtu­dag.

Tak­ist ekki að ná þessu sam­komu­lagi ætlar Bjarni, sam­kvæmt því sem fram kom í Morg­un­blað­inu á föstu­dag, að leggja fram frum­varp fyrir árs­lok sem feli í sér að ÍL-­sjóði verði slitið á næsta ári, skuldir hans látnar gjald­falla og með því myndi ein­föld rík­is­á­byrgð virkj­ast. 

Við það myndu 47 millj­arðar króna falla á rík­is­sjóð og skatt­greið­endur spara sér um 150 millj­arða króna á núvirði. Þessi áætlun byggði á lög­fræði­á­liti sem ráðu­neytið væri búið að láta vinna fyrir sig sem komst að þeirri nið­ur­stöðu að þetta væri ger­legt. Sá sem skrifar álitið er Jóhannes Karl Sveins­son lög­mað­ur.

Það tap þyrftu þá aðrir að axla. Þessir aðrir eru að uppi­stöðu sami hópur og sá sem á að verja, almenn­ingur í land­inu. Líf­eyr­is­sjóðir lands­ins áttu nefni­lega íbúða­bréf útgefin af Íbúða­lána­sjóði fyrir 643 millj­arða króna í ágúst síð­ast­liðn­um. Það eru um 75 pró­sent af öllum slíkum bréf­um. Davíð Rúd­ólfs­son, for­stöðu­maður eigna­stýr­ingar Gild­is, sagði enda í Morg­un­blað­inu á laug­ar­dag að þarna væri rík­is­sjóður að fara í vasa almenn­ings. „Þetta er til­raun til þess að ganga í sparnað almenn­ings, sparnað sem sem liggur í líf­eyr­is­sjóðum og verð­bréfa­sjóðum sem eru í eigu lands­manna.“ 

Til að setja málið í sam­hengi þá áætla líf­eyr­is­sjóð­irnir að sú leið sem Bjarni boðar muni kosta þá yfir 100 millj­arða króna. Það er nálægt öllum inn­greiðslum í alla líf­eyr­is­sjóði lands­ins allt árið 2021. Verið er að meta hvort slíkt högg muni leiða til þess að skerða þurfi líf­eyr­is­greiðsl­ur.

Afleið­ingin sú að nú er dýr­ara fyrir ríkið að taka lán

Hótun fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra um að setja lög sem muni rýra eignir íslenskra líf­eyr­is­sjóða um meira en 100 millj­arða króna sam­þykki þeir ekki að gefa eftir sam­bæri­lega upp­hæð í frjálsum samn­ingum hafði strax nei­kvæð áhrif á mark­aði á föstu­dag. Ávöxt­un­ar­krafa á rík­is­skulda­bréf hækk­aði, sem þýðir á manna­máli að dýr­ara varð fyrir íslenska ríkið að fjár­magna sig með lán­tök­um. Kaup­höllin setti skulda­bréf ÍL-­sjóðs á athug­un­ar­lista sem vísar til aðstæðna sem leiða af sér umtals­verða óvissu varð­andi útgef­and­ann eða verð­myndun fjár­mála­gern­ing­anna.

Bjarni kall­aði sjálfur orð Dav­íðs Rúd­ólfs­son­ar, um að verið væri að seil­ast í vasa almenn­ings, „ótrú­lega afbökun á stöðu máls­ins“ í færslu á Face­book á laug­ar­dag. Öllu væri snúið á hvolf með því að segja það aðför að sparn­aði. „Krafan um að rík­is­sjóður gangi í sjálf­skuld­ar­á­byrgð fyrir skuldum ÍL-­sjóðs byggir ekki á lög­um, og er í reynd krafa fyrir hönd afmark­aðs hóps á hendur öllum almenn­ingi um að ábyrgð rík­is­ins verði útvíkkuð og þessu risa­stóra máli sópað undir tepp­ið. Það væri engum til góðs.“

Þor­björg Sig­ríður Gunn­laugs­dótt­ir, þing­maður Við­reisn­ar, gagn­rýndi Bjarna harð­lega í færslu á Face­book á laug­ar­dag fyrir að hafa ekki brugð­ist við fyrr og spurði hvort hann væri dýr­asti fjár­mála­ráð­herra sög­unn­ar. „Ráð­herr­ann hefur árum saman þekkt þessa stöðu. Þannig lá t.d. fyrir í apríl 2013 skýrsla um fram­tíð­ar­horfur sjóðs­ins þar sem fjallað var um mikla rekstr­ar­erf­ið­leika. Fjár­mála­ráð­herra hefur einmitt setið í emb­ætti frá 2013. Hann hefur haft tæpan ára­tug til að draga úr tjóni almenn­ings. Í Morg­un­blað­inu í gær svar­aði ráð­herr­ann þeirri spurn­ingu hvort ekki hefði mátt bregð­ast fyrr við. Þar seg­ist hann hafa verið að skoða þessi mál gaum­gæfi­lega frá 2019. Bara þessi þriggja ára skoðun ráð­herr­ans hefur þá kostað tugi millj­arða króna. Það er rán­dýrt aðgerða­leysi og það er almenn­ingur sem tekur reikn­ing­inn.“

Bjarni brást við og skrif­aði í ummælum við færsl­una að málið hefði ekki komið inn á borð hans ráðu­neytis fyrr en 2020.

Skýrslan um ÍL-­sjóð, það ferli sem Bjarni hefur boðað og afleið­ingar þess á almenn­ing verða rædd á Alþingi á þriðju­dag.