Embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins segir að verði áform um að breyta núverandi skipan skattrannsókna á þann hátt að færa rannsókn á þeim brotum sem teljast meiriháttar til embættis héraðssaksóknara, þá gangi það gegn tilgangi frumvarps til laga sem eigi að koma í veg fyrir tvöfalda refsingu og tvöfalda málsmeðferð.
Verði frumvarpið að lögum leggst embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins af sem sjálfstæð stofnun en verður þess í stað eining innan Skattsins sem ætlað verður að fara með rannsókn þeirra skattalagabrota sem ætla má að ljúka megi innan skattkerfisins.
Í athugasemd sem embættið hefur sent til efnahags- og viðskiptanefndar, sem hefur frumvarpið til umfjöllunar, segir að verði það að lögum, og héraðssaksóknari eigi að rannsaka öll skattalagabrot sem teljast meiriháttar fyrir eigin mannafla, muni reynast nauðsynlegt að koma hjá því embætti upp viðbótarstarfsliði með næga sérþekkingu til að valda rannsókn stórra og flókinna skattbrotamála. „Mun þá þurfa að starfrækja í tveimur stofnunum slíkar sérhæfðar einingar sem vart þjónar æskilegri hagræðingu og skilvirkni í ríkisrekstri. Að auki mun slíkt fyrirkomulag óhjákvæmilega að einhverju marki hafa í för með sér að sömu mál muni sæta endurteknum rannsóknum er þau byrja annað hvort sem minni eða meiri háttar mál reynast við nánari skoðun ekki eiga heima í byrjunarflokki sínum heldur hinum megin. Virðist það geta farið í bága við bann við tvöfaldri málsmeðferð, sbr. hins vegar tilganginn að baki ákvæða frumvarpsins.“
Meirihluti efnahags- og viðskiptanefndar, sem samanstendur af þingmönnum stjórnarflokkanna þriggja, hefur þegar afgreitt frumvarpið til annarrar umræðu með nefndaráliti. Þar er ekki tekið tillit til athugasemda skattrannsóknarstjóra og lagt til að lögin öðlist gildi 1. maí næstkomandi.
Ekki tekið fyrir tvöfalda refsingu í dómi
Forsaga frumvarpsins er sú að þann 18. maí 2017 komst Mannréttindadómstóll Evrópu að þeirra niðurstöðu að íslenska ríkið hefði brotið gegn Jóni Ásgeiri Jóhannessyni og Tryggva Jónssyni þegar þeir voru dæmdir í skilorðsbundið fangelsi fyrir skattalagabrot í rekstri Baugs og fjárfestingafélagsins Gaums árið 2013, ásamt Kristínu Jóhannesdóttur.
Þeir kærðu þann dóm til Mannréttindadómstólsins á þeim forsendum að þeir hefðu þegar hlotið dóm fyrir sömu brot. Þeir höfðu verið dæmdir til að greiða álag ofan á endurákvörðun skatta af yfirskattanefnd árið 2007. Málin tvö hefðu verið byggð á sama grunni. Og því væri verið að refsa þeim tvívegis fyrir sama brotið.
Fram að þeim tíma hafði það tíðkast hérlendis að þeir sem sviku stórfellt undan skatti skyldu greiða hátt álag ofan á þá vangoldnu skatta sem þeir skyldu endurgreiða. Ef um meiriháttar brot var að ræða þá var viðkomandi einnig ákærður fyrir meiri háttar skattalagabrot, en við slíkum brotum liggur allt að sex ára fangelsi auk þess sem viðkomandi þarf að að greiða sekt.
Sá dómur féll í lok september 2017.
Í dómi Hæstaréttar var því ekki tekið fyrir tvöfalda refsingu. Þar var hins vegar, með vísun í dóm Mannréttindadómstólsins í norsku máli sem féll um ári áður og í mál Jóns Ásgeirs og Tryggva, sagt að sýna þyrfti fram á að sakarefni sem sé til meðferðar hjá bæði skattyfirvöldum og í sakamálarannsókn séu þannig tengd að þau myndi eina samþætta heild að efni til. „Þetta feli ekki eingöngu í sér að markmiðin sem að er stefnt og aðferðirnar til að ná þeim séu til fyllingar heldur jafnframt að afleiðingar þess lögbundna fyrirkomulags feli það í sér að rekstur tveggja mála sé fyrirsjáanlegur og að gætt sé meðalhófs,“ segir í dómi Hæstaréttar.
Kjarninn greindi frá því að í lok árs 2017 að embætti héraðssaksóknara hafi þurft að fella niður 66 mál vegna þess að rannsókn þeirra féll ekki innan þess tímaramma sem dómurinn sagði til um.
Telja frumvarpið ekki ná markmiði sínu
Vegna þessa ákvað Bjarni Benediktsson, fjármála- og efnahagsráðherra, að leggja fram frumvarp sem hafði það meginmarkmið að koma í veg fyrir fyrir tvöfalda refsingu og tvöfalda málsmeðferð.
Í athugasemdum skattrannsóknarstjóraembættisins er því þó hafnað að það markmið náist með frumvarpinu.
Þar segir að í núverandi fyrirkomulagi rannsaki skattrannsóknarstjóri mál vegna skattalagabrota til enda, en þau mál sem flokkist sem alvarleg brot, einkum samkvæmt viðmiði út frá undandregnum skatti, séu send til héraðssaksóknara til refsimeðferðar.
Þegar það gerist þurfi starfsmenn héraðssaksóknara að setja sig inn í hvert mál og efna til skýrslutöku af sakborningum þrátt fyrir að flestum málum sé haldið áfram á þeim grundvelli sem mótaður hefur verið með rannsóknarskýrslu skattrannsóknarstjóra. „Að mati skattrannsóknarstjóra felur þessi tilhögun í sér óæskilega endurtekna málsmeðferð og ónóga skilvirkni. Vissulega er greining máls og undirbúningur til ákærumeðferðar nauðsynlegt viðbótarskref þannig að það er síður en svo álit skattrannsóknarstjóra að aðkoma héraðssaksóknara sé léttvæg eða óþörf. Hins vegar telur skattrannsóknarstjóri að heppilegra væri að rannsakendur máls hjá skattrannsóknarstjóra myndu kynna það og skýra fyrir saksóknurum en að starfslið héraðssaksóknara takist á hendur að koma sér frá grunni inn í skattrannsóknarmál til að undirbúa það fyrir saksóknara.“
Vilja að saksókn sé hjá skattrannsóknarstjóra
Skattrannsóknarstjóri hefur lengi haft þá skoðun að saksókn skattrannsóknarmála ætti að vera hjá embætti, en ekki hjá héraðssaksóknara. Sú skoðun er ítrekuð í athugasemdum embættisins og sagt að með því fyrirkomulagi yrðu mál fullrannsökuð í einni samfelldri rannsókn og þá bæði gagnvart sakarþætti sem og endurákvörðunarþætti.
Önnur leið til að sníða af þá agnúa sem séu á núverandi fyrirkomulagi sé að saksóknarar héraðssaksóknara komi að rannsóknum skattrannsóknarstjóra þegar sýnt þyki að um ræði mál sem sæta beri ákærumeðferð og að þeir geti hlutast til um framkvæmd rannsóknanna þannig að sakarþáttur viðkomandi tilviks sé rannsakaður til fulls í samræmi við það sem saksóknarar telji þörf á. „Þannig yrðu mál rannsökuð með einni heildstæðri rannsókn án nokkurrar endurtekningar, tvíverknaðar eða annarrar óskilvirkni. Er mjög litið á tilhögun Svía á þessu sviði sem æskilega fyrirmynd af þeim sem til þekkja í skattkerfum Norðurlanda.“
Sérfræðiþekking gæti tapast
Af athugasemdunum er ljóst að þeir starfsmenn embættis skattrannsóknarstjóra sem taka þær saman hafa áhyggjur af því að sérfræðiþekking tapist ef frumvarpið verði að lögum, enda yrði þá að halda úti slíkri sérfræðiþekkingu í tveimur kerfum.
Afar mikilvæg forsenda fyrir skilvirkum árangri við rannsóknir skattalagabrota sé sá aðgangur sem skattrannsóknarstjóri hafi að upplýsingakerfum skattyfirvalda, sem og hinar víðtæku heimildir til að kalla eftir gögnum. „Þessar heimildir eru mun víðtækari en um ræðir varðandi rannsóknir annarra brota. Hinar rúmu heimildir réttlætast af eðli málaflokksins og án þeirra yrði lítt ágengt við rannsóknir skattalagbrota.“
Það er mat höfunda athugasemdanna að héraðssaksóknari gæti ekki náð viðunandi árangri við rannsóknir slíkra brota án þessara heimilda. Ekki verði séð að staðist gæti héraðssaksóknari fengi svo víðtækan aðgang að embættið gæti nýtt hann að vild í hvers kyns málum heldur yrði óhjákvæmilega að einskorða heimildirnar við nýtingu við rannsókn skattalagabrota. „Yrðu því að vera þétt skil milli þeirrar einingar embættisins sem hefði það hlutverk að rannsaka skattalagabrot og annarra þátta starfseminnar. Auk þessa er ekki víst að allir hlutaðeigandi aðilar væru fúsir að veita héraðssaksóknara þann aðgang að kerfum sínum sem skattrannsóknarstjóra hefur verið veittur. Getur þetta m.a. gilt um erlend skattyfirvöld.“
