„Nú er komið að tíma uppskeru,“ sagði Halldór Ásgrímsson, fyrrverandi formaður Framsóknarflokksins, þegar hann boðaði miklar skattalækkanir á landsfundi árið 2003. Á þessum tíma sá landið fram á kraftmikinn hagvöxt vegna stóriðjuframkvæmda, en að mati hans átti almenningur að njóta þessa vaxtar í formi lægri skatta.
Og Halldór náði að uppskera. Í ríkisstjórn Framsóknarflokksins og Sjálfstæðisflokksins sem tók við síðar sama ár minnkaði skattlagning til muna, þar sem ríkisstjórnin átti ekki í vandræðum með að halda uppi velferðarkerfinu í fjármálagóðærinu 2004-2007.
Þetta svigrúm var hins vegar bara tímabundið. Þegar kreppti aftur að í hagkerfinu árið 2008 stóð ríkissjóður eftir með mikla þörf fyrir að auka opinber útgjöld, en veikari tekjustoðir og miklar skuldir. Þessari stöðu var svo mætt með því að hækka skatta á fólk og fyrirtæki, sem áttu nú þegar í fjárhagslegum erfiðleikum. Leiða má líkum að því að skattahækkanirnar hafi gert niðursveifluna enn dýpri en hún hefði annars orðið.
„Uppskera“ skattalækkana árið 2003 var því frekar rýr þegar upp er staðið, ef tekið er tillit til aðhaldsaðgerðanna sem þær knúðu fram í fjármálakreppunni. Það sama á við um aðrar þensluaðgerðir sem ríkið ræðst í á tímum uppsveiflu, það væri bara best að sleppa þeim.
Þær eru hins vegar ekki einsdæmi í efnahagssögu okkar, en samkvæmt fjármálaráði er það undirliggjandi vandi í opinberum fjármálum að stjórnvöld ýti undir fremur en dragi úr hagsveiflum.
Magnaðar hagsveiflur
Þar sem hagkerfi Íslands er lítið og reiðir sig á fáar útflutningsgreinar er það berskjaldað fyrir ytri efnahagsáföllum. Því eru hagsveiflurnar hérlendis að jafnaði mun meiri heldur en í löndunum sem við viljum bera okkur saman við, en samkvæmt tölum frá Alþjóðabankanum er breytileikinn í hagvexti á Íslandi nær Grikklandi heldur en hinum Norðurlöndunum.
Ef hið opinbera vill stuðla að stöðugleika ætti það að auka útgjöld í niðursveiflum og draga úr þeim í uppsveiflum. Sömuleiðis gæti ríkið lækkað skatta þegar kreppir að og hækkað þá þegar hagvöxturinn er mikill.
Þessi sveiflujöfnun gerist að miklu leyti sjálfkrafa. Á uppgangstímum greiða einstaklingar og fyrirtæki meira í skatt, þar sem tekjur þeirra og neysla eykst. Í niðursveiflu minnka skattgreiðslurnar svo samhliða minni tekjum, en útgjöld hins opinbera aukast þar sem fleiri eru á atvinnuleysisbótum.
Hins vegar hefur þessu verið öfugt farið hér á landi. Samkvæmt skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá árinu 2019 hefur ríkisstjórnin magnað upp hagsveiflur með því að auka útgjöld á uppgangstímum og draga úr þeim á krepputímum. Hún ýtti á bensínið þegar hún átti að bremsa og bremsaði þegar hún átti að gefa í. Fjármálaráð bendir líka á þetta og hvernig sveiflur í tekjuöflun virðast einnig vera til staðar í útgjöldum hins opinbera þegar horft er í baksýnisspegilinn.
Ekkert hinna Norðurlandanna eykur frumútgjöld ríkisins á uppgangstímum. Sömuleiðis eru hvergi jafnmiklar sveiflur í útgjöldum á milli ára eins og hérlendis.
Erfitt að tímasetja
Þessar miklu sveiflur í útgjöldum endurspegla að miklu leyti áherslur stjórnmálafólks hérlendis, en þaðan spretta reglulega upp hugmyndir um að gefa pening þegar vel gengur. Nærtækasta dæmið um slíkt er tillaga Miðflokksins fyrir síðustu kosningar um að millifæra ætti á alla íslenska ríkisborgara helminginn af þeim afgangi sem yrði eftir af ríkissjóði.
Annað dæmi er nýleg ákvörðun Alþingis um að framlengja „Allir vinna“-átakið, sem búist er við að kosti ríkissjóð sjö milljarða króna og fjármálaráðuneytið lýsti sem „innspýtingu í þegar þanið hagkerfi.“
Stjórnvöld eiga líka erfitt með að tímasetja sínar aðgerðir til að vega á móti hagsveiflunni, þar sem tíma tekur að lögfesta þær og koma þeim í verk. Sú var raunin þegar ríkisstjórnin ætlaði að koma á fjárfestingarátaki árið 2020 til að vega á móti efnahagslegum afleiðingum kórónuveirunnar. Þrátt fyrir að þingið hafi veitt heimild fyrir þessum fjárfestingum skömmu eftir að faraldurinn hófst jókst opinber fjárfesting ekki að ráði fyrr en í fyrra, þegar efnahagsaðstæður höfðu breyst töluvert.
Þar sem hagspár benda til þess að framleiðsluslakinn sem varð til vegna faraldursins breytist fljótlega í framleiðsluspennu gætu sumar fjárfestingar sem ríkisstjórnin hyggst ráðast í líka magnað upp næstu hagsveiflu.
Ein þeirra er gerð Sundabrautar. Sigurður Ingi Jóhannsson innviðaráðherra hefur sjálfur sagt að sú aðgerð sé mjög skynsamleg, þar sem búist er við að hún kalli á tvö þúsund störf. Fyrstu framkvæmdir vegna hennar munu hins vegar ekki hefjast fyrr en eftir fjögur ár, en þá er mjög ólíklegt að hagkerfið sé enn í sárum vegna faraldursins.
Freistingar enn til staðar
Á síðustu árum hefur þó margt breyst, en mikil áhersla var lögð á að bæta umgjörð opinberra fjármála eftir fjármálaáfallið. Ný lög voru sett árið 2015 sem kröfðu ríkisstjórnir um að leggja fram fimm ára fjármálastefnu þar sem rammi yrði settur utan um skatta og útgjöld.
Með lögunum varð einnig til sjálfstætt fjármálaráð, sem á að veita stjórnvöldum aðhald og sjá til þess að fjármálastefnan sé sjálfbær, varfærin og gagnsæ, auk þess sem hún stuðli að stöðugleika og festu.
Fyrir jól gaf fjármálaráð út álit á fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar fyrir næstu fimm árin, en hún verður bráðum tekin fyrir á Alþingi. Samkvæmt áliti þess tókst nokkuð vel til við að hemja aukningu ríkisútgjalda í síðasta hagvaxtarskeiði, en hún hefði líklega verið meiri ef ekki væri fyrir nýju lögin um opinber fjármál. Ráðið bendir á að engu að síður hafi orðið undirliggjandi halli á ríkisfjármálum árið 2019, þrátt fyrir að hagkerfið hafi verið í jafnvægi á þeim tíma.
Stjórnvöld geta uppfyllt fjármálastefnuna ef þau framfylgja settum markmiðum um afkomu hins opinbera. Samkvæmt fjármálaráði býður þetta fyrirkomulag þó upp á freistnivanda, þar sem ekki eru nægileg takmörk á sveiflum í útgjöldum.
Ef ríkisstjórnin þarf bara að hafa augun á afkomunni getur hún stóraukið útgjöld – eða lækkað skatta – ef hún sér fram á mikið hagvaxtarskeið á næstunni. Með orðum fjármálaráðsins væri freisting fyrir stjórnvöld að eyða öllu fé sem kemur inn í ríkiskassann, eins og tilhneiging hefur verið til síðustu 40 ár.
Það þarf ekki mikið ímyndunarafl til að sjá fyrir sér að slíkt geti gerst á næstu misserum. Líklegt er að efnahagslífið taki hressilega við sér eftir því sem áhrif faraldursins á okkar daglega líf fjarar út. Miðað við reynslu fyrri ára væri ekki ósennilegt að útgjöldin jykust samhliða því, líkt og fjármálaráð bendir á.
Þensluaðgerðir Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins fyrir tveimur áratugum síðan á þensluárunum í aðdraganda fjármálaáfallsins 2008 er víti til varnaðar í þessum málum. Þær eru ekki einsdæmi í sögunni, heldur birtingarmynd bensín- og bremsueinkennisins sem hefur verið viðvarandi vandi í opinberum fjármálum.
Hagvaxtarskeið geta alltaf tekið enda skjótt og ríkisstjórnin getur oft gert lítið annað en að tryggja að efnahagslífið fái mjúka lendingu að þeim loknum. Ef hagvextinum er hins vegar haldið uppi með miklum útgjöldum hins opinbera getur lendingin orðið hörð.
