Listin að fúska við sölu á ríkisbanka

Þórður Snær Júlíusson 15. nóvember 2022

Það hefur verið markmið Bjarna Benediktssonar og Sjálfstæðisflokksins frá því að hann settist aftur í ríkisstjórn fyrir níu og hálfu ári að selja þá banka sem ríkið á. Í raun er ekkert óeðlilegt við það, enda pólitískt hugmyndafræði flokksins að ríkið eigi ekki að eiga fyrirtæki í samkeppnisrekstri. Flokkurinn vill líka selja RÚV, Isavia, Íslandspóst, flugvelli og ÁTVR.

Til að undirbyggja söluferli þurfti þó að takast á við veruleikann. Síðasta einkavæðingarferli, þegar menn með litla eða enga bankareynslu en miklar pólitískar tengingar fengu að kaupa ráðandi hlut í Landsbanka Íslands og Búnaðarbankanum og breyttu þeim í fjármálalegar vítisvélar á örfáum árum með gríðarlegum samfélagslegum afleiðingum, hafði einfaldlega þurrkað út alla tiltrú á stjórnmálamönnum til að selja banka.

Þegar núverandi ríkisstjórn var mynduð 2017 var því ákveðið að ráðast í traustæfingu, til að plástra svöðusárið. Miðpunktur hennar var að skipa starfshóp til að vinna hvítbók um fjármálakerfið, sem átti að móta forsendur og markmið varðandi uppbyggingu heilbrigðs fjármálakerfis og vera leiðandi við næstu skref í sölu á hlutum í ríkisbönkum.

Bjarni skipaði starfshópinn og gerði Lárus Blöndal, stjórnarformann Bankasýslu ríkisins, að formanni hans. Fjármála- og efnahagsráðherra hafði áður skipað Lárus í þann stjórnarformannsstól árið 2015 eftir að frumvarp hans um að leggja niður Bankasýsluna og færa öll völd yfir sölu á ríkisbönkum til síns sjálfs strandaði í þinginu.

Lárus er trúnaðarmaður Bjarna og einarður stuðningsmaður hans í gegnum árin. Árið 2013, í aðdraganda landsfundar Sjálfstæðisflokksins þar sem staða Bjarna þótti tæp, skrifaði Lárus til að mynda grein í Morgunblaðið sem bar titillinn „Formaður Sjálfstæðisflokksins“. Þar varði hann þátttöku Bjarna í viðskiptalífinu fyrir hrun, ákvörðun hans um að styðja síðustu Icesave-samningana, réðst að gagnrýnendum Bjarna fyrir að breiða út gróusögur um hann og sagðist ekki í nokkrum vafa um að þegar þjóðin feli Bjarna hlutverk þá þjóni hann hagsmunum hennar af heiðarleika og trúmennsku. „Nú ríður á að sjálfstæðismenn sýni samstöðu og fylki sér að baki Bjarna og forystu flokksins. Þjóðin þarf á því að halda að Sjálfstæðisflokkurinn mæti sterkur til leiks í kosningunum í vor,“ skrifaði Lárus.

Það sem átti að gera

Starfshópurinn skilaði Hvítbók sinni í desember 2018. Fram kom í henni að langt væri í það að almenningur hefði traust á fjármálakerfinu, miðað við kannanir sem gerðar voru fyrir starfshópinn. Hrun fjármálakerfisins var enn ofarlega í huga fólks.

Mikil áhersla var lögð á það í Hvítbókinni að vandað yrði til verka við sölu á eignarhlutum í bönkunum, og áhersla lögð á heiðarlega viðskiptahætti og gagnsæi. Mikið væri til að mynda unnið með því að fá norrænan banka til að kaupa Íslandsbanka.

Í þeim kafla sagði: „Heilbrigt eignarhald er mikilvæg forsenda þess að bankakerfi haldist traust um langa framtíð. Í því felst að eigendur banka séu traustir, hafi umfangsmikla reynslu og þekkingu á starfsemi banka og fjárhagslega burði til að standa á bak við bankann þegar á móti blæs. Mikilvægt er að eigendur hafi langtímasjónarmið að leiðarljósi.“

Það sem liggur fyrir

Þann 21. desember 2020 sendi Bjarni bréf til Bankasýslu ríkisins þar sem tilllaga hennar um að hefja sölumeðferð á Íslandsbanka var samþykkt. Vitað er að mikill þrýstingur var frá fjármálageiranum að fá þessa eign á markað, og mikið skálað í jólaboðum hans þessi jól þrátt fyrir samkomutakmarkanir vegna kórónuveirufaraldurs, vegna ákvörðunar Bjarna. Það var enda eftir miklum þóknanatekjum að slæðast þegar kæmi að sölu og skráningu á jafn stórri og mikilvægri eign.

Alls 35 prósent hlutur í Íslandsbanka var svo seldur í fyrrasumar í almennu útboði á verði sem margir töldu blasa við að væri langt undir markaðsvirði, enda kom í ljós að virði hans rauk upp í kjölfar skráningar á markað. Hægt var að leysa út allt að 60 prósent skyndihagnað á nokkrum mánuðum. Því markmiði var þó náð að koma hlutnum í dreifða eignaraðild, enda þátttaka almennings í útboðinu mikil. Alls voru hluthafar Íslandsbanka 24 þúsund þegar bréf í bankanum voru tekin til viðskipta. Þeim hefur reyndar síðan fækkað um meira en tíu þúsund á rúmu ári.

Svartur blettur á ferlinu var aðkoma erlendra fjárfestingarsjóða, sem seldu sig hratt niður eftir að hafa fengið að kaupa á hinu lága útboðsgengi. Almennt er talað um að þeir hafi „tekið snúning“ í samvinnu við innlenda samstarfsaðila í fjármálageiranum og grætt mikið á skömmum tíma. Þar var því ekki um eftirsóknarverðu erlendu langtímafjárfestanna að ræða sem stefnt hafði verið á að fá í eigendahópinn.

Það sem gerðist síðan

Næsta skref var tekið í mars 2022. Og nú voru menn brattir. Bankasýslan, þriggja manna stofnun með þriggja manna stjórn, hafði ákveðið að besta leiðin væri að notast við þekkta alþjóðlega leið, svokallaða tilboðsleið, til að losa um stóran hlut í Íslandsbanka. Litlir menn í allt of stórum fötum vildu leika eins og stóru strákarnir í útlöndum.

Úr varð að 207 fjárfestar fengu að kaupa 22,5 prósent hlut á verði sem var 2,25 milljörðum krónum undir dagslokagengi bankans á söludegi. Upphaflega átti ekki að greina frá hverjir kaupendurnir voru eða með gagnsæjum hætti hvernig þeir voru valdir. Fljótlega fór að bera á harðri gagnrýni á ferlið þegar spurðist út að ráðgjafar áttu að fá 700 milljónir króna fyrir aðkomu sína að sölunni, að 85 prósent af hópnum sem keypti hafi verið innlendir fjárfestar af öllum stærðum og gerðum og að sumum erlendu aðilunum sem „tóku snúning“ tæpu ári áður hafi verið boðið upp í dans á nýjan leik. Kjarninn ræddi við fjárfesta sem voru tilbúnir að greiða að minnsta kosti markaðsverð fyrir hluti í bankanum í útboðinu en fengu ekki það sem þeir sóttust eftir heldur voru látnir sæta skerðingum eins og aðrir tilboðsgjafar. Þá var líka rætt við fagfjárfesta, innlenda sem erlenda, sem fengu ekki að bjóða þrátt fyrir að leita eftir því.

Bjarni sagði á þessum tíma að megintilgangurinn hafi ekki verið að fá hæsta verðið heldur að tryggja dreifða eignaraðild.

Það sem var fyrirsjáanlegt

Í byrjun apríl var kominn gríðarlegur þrýstingur á að kaupendalistinn yrði birtur. Bankasýslan taldi það ekki löglegt en Bjarni lét undan, meðal annars eftir þrýsting frá samstarfsflokkum Sjálfstæðisflokksins í ríkisstjórn, og birti hann 6. apríl. Allt varð vitlaust.

Þar kom í ljós að á meðal kaupenda voru starfsmenn og eigendur söluráðgjafa, litlir fjárfestar sem rökstuddur grunur var um að uppfylltu ekki skilyrði þess að teljast fagfjárfestar, erlendir skammtímasjóðir sem höfðu sýnt það áður í verki að þeir höfðu engan áhuga á að vera langtímafjárfestar í Íslandsbanka, fólk í virkri lögreglurannsókn, umdeildir útgerðarmenn, aðilar sem áttu stóra hluti í bönkum fyrir hrun og faðir fjármála- og efnahagsráðherra.

Daginn eftir, 7. apríl, fól Bjarni Ríkisendurskoðun að gera stjórnsýsluúttekt á söluferlinu í kjölfar þess að háværar kröfur voru uppi um að skipa þyrfti rannsóknarnefnd Alþingis til að fara í saumanna á því.

Bjarni Benediktsson er enginn vitleysingur, er læs á pólitískar aðstæður og veit alveg hvað hann er að gera. Hann vissi að pólitísk staða hans á þessum tíma var alvarleg og límið í ríkisstjórninni, Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra, var að ganga verulega á þegar laskaða pólitíska inneign sína vegna söluferils sem var á ábyrgð Bjarna. Skipun rannsóknarnefndar hefði getað riðið ríkisstjórninni að fullu vegna þess að hún hefur afar víðtækar heimildir til að ná því lögbundna meginmarkmiði sínu að afla upplýsinga og gera grein fyrir málsatvikum í máli og komast að því hvað ábyrgð liggi. Meðal þess sem rannsóknarnefnd getur gert er að gefa álit sitt á stjórnsýslu ráðherra án þess að meta ábyrgð hans á grundvelli laga um ráðherraábyrgð.

Sá misskilningur er fyrir hendi samkvæmt orðræðu sumra að slík nefnd þurfi að hafa grun um lögbrot til að vera sett saman. Það er einfaldlega ekki rétt. Hægt er að skipa rannsóknarnefnd til að varpa ljósi á samfélagslega mikilvæga atburði án slíkra kvaða.

Sama verður ekki sagt um Ríkisendurskoðun. Það fellur til að mynda utan hlutverks hennar að taka afstöðu til ágreiningsefna um lagatúlkun og embættinu ber raunar að gæta varúðar að álykta almennt um túlkun og skýringu laga, enda er öðrum aðilum falið það hlutverk að lögum. Stjórnsýsluúttekt felur ekki annað í sér en mat á frammistöðu þeirra aðila sem ríkisendurskoðandi hefur eftirlit með. Markmið hennar er ekki annað en er stuðla að úrbótum. Þetta er einfaldlega tilgreint í lögum um starfsemi stofnunarinnar. Þetta vissi Bjarni Benediktsson 7. apríl 2022 þegar hann fól Ríkisendurskoðun að fara yfir söluferlið á Íslandsbanka.

Það sem fólst í afvegaleiðingu og kaupum á tíma

Flestum sem fylgst hafa með störfum Ríkisendurskoðunar átti líka að vera ljóst að hún myndi ekki skila skýrslu um niðurstöður sínar fyrir lok júní, líkt og tilkynnt var um. Umfangið var einfaldlega þess eðlis og fyrri úttektir stofnunarinnar gáfu skýrt til kynna að slíkur tímarammi var í engu samræmi við vinnulag hennar.

Það var því pólitískt klókt hjá ríkisstjórnarflokkunum að setja málið í þennan farveg. Kannanir sýndu að níu af hverjum tíu landsmönnum töldu að illa hefði verið staðið að sölunni og jafn hátt hlutfall taldi að óeðlilegir viðskiptahættir hefðu verið viðhafðir við söluna. Langflestir landsmenn, að kjósendum Sjálfstæðisflokksins undanskildum, vildu enda miklu frekar að rannsóknarnefnd yrði skipuð. Könnun sem gerð var í apríl síðastliðnum sýndi líka að 71 prósent landsmanna vantreystu Bjarna og forsætisráðherrann hafði tapað fjórðungi þess trausts sem hún naut í desember 2021.

Til að pakka þessu inn í trúverðugt ferli stigu þingflokksformenn allra stjórnarflokkanna í pontu á þingi og sögðu að ef einhverjum spurningum um söluna á Íslandsbanka yrðu ósvarað þegar Ríkisendurskoðun lyki sér af myndu þeir styðja skipun rannsóknarnefndar.

Með þessum pólitísku klókindum keypti ríkisstjórnin, og sérstaklega Bjarni Benediktsson, sér umtalsverðan tíma til að láta fenna yfir mestu óánægjuna.

Það sem Ríkisendurskoðun gerði

Skýrsla Ríkisendurskoðunar frestaðist og frestaðist og frestaðist. Niðurstaða hennar kom loks fyrir sjónir almennings á sunnudag þegar nokkrir fjölmiðlar, þar á meðal Kjarninn, greindu frá innihaldi hennar. Þá voru liðnir sjö mánuðir frá því að Ríkisendurskoðun var falið verkið.

Skýrsla Ríkisendurskoðunar er prýðilega unnið verk. Frétt Vísis frá því í morgun bendir til að stofnunin hafi í drögum að henni viljað notað miklu harðara orðalag en varð raunin eftir umsagnir þeirra sem verið var að rannsaka. Og það þarf einbeita pólitíska rörsýni til að komast að annarri niðurstöðu en að skýrslan sé áfelli yfir söluferlinu.

Hún bendir á fjölmarga annmarka á söluferlinu og sýnir svart á hvítu fram á að starfsmenn og stjórn Bankasýslu ríkisins voru fullkomlega vanhæf til að takast á við það verkefni sem ráðist var í í mars. Ríkisendurskoðun telur að fjármála- og efnahagsráðuneytið og stofnunin hefðu þurft að undirbúa betur skipulagða upplýsingagjöf til þingnefnda og almennings frá því að tillaga Bankasýslunnar um sölumeðferðina var lögð fyrir ráðherra. „Skipulögð upplýsingagjöf var sérstaklega nauðsynleg í ljósi þess að tilboðsfyrirkomulagi hafði aldrei áður verið beitt sem söluaðferð á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtæki. Fjármála- og efnahagsráðuneyti mátti vera ljóst að hjá Bankasýslu ríkisins störfuðu einungis þrír starfsmenn með enga reynslu af sölu ríkiseigna með tilboðsfyrirkomulagi og takmarkað svigrúm til almennrar upplýsingagjafar.“

Heilt yfir hefði verið hægt að standa mun betur að framkvæmd og undirbúningi sölunnar og hægt hefði verið að fá hærra verð fyrir hlutinn en það sem fékkst á endanum. Ákveðið var að selja á undirverði til að ná fram öðrum markmiðum en lögbundnum og yfirlýstum, en það virðist hafa verið gert til að halda erlendum skammtímafjárfestum góðum. Huglægt mat réð því hvernig fjárfestar voru flokkaðir og orðsporsáhætta við söluna var vanmetin.

Fjölmörg dæmi um fúsk eru tiltekin í skýrslunni. Tilboðum í hluti ríkisins í Íslandsbanka var til dæmis safnað saman í Excel-skjölum sem síðan voru sameinuð í eitt stórt skjal hjá Íslandsbanka. Ríkisendurskoðun uppgötvaði að sumar tölur í skjalinu hafi verið rangt skrifaðar svo þær reiknuðust ekki með þegar unnið var með skjalið á söludegi. Ríkisendurskoðun segir það ljóst að Bankasýslan hafi ekki haft réttar upplýsingar um eftirspurn þegar ákvörðun um verð og umfang var tekin.

Þegar Bankasýslan sendi tillögu á fjármála- og efnahagsráðherra klukkan 21:40 að kvöldi söludags, einungis tíu mínútum eftir að sölunni lauk, kom fram að á bilinu 150 til 200 fjárfestar hefðu skráð sig fyrir meira en 100 milljörðum króna. „Í ljósi þess að tekið var við tilboðum til klukkan 21:30 bjó stjórn Bankasýslunnar ekki yfir endanlegum upplýsingum um eftirspurn fjárfesta þegar hún samþykkti umrætt orðalag. Heildareftirspurn fjárfesta miðað við gengið 117 kr. á hlut var í reynd 148,4 ma. kr. við lok söluferlisins.“

Það er því niðurstaða Ríkisendurskoðunar að „upplýsingar til ráðherra í rökstudda matinu voru ónákvæmar bæði hvað varðar fjölda þeirra fjárfesta sem skráðu sig fyrir hlutum og heildarfjárhæð tilboða. Ákvörðun ráðherra byggði því á ónákvæmum upplýsingum.“

Þetta er gríðarlega alvarleg athugasemd sem á að hafa mikla eftirmála.

Það sem Fjármálaeftirlitið er að gera

Í skýrslunni er einnig varpað ljósi á ýmis atriði sem eru undir í rannsókn Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands á söluferlinu. Þar er sannarlega verið að rannsaka brot á lögum eða reglum og niðurstaða þess mun ekki birtast í skýrslu, heldur í mögulegum sektum eða með því að málum verði jafnvel vísað til héraðssaksóknara í ákærumeðferð. Ríkisendurskoðun segir meðal annars að fjármála- og efnahagsráðuneytið og Bankasýslan hafi ekki upplýst nægilega vel hvað fólst í settum skilyrðum um „hæfa fjárfesta“ við söluna. Afar óvenjulegt sé að einkafjárfestum sem samþykktir hafa verið sem fagfjárfestar sé boðin þátttaka í sölu með tilboðsfyrirkomulagi. Upplýsingar um hvort fjárfestar væru hæfir byggðu í einhverjum tilfellum á upplýsingum frá þeim sjálfum, en enginn miðlægur gagnagrunnur er til um slíka fjárfesta á Íslandi.

Eitt það alvarlegasta sem fram kemur í skýrslu Ríkisendurskoðunar eru upplýsingar um veltu með bréf í Íslandsbanka daganna 17. til 22. mars. Þar er um að ræða daganna tvo áður en Bjarni Benediktsson tilkynnti eftir lokun markaða föstudaginn 18. mars að ríkið myndi selja hlut í Íslandsbanka næst þegar markaðsaðstæður yrðu hagstæðar og daganna tvo eftir helgina, áður en tilkynnt var um að söluferli með tilboðsfyrirkomulagi, sem tók nokkra klukkutíma. væri hafið eftir lokun markaða 22. mars. Fyrri tvo daganna átti enginn að vita að sala á hlutum í Íslandsbanka væri yfirvofandi. Síðari tvo daganna áttu bara þeir 26 fjárfestar sem Bankasýslan hafði veitt innherjaupplýsingar um fyrirhugaða sölu að vita hvað stæði til. Samt var nánast engin velta með bréf í Íslandsbanka alla fjóra daganna, á sama tíma og velta með bréf í Arion banka, sem er að svipaðri stærð og líka skráður á markað, var hefðbundin. Þetta vekur upp grunsemdir um að upplýsingar hafi lekið út um það sem stóð til og fjárfestar því haldið að sér höndum fram að útboði. Reynist þetta rétt er um lögbrot að ræða. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að stofnunin hafi talið nauðsynlegt að tilkynna Fjármálaeftirlitinu um þetta á fundi með því í ágúst. Heimildir Kjarnans herma að þar sé verið að rannsaka þetta hrun í veltu þessa fjóra daga.

Þær spurningar sem á eftir að svara

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að stjórnsýsluúttektin sem stofnunin framkvæmdi sé ekki tæmandi rannsókn á sölunni á Íslandsbanka. Þar er til að mynda ekki tekin afstaða til þess hvort réttmætt hafi verið að selja hlut ríkisins í bankanum á þeim tíma sem það var gert eða til þeirra 207 aðila sem fengu að kaupa. Það heyrir einfaldlega ekki undir Ríkisendurskoðun að rannsaka slíkt.

Þá er ekki tekin afstaða til þess hvort beita hafi átt annarri söluaðferð né lagt mat á hvort vinnubrögð umsjónaraðila söluferlisins, söluráðgjafa og söluaðila, hafi verið í samræmi við lög og gildandi reglur. Þar með talið er hvort sölunni hafi verið beint að öðrum en hæfum fjárfestum. Þá leggur Ríkisendurskoðun ekki mat á ábyrgð ráðherra á söluferlinu, enda ekki hlutverk hennar að gera það. Fyrir utan allt sem Fjármálaeftirlitið er að skoða, sem mun mögulega aldrei koma fyrir augu almennings.

Því liggur fyrir, þrátt fyrir prýðilega vinnu Ríkisendurskoðunar, að fjölmörgum spurningum um söluna á 22,5 prósent hlut í Íslandsbanka er ósvarað. Spurningum sem verður ekki svarað nema að skipuð verði rannsóknarnefnd Alþingis sem hefur víðtækar heimildir til að leita svara við þeim.

Það sem er skilgreint sem list

Viðbrögðin við skýrslunni hafa verið eftir bókinni. Ekkert í þeim hefur komið á óvart. Fjölmiðlar hliðhollir Sjálfstæðisflokknum hafa einblínt á að skýrslunni hafi verið lekið og búið til alvarleikasirkus úr því að almenningur hafi fengið helstu niðurstöður hennar tæpum sólarhring fyrir ætlaðan birtingartíma.

Bankasýslan hefur svarað fullkomnu niðurlægingunni sem hún hefur orðið fyrir með hroka og segir skýrsluna „afhjúpa takmarkaða þekkingu á viðfangsefninu.“ Í úttektarvinnu Ríkisendurskoðunar kom ítrekað fram af hálfu fulltrúa Bankasýslunnar og fjármálaráðgjafa stofnunarinnar að úrvinnsla söluferlis eftir tilboðsfyrirkomulagi væri frekar í ætt við list en vísindi, milli þess sem stofnunin sló um sig með frösum eins og „ex post facto“. Á endanum gat forstjóri hennar ekki annað en falið sig fyrir fréttamönnum bakvið luktar dyr.

Fjármála- og efnahagsráðherra túlkar niðurstöðuna með sínu nefi, og sér í hag, með því að einblína á að ekkert hafi komið fram um að hann hafi framið lögbrot, jafnvel þótt að aldrei hafi staðið til að leita að slíkum eða sérstakur grunur um þau. Þá klifar hann á að salan hafi verið ríkissjóði hagfelld, sem er ekki það sem gagnrýnt var í söluferlinu.

Þingflokksformennirnir sem lofuðu rannsóknarnefnd ef tæmandi svör myndu ekki fást eru horfnir undir stein. Forsætisráðherra telur ekki ástæðu til að meta hvort skipa eigi rannsóknarnefnd Alþingis til að fara yfir söluferlið fyrr en stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur fjallað um skýrsluna. Augljóst er að þar ræður vilji til að halda sérkennilega samansettu ríkisstjórninni, sem skipt hefur sér niður í tólf áhugamálaráðuneyti og hagar sér í engu sem fjölskipað stjórnvald, saman fremur en vilji til að upplýsa íslenskan almenning að fullu um hvernig eign þeirra var seld.

Framsóknarflokkurinn er áfram sem áður stikkfrí og lætur Katrínu Jakobsdóttur taka pólitísku höggin fyrir Bjarna Benediktsson.

Það sem eftir stendur

Eftir stendur þreytt þjóð með staðfestingu á því að salan á hlut í Íslandsbanka í mars hafi verið fullkomið fúsk og fjölmargar ósvaraðar spurningar liggja fyrir um ýmsa þætti hennar. Þjóð sem á enn 42,5 prósent hlut í bankanum sem fjárlagafrumvarpið gerir ráð fyrir að eigi að seljast, að minnsta kosti að hluta, strax á næsta ári af stjórnmálamönnum sem hún treystir ekki til verksins.

Síðast þegar rannsóknarnefnd var skipuð til að varpa ljósi á bankasölu var það gert um 14 árum eftir að salan gekk í gegn. Þá tók tíu mánuði að svara flestum ósvöruðu spurningunum og sýna fram á að þjóðin, þingið og fjölmiðlar hafi verið illilega blekkt. Þá hafði Ríkisendurskoðun þegar skoðað sömu bankasölu. Tvisvar.

Miðað við taktinn í umræðunni er ekki útilokað að við þurfum að bíða í slíkan tíma aftur til að ljósi verði varpað á allt það sem miður fór við söluna á Íslandsbanka.