Í þessari grein er ætlunin að tæpa á nokkrum atriðum sem snúa að innviðum og innviðavanda landbúnaðar á Íslandi annars vegar og sjávarútvegi á Íslandi hins vegar. Þessar greinar búa um margt við ólíkar ytri aðstæður. En eins og vikið verður að undir lokin er þær runnar af sömu rót þó svo áhrifamáttur hafi snúist við og landbúnaðar nú minni máttar í öllum samanburði. Vikið verður að óleystum vandamálum sem tengjast innviðum hvorrar greinar fyrir sig, en augum einnig beint að sérkennum kvótakerfanna í báðum greinum.
Óleyst verkefni í landbúnaði við áramót
Þrátt fyrir umfangsmikinn opinberan fjárstuðning og háa tollmúra er afkoma sauðfjárbúa ákaflega bágborgin og virðist heldur fara versnandi. Alla vega séu tölur Hagstofunnar skoðaðar. Tvennt gruggar þá mynd talsvert. Í fyrsta lagi ásókn fjársterkra aðila (erlendra og innlendra) í bújarðir. Í öðru lagi atvinnuháttabreyting í sveitum. Hinir fjársterku aðilar sækjast reyndar ekki eftir jörðum til að stunda búskap heldur til að byggja upp laxveiði eða aðra afþreyingu fyrir efnafólk. Atvinnuháttabreytingin tengist ferðamennsku, þ.e.a.s. afþreyingu venjulegs fólks og millistéttarfólks. Árið 2015 skilaði Rannsóknarstofnun Háskólans á Akureyri skýrslu um samfélagslega þýðingu sauðfjárbúskapar. Þar var reynt að rökstyðja þá tilgátu að sauðfjárbúskapur væri límið sem héldi byggðum saman. Nú þarf ekki annað en að aka eftir þjóðvegum landsins til að átta sig á að lífið á landsbyggðinni er hvorki saltfiskur né sauðkind heldur ferðamaðurinn. Sauðfjárbúskapur er ekki lengur límið í byggðunum. Það má reyndar einnig velta fyrir sér hvaða raunveruleika, ef nokkrum, afkomu- og efnahagstölur Hagstofunnar fyrir sauðfjárbú lýsir. Fáir, ef nokkrir, sauðfjárbændur búa einvörðungu við tekjur af sauðfjárrækt. Tekjurnar eru „drýgðar“ með rekstri tengdum ferðamennsku, skólaakstri og annarri þjónustustarfsemi. Það er full ástæða til þess að breyta framsetningu afkomu- og rekstrartalna fyrir fyrirtæki í sveitum landsins og hætta að miða framsetningu við ímyndaðar einingar á borð við sauðfjárbú.
Staðan í mjólkurframleiðslunni er talsvert önnur en í sauðfjárræktinni, á ytra borði alla vega og sé horft til niðurstöðu rekstrarreiknings. En þar með er ekki nema hálf sagan sögð. Eftirspurn eftir mjólkurafurðum er haldið uppi með háum tollum á ostum og smjöri. En um helmingur innlendu framleiðslunnar er nýttur í vinnslu þessara afurða. Þá hafa tískusveiflur tímabundið aukið eftirspurn eftir fituhluta mjólkurinnar. Sú sveifla er sjálfsagt eitthvað að snúast við auk þess sem matarvenjur yngra fólks eru í verulegri deiglu þessi misserin (núna þarf miðaldra fólk og eldra að læra að búa til vegan mat vilji það lokka allan barna og barnabarnaflokkinn í hátíðarmat um jólin). Kvótakerfi í mjólk, sem kúabændur hafa samþykkt að framlengja og viðhalda, auðveldar samþjöppun í framleiðslunni. En, eins og lýst er ágætlega í kvikmyndinni Héraðið hafa sumar afurðastöðvar „aðstoðað“ suma bændur til að skuldsetja sig langt umfram greiðslugetu búa sinna. Tilgangur afurðastöðvaeigenda er að sjálfsögðu að stuðla að breyttri landfræðilegri dreifingu kúabúskapar. Það er því hætt við að stór hluti af afkomu kúabænda fari í að greiða vexti af lánum til kvótakaupa og til kaupa á sjálfvirkum vélbúnaði.
Í óveðrinu sem gekk yfir landið um miðjan desember kom reyndar í ljós að vélvæðing mjólkurbúskaparins og stækkun búanna hafði verið gerð meira af kappi en forsjá. Fjöldi gripanna er orðinn slíkur að þær tvær til þrjár manneskjur sem eru í færum til að sinna þeim getur það alls ekki nema með aðstoð rafknúins tækjabúnaðar. Þegar svo háttar þurfa að vera til staðar áætlun B og jafnvel áætlun C ef svo illa vill til að rafmagnsafhending frá almenningsveitu rofnar. Samkvæmt upplýsingum söluaðila kostar varaaflsstöð knúin af dráttarvél á bilinu hálft til 1 prósent af stofnkostnaði róbótafjóss. Í desemberveðrinu kom í ljós að margir bændur hafa kosið að treysta frekar á lukkuna en að tryggja öruggan rekstur þrátt fyrir tiltölulega lítinn tilkostnað. Sú staðreynd bendir til þess að efnahagur búanna sé frekar tæpur.
Kvóti í landbúnaði
Kvóti í landbúnaði ásamt tilheyrandi regluverki (m.a. innflutningsgjöldum og tollum) er í raun tilraun stjórnvalda og hagsmunasamtaka til að takmarka aðgang að takmarkaðri auðlind. Hin takmarkaða auðlind er greiðsluvilji innlendra neytenda. Innflutningsgjöldin takmarka möguleika neytenda til að bregðast við háu verðlagi með því að kaupa erlendan varning þó hann sé miklu ódýrari ótollaður en innlendur varningur. Hagsmunasamtök og einstakir bændur hafa svo ákveðið að haga framkvæmd kvótasetningar með ólíkum hætti eftir því hvað framleitt er. Markaður með kvóta í sauðfjárrækt er skipulagður þannig að handhafar kvóta hafa lítinn eða engan hag af að selja. Framleiðslan breytist því afar lítið bæði sé litið til magns og landfræðilegrar dreifingar. Markaður með kvóta í mjólkurframleiðslu skapar miklu sterkari söluhvata en markaður með kvóta í sauðfjárrækt. Í raun virkar markaður með mjólkurkvóta sem nokkurs konar eftirlaunaviðbót fyrir bændur sem hætta búskap. Jafnframt skapast möguleikar á flutningi framleiðslu milli landshluta og milli búa. Einstakir úrvinnsluaðilar hafa jafnvel aðstoðað bændur í nærumhverfi við að ná til sín kvóta með hagstæðri lánafyrirgreiðslu.
Kvóti í sauðfjárrækt
Kvóti í sauðfjárrækt er með all sérstöku sniði. Handhafar kvóta öðlast skilyrtan rétt til greiðslna úr ríkissjóði (beingreiðsla). Kvótinn er í formi ærgilda (stundum kallað greiðslumark til að rugla óinnvígða!). Skilyrðið er að fyrir hvert ríkisstutt ærgildi verður sauðfjárbóndi að halda minnst 0,7 (0,6) vetrarfóðraðar ær á húsi. Styrkur á hvert ærgildi er 6-8 þúsund krónur á ári sé skilyrði um vetrarásetning uppfyllt. Vegna skilyrðisins um vetrarásetning er fyrirkomulagið framleiðsluhvetjandi. Setjum sem svo að bóndi sem er með 100 ærgilda greiðslumark komist að því að hentugast sé fyrir hann vegna markaðsaðstæðna að setja einungis á 50 kindur. Þá stendur hann frammi fyrir því að tapa beingreiðslum. Kvótakerfið í sauðfjárrækt takmarkar því ávinning einstakra bænda af að minnka framleiðslu og á þannig sinn þátt í að viðhalda offramleiðslu lambakjöts.
Bændur hafa átt kost á að selja greiðslumark. Sá sem vill selja fær greitt sem svarar 2ja ára beingreiðslu (sem er um það bil 5-10% af verðmæti greiðsluloforðsins). Ríkið er svo skuldbundið til að selja aftur á sama verði og keypt var. Þ.e.a.s. ríkið er skuldbundið til að „selja“ loforð um að borga sem svarar 100-200 þúsund krónur að núvirði á 12-14 þúsund krónur. Með þessu er offramleiðsla tryggð í framtíðinni. Með endurnýjun sauðfjársamnings snemma á árinu 2019 var þetta kerfi, sem var með sólarlagsákvæðum, gert varanlegt. Þó var þak á greiðslum fyrir innleyst greiðslumark hækkað lítillega.
Almennt eru kvótar í atvinnustarfsemi tæki til að draga úr offramboði og laga framleiðslu að markaði. Stjórnvöld og bændasamtökin hafa komið sér saman um kvótafyrirkomulag í sauðfjárrækt sem vinnur þvert á slík markmið, þrátt fyrir að offramleiðsla sé árlegt og viðvarandi úrlausnarefni.
Kvóti í mjólk
Forsendur mjólkurframleiðslu á Íslandi hafa verið nokkuð aðrar en forsendur sauðfjárframleiðslunnar. Í skjóli tollverndar er lítill innflutningur á ostum, en um helmingur mjólkurframleiðslunnar er ráðstafað til framleiðslu osta og skyrs (m.v. prótín-innihald). Þó svo neysla mjólkurafurða á mann dragist heldur saman hefur heildareftirspurn aukist nokkuð vegna fjölgunar ferðamanna. Beingreiðslur til mjólkurbænda eru framleiðslutengdar með mun beinni hætti en tilfellið er varðandi sauðfjárbændur. Hvert býli fær greiðslu á hvern framleiddan lítra enda sé sú framleiðsla innan þess mjólkurkvóta sem býlið hefur. Mjólkursamsalan tekur við allri mjólk en getur verðfellt þá mjólk sem mjólkurframleiðendur framleiða umfram kvóta.
Óleyst vandamál í sjávarútveg um áramót
Frá hruni hefur afkoma í sjávarútvegi verið með ólíkindum góð, sjá hér og hér. En þó heildin komi vel út, þá á það sama ekki endilega við um allar undireiningar. Þannig stóð núverandi ríkisstjórn, m.a. með tryggum stuðningi Vinstri Grænna að því að létta útgerðinni greiðslu veiðigjalda vegna meintrar bágrar afkomu ákveðins hluta bátaflotans, sjá hér. Loðnan er að breyta atferli sínu sem hefur veruleg áhrif á umsvif á austurhluta landsins á fyrri hluta hvers árs. Makríll kom í lok bankahruns og bjargaði miklu. Í framhaldinu var hann kvótasettur, en ekki tókst betur til en stjórnvöld reyndust hafa haft rangt við að áliti Hæstaréttar, sjá hér. Nú eru forsvarsmenn Vinnslustöðvarinnar að reikna út hversu mikið þeir hefðu getað hagnast á þeim kvóta sem þeir fengu ekki. Vitanlega vilja menn sýna sem hæsta tölu þegar kemur að framlagningu bótakrafna. Sú furðulega staða er reyndar uppi að forstjóri Vinnslustöðvarinnar reynir á sama tíma, í ritdeilu við forstjóra Íslenskrar erfðagreiningar, að halda því fram að makríll sé í raun verðlítil skepna! Kannski verður niðurstaðan sú að Vinnslustöðin láti staðar numið í tilraunum til að fá bætur úr ríkissjóði fyrir vanúthlutaðan makrílkvóta vegna mögulegra bakreikninga sem slíkur málflutningur kallar á annars vegar frá sjómönnum og hins vegar frá almenningi í landinu, eiganda fiskveiðiauðlindarinnar.
Sjómenn og útgerðarmenn hafa lengi deilt um verðlagningu á afla, sjá hér. Ásakanir um alls konar fiff með milliverðlagningu og flutning hagnaðar frá veiðum til vinnslu og frá vinnslu til sölufyrirtækja í útlöndum hafa flögrað. Samkvæmt nýlegri umfjöllun í fjölmiðlum á borð við Kveik, Stundina, Al Jazeera og WikiLeaks virðist sem íslenskt sjávarútvegsfyrirtæki hafi beitt slíkum bókhaldsbrellum til að komast hjá skattgreiðslum í Namibíu. Seðlabankanum mistókst að sanna sama athæfi á fyrirtækið gagnvart íslenskum skatta- og gjaldeyrisyfirvöldum. Sjálfsagt eru ekki öll kurl þar komin til grafar, en víst er að sjávarútvegurinn í heild býr við laskaðan orðstír í framhaldinu.
Eins og rakið er hér fyrir neðan hafa sjávarútvegsfyrirtæki komist framhjá svokölluðu kvótaþaki með einföldum fiffum. Búast má við að löggjafinn verði neyddur til að herða reglur og setja sjávarútvegsfyrirtækjunum stólinn fyrir dyrnar. Í því sambandi er athyglisverð sú hugmynd forstjóra og stjórnar Brims hf að opna fyrir aðkomu erlendra aðila að eignarhaldi í íslenskum sjávarútvegi. Hugsanlega er hugmynd forstjórans sú að stofna fyrirtæki með „óvirkum“ erlendum aðilum sem gætu tekið hluta af kvóta fyrirtækisins „í fóstur“ og komast þannig hjá því að selja kvóta frá fyrirtækinu vegna harðari framkvæmd kvótaþaksákvæðisins.
Nú þegar atferli íslensks sjávarútvegsfyrirtækis í Namibíu hefur verið afhjúpað hafa kröfur almennings um alvöru hlutdeild í afrakstri af nýtingu sjávarauðlindarinnar harðnað. Viðbrögð sjávarútvegsfyrirtækja gefa ekki góðar vonir um að lausn sé í sjónmáli sem báðir aðilar, eigiendur sjávarútvegsfyrirtækja annars vegar og almenningur hins vegar, geti vel við unað.
Kvóti í sjávarútvegi
Ekki er ástæða til rekja sögu kvótasetningar í sjávarútvegi hér. Aðeins að minna á að hagfræðileg rök þeirrar kvótasetningar eru mun „heilbrigðari“ séð frá hagfræðilegum/neytendasinnuðum sjónarhóli en rök fyrir kvótasetningu í landbúnaði. Ástæðan er sú að ofsókn í fiskistofna hækkar kostnað á hvert veitt kíló jafnframt því sem ofsókn veldur aflaminnkun. Fiskikvótar geta þannig lækkað verð og aukið framboð á neyslufiski, alla vega á pappír og þegar til (mjög) langs tíma er litið. Fiskikvótar eru þannig ekki „samsæri“ um að fénýta neytendur eins og halda má fram að tilfellið sé með sumar útfærslur kvótakerfa í landbúnaði.
Lokaorð
Atvinnustarfsemi á Íslandi var frá aldaöðli skipulögð í kringum landbúnað. Árið 1703 var landbúnaður eina framfærsla 70% býla, en 15% stunduðu sjósókn á vori og önnur 15% bæði vor og haust (Hagskinna, bls 209). Árið 1801 eru ómagar (þar af 2 fangar!) álíka margir og þeir sem teljast hafa sjósókn að aðalstarfi eða um 2 þúsund í hvorum flokki af 47 þúsund íbúum. Það er því ekki mikil alhæfing að fullyrða að „býli“ hafi verið grunneining gamla þjóðskipulagsins á Íslandi. Sérhæfing var lítil og byggðist á landafræðinni; þeir sem voru við sjávarsíðuna sóttu sjó, aðrir lifðu af því sem sauðkind og stöku kú gátu gefið. Stærsti hluti neyslufanga í mat og klæði var heimafenginn. Hvert sveitaheimili var sjálfstæð efnahagsleg heild sem þurfti lítið af aðföngum utan frá nema járn og snæri. Nú er öld önnur og hlutdeild landbúnaðar í mannaflanotkun 1,7% eða svipað og hlutdeild þurrabúðarfólks af mannfjöldanum 1703. Því nefni ég þetta að þó svo „þurrabúðarfólk“ sé nú í sömu stöðu hlutfallslega og landbúnaðarfólk þá er enn haldið í þá hugmynd, í lagatextum og stefnumótun hagsmunasamtaka og ríkisstjórna, að landsmenn skuli sem mest nærast á afurðum af innlendum sauðkindum og innlendum kúm og helst ekki flytja inn annað en dráttarvélar, girðingarefni og áburð!
Sjávarútvegurinn byggir nú afkomu sína og skipulag á flóknu regluverki sem stjórnvöld hafa komið á. Í krafti þess regluverks verða til ótrúlegir fjármunir. Allt frá því kvótakerfinu var komið á hefur almenningur gert kröfu á eðlilega hlutdeild í þeim umframhagnaði sem verður til fyrir atbeina almannavaldsins. Sú krafa hefur þyngst nú þegar almenningur sér hvaða afleiðingar auðsöfnun, að ekki sé sagt græðgislegt framferði einstakra útgerðarmanna á erlendri grund hefur fyrir ásýnd og orðspor landsins út á við. Vonandi verður ekki reynt að svara kröfum um aukin veiðigjöld og harðari eftirfylgni gagnvart kvótaþakinu með nýjum fiffum af hálfu eigenda útgerðarfyrirtækja.
Höfundur er prófessor í hagfræði við Háskóla Íslands.
