Fjár­magns­höftin virk­uðu ekki sem skyldi fyrst eftir að þau voru sett á en eftir að reglu­breyt­ingar voru gerðar og ráð­ist var í eft­ir­lits- og rann­sókn­ar­að­gerðir hafi þau farið að virka eins og til var ætl­ast. „Má í því sam­bandi ekki gleyma því að aðgerðir Seðla­bank­ans höfðu tölu­verð fæl­ing­ar­á­hrif. Þetta mátti t.d. glögg­lega sjá eftir hús­leit­ina hjá Sam­herja þó svo ekki hafi verið hugsað út í það fyrir fram, enda ekki lög­mætt sjón­ar­mið í þessu sam­bandi. Það að það tókst að stöðva streymi aflandskróna á álands­mark­að, bæta virkni skila­skyldu og senda skýr skila­boð um að Seðla­bank­anum var alvara með því að fram­fylgja höft­unum bjó í hag­inn fyrir hið árang­urs­ríka upp­gjör við erlenda kröfu­hafa.“

Þetta er meðal þess sem Már Guð­munds­son seðla­banka­stjóri sendi Katrínu Jak­obs­dóttur for­sæt­is­ráð­herra 29. jan­úar síð­ast­lið­inn um þá lær­dóma sem að mati hans ber að draga af reynsl­unni um fram­kvæmd gjald­eyr­is­eft­ir­lits á vegum Seðla­banka Íslands.

Banka­ráð Seðla­­banka Íslands birti í gær grein­­ar­­gerð sína til for­­sæt­is­ráð­herra um for­sendur fjár­magns­haft­anna, en til­efni hennar voru mál sem tengj­ast rann­sókn bank­ans á útgerð­ar­fyr­ir­tæk­inu Sam­herja. Í grein­ar­gerð­inni kom fram að eðli­­legt sé að bank­inn taki sögu fjár­­­magns­haft­anna, sem sett voru á í nóv­­em­ber 2008 í kjöl­far hruns bank­anna, til gaum­­gæfi­­legrar skoð­un­­ar.

Segir þar enn fremur að brýnt sé að bank­inn taki til sín gagn­rýni frá Umboðs­­manni Alþing­­is. Bank­inn hefur nú þegar sagt að hann muni end­­ur­greiða allar sektir og sátta­greiðsl­­ur, vegna rann­­sókna og kæru­­með­­­ferða, þar sem stað­­fest hafi verið að engin laga­­stoð hafi verið fyrir aðgerð­u­m.

Vand­með­farið að full­yrða um til­hæfu­leysi

Már segir í bréf­inu að það sé vand­með­farið að ræða það opin­ber­lega hvort mála­til­bún­aður Seðla­bank­ans í Sam­herj­a­mál­inu hafi verið til­hæfu­laus eins og full­yrt hefur verið í fjöl­miðl­un. „Ýmis helstu gögn máls­ins sem skipta máli varð­andi þá spurn­ingu eru ekki opin­ber, eins og t.d. end­ur­send­ing­ar­bréf sér­staks sak­sókn­ara. Þá gæti það a.m.k. af sumum verið túlkað sem verið væri að halda því fram að Sam­herji væri sekur hvað sem nið­ur­stöðum dóms­stóla líð­ur. Það hefur reyndar þegar verið gert af hálfu tals­manna Sam­herja þegar ég eftir að dóm­ur­inn féll tjáði mig í fjöl­miðlum til að útskýra mun­inn á þeirri spurn­ingu hvort Sam­herji sé sekur og þeirri hvort aðgerðir Seðla­bank­ans hafi verið til­hæfu­laus­ar. Fari Sam­herji hins vegar í skaða­bóta­mál verður ekki undan þess­ari umræðu vik­ist og að a.m.k. ein­hver máls­skjöl yrðu lögð fyrir dóm­inn og yrðu í þeim skiln­ingi opin­ber. Ég hefði reyndar ekk­ert á móti því að öll gögn máls­ins yrðu gerð opin­ber. Það verður hins vegar ekki gert nema að fengnu sam­þykki Sam­herja og það yrði að stroka yfir upp­lýs­ingar sem koma fram um þriðju aðila.“

Már segir í bréfi sínu að það liggi fyrir að hér­aðs­dómur hafi ekki talið að sér­stakur sak­sókn­ari  hafi litið svo á að mála­til­bún­aður Seðla­bank­ans gagn­vart Sam­herja væri til­hæfu­laus. „Í nið­ur­stöðu dóms­ins er sagt að emb­ætti sér­staks sak­sókn­ara hafi ekki talið efni til að vísa kærunni frá á grund­velli laga um með­ferð saka­mála og að af því mætti ráða að það væri ekki mat sér­staks sak­sókn­ara að efn­is­at­riði kærunnar væru á engum rökum reist. Sér­stakur sak­sókn­ari hafði málið til rann­sóknar í um það bil tvö ár eftir að seinni kæran var send. Það hefði hann varla gert ef hann hefði talið málið til­hæfu­laust. Að lok­inni rann­sókn­inni gagn­vart ein­stak­ling­um, sem lauk með nið­ur­fell­ingu, felldi hann ekki niður sak­ar­efni máls­ins heldur vís­aði hann mál­inu til Seðla­banka Íslands til með­ferðar og ákvörð­unar og hins vegar til skatt­rann­sókn­ar­stjóra til frek­ari með­ferð­ar. Hér­aðs­dómi þótti það benda sterk­lega til þess að hann hafi ekki metið málið til­hæfu­laust.“

Tvö til­vik

Már fjallar einnig um það í bréf­inu hvort að stjórn­sýslu Seðla­bank­ans hafi verið ábóta­vant í mál­inu gegn Sam­herja og öðrum málum sem lutu að fram­kvæmd fjár­magns­hafta. Hann við­ur­kennir að það séu alltaf líkur á því að ein­hverjir ágallar verði þegar verið sé að fást við mörg mál á skömmum tíma, sér­stak­lega þegar sum þeirra séu stór og flók­in.

Þegar liggi fyrir að stjórn­sýsl­unni hafi verið ábóta­vant í að minnsta kosti tveimur til­fell­um. „Það fyrra er þegar reglur um gjald­eyr­is­mál voru gefnar út í des­em­ber 2008 án þess að stað­fest­ing ráð­herra lægi fyrir með við­un­andi hætti. Þetta vanda­mál hefur ekki komið upp síðan og þess ávalt gætt að senda ekki reglur til birt­ingar á í Stjórn­ar­tíð­indum án þess að und­ir­ritað bréf ráð­herra fylgi með og það tryggi­lega skjalað í kerfi bank­ans með regl­un­um. Það má því segja að bætt hafi verið úr þessum ann­marka.

Það seinna er áður­nefnd nið­ur­staða dóm­stóla varð­andi stjórn­valds­sekt á Sam­herja. Seðla­bank­inn lýsti því yfir eftir dóm­inn að bank­inn myndi „meta verk­lag vegna máls­með­ferðar innan bank­ans í kjöl­far dóms­ins í til­vikum sem þessum“. Það var hins vegar ekki hægt að segja fyrir fram að þetta yrði með mark­tækum líkum nið­ur­staða dóm­stóla enda hafði bank­inn aflað lög­fræði­á­lits sem gekk í aðra átt. Í þessu máli var bæði gætt að rann­sókn­ar­skyldu og kallað eftir ráð­gjöf þar sem þurfti í sam­ræmi við góða stjórn­sýslu. Með sama hætti og varð­andi til­hæfu­lausan mála­til­búnað er nei­kvæð útkoma í dóms­máli ekki ein­hlít vís­bend­ing um að stjórn­sýslu sé ábóta­vant. Þannig geta verið uppi vafa­mál sem eðli­legt er að dóm­stólar skeri úr um og aðilar með­vit­aðir um að geti farið á hvorn veg­inn sem er. Dæmi um þetta er gildi rétt stað­festra gjald­eyr­is­reglna sem refsi­heim­ilda. Seðla­bank­inn hefur hingað til litið svo á að hann þurfi að ganga út frá því í störfum sínum að svo sé. Það er í sam­ræmi við bréf frá ráðu­neyti. Þetta var einnig nið­ur­staðan í skýrslu Laga­stofn­unar um stjórn­sýslu Seðla­bank­ans varð­andi gjald­eyr­is­eft­ir­lit sem birt var í apríl 20176 . Ekki hefur enn fallið dómur þar sem reynt hefur á þetta atriði. Hefði dóm­stóll kom­ist að þeirri nið­ur­stöðu að slíkar reglur væru ekki gild refsi­heim­ild hefði það ekki verið sönnun þess að stjórn­sýslu Seðla­bank­ans væri ábóta­vant. Umgjörð lög­gjafans hefði þá verið gölluð því varla er hægt að ætla að hann hefði vit­andi vits sett upp kerfi þar sem ætl­ast er til að farið verði að settum reglum en þeir sem brjóti regl­urnar geti gert það án þess að eiga hættu á við­ur­lögum og þannig hagn­ast á kostnað hinna sem fara að regl­un­um. Þetta sýnir að skoða verður hvert til­vik fyrir sig þegar dregnar eru álykt­anir varð­andi stjórn­sýslu af nið­ur­stöðum dóm­stóla.“

Sak­fell­ing og refs­ingar ekki mark­miðið

Már fjallar einnig um það að í umræðum um fram­kvæmd fjár­magns­hafta hafi komið fram það sjón­ar­mið að sú fram­kvæmd hafi gengið illa vegna þess að ýmis kæru­mál hefðu ekki endað með sak­fell­ingu fyrir dóm­stól­um. Hann er ekki sam­mála því að það sé rétt sjón­ar­horn á mál­ið.

Mark­miðið með fram­kvæmd haft­anna hafi ekki verið að hámarka refs­ingar heldur að láta höftin halda og draga úr nei­kvæðum hlið­ar­á­hrifum þeirra. „ Við þetta voru bundnir miklir almanna­hags­mun­ir. Til að byrja með gekk þetta ekki alveg eftir eins og ég lýsti áður en með reglu­breyt­ingum og eft­ir­lits- og rann­sókn­ar­að­gerðum fóru höftin að virka eins og til var ætl­ast. Má í því sam­bandi ekki gleyma því að aðgerðir Seðla­bank­ans höfðu tölu­verð fæl­ing­ar­á­hrif. Þetta mátti t.d. glögg­lega sjá eftir hús­leit­ina hjá Sam­herja þó svo ekki hafi verið hugsað út í það fyrir fram, enda ekki lög­mætt sjón­ar­mið í þessu sam­bandi. Það að það tókst að stöðva streymi aflandskróna á álands­mark­að, bæta virkni skila­skyldu og senda skýr skila­boð um að Seðla­bank­anum var alvara með því að fram­fylgja höft­unum bjó í hag­inn fyrir hið árang­urs­ríka upp­gjör við erlenda kröfu­hafa.“

Þegar fjár­magns­höft hafi verið sett á í des­em­ber 2008 var ákveðið að Fjár­mála­eft­ir­litið færi með rann­sókn á meintum brotum á lögum um gjald­eyr­is­mál en að Seðla­bank­inn hefði til­kynn­ing­ar­skyldu gagn­vart hon­um. Fljót­lega hafi þó komið í ljós að gallar væru á þessu fyr­ir­komu­lagi. „Sér­þekk­ingin á fjár­magns­höftum var hjá Seðla­bank­anum og hennar þurfti oft við til að skilja til fulln­ustu eðli mögu­legra brota. Þá taldi FME það vand­kvæðum bundið að manna þessa starf­semi nægj­an­lega og fjár­magna hana með almennu eft­ir­lits­gjaldi. Afleið­ingin varð sú að þess­ari starf­semi var ekki nægj­an­lega vel sinnt og lítið þótti ger­ast. Voru af þessu vax­andi áhyggjur þar sem það var talið geta haft alvar­legar efna­hags­legar afleið­ingar ef höftin myndu ekki halda.“

Það hafi ekki síst verið full­trúar Alþjóða­gjald­eyr­is­sjóðs­ins sem héldu þessu á lofti og þrýstu á um úrbæt­ur. „Það hefði verið hægt að gera með því að Seðla­bank­inn greiddi FME fyrir þessa starf­semi og að upp­lýs­ingar og þekk­ing streymdi betur frá Seðla­bank­anum til rann­sak­enda hjá FME. Sú leið var hins vegar ekki far­in. Þess í stað voru rann­sóknir fluttar yfir í Seðla­bank­ann með lögum í júní 2010.“

Orð­spors­hætta og nei­kvæð smitá­hrif

Þetta hafi borið brátt að og verið að frum­kvæði við­skipta­ráðu­neyt­is­ins. Seðla­bank­inn hafi fall­ist á þessa skipan en hafði af því vissar áhyggj­ur, m.a. varð­andi mönn­un. „Þeir gallar á þessu fyr­ir­komu­lagi sem síðar komu í ljós voru ekki hug­leiddir á þessum tíma. Þeir lúta ann­ars vegar að því hvernig þessi starf­semi fellur að eðli Seðla­bank­ans sem stofn­unar sem þarf í flestum verk­efnum að vera gagnsæ og viljug til að tjá sig og útskýra og hins vegar í því að Seðla­bank­inn er með póli­tískt skipað banka­ráð sem hefur eft­ir­lit með starf­sem­inni. Þetta sést glöggt þegar þing­málið er lesið þar sem umræðan snýst aðal­lega um skil­virkni og fjár­mögnun en ekki er minnst á þessa hlið máls­ins. Eft­ir­lits­stofn­an­ir, lög­regla og sak­sókn­arar verða oft fyrir gagn­rýni á opin­berum vett­vangi af hálfu þeirra sem aðgerðir þeirra bein­ast að. Þá spyrja fjöl­miðlar stundum út í slík mál og krefj­ast upp­lýs­inga og skýringa. Eðli­leg þagn­ar­skylda gerir það hins vegar að verkum að það er oft ekki hægt og er þá við­tekið svar að við­kom­andi geti ekki tjáð sig um ein­stök mál. Þetta á einnig við um Seðla­bank­ann þegar kemur að málum ein­stakra aðila varð­andi gjald­eyr­is­lög, hvort sem það er eft­ir­lit, und­an­þágur eða rann­sókn­ir. Það virð­ist hins vegar að slík til­svör séu síður sam­þykkt þegar kemur að Seðla­bank­an­um. 

Það er lík­lega vegna þess að aðilar eru vanir því að hann tjái sig og útskýri sitt mál í öðrum mál­um, svo sem varð­andi pen­inga­stefnu, fjár­mála­stöð­ug­leika og rekstur bank­ans.“

Þar sem tals­menn Seðla­bank­ans séu oft á tali við fjöl­miðla um þau mál hefði líka verið auð­veld­ara að beina að þeim spurn­ing­um, jafn­vel í beinum útsend­ing­um, varð­andi t.d. rann­sókn brota. „Til­hneig­ing er til að túlka þögn sem vís­bend­ingu um að eitt­hvað þoli ekki dags­ljós. Seðla­bank­inn á því erf­ið­ara með því að draga sig inn í skel og bíða þar til mál skýr­ast. Orð­spors­á­hætta og nei­kvæð smitá­hrif á aðra starf­semi getur orðið meiri í til­felli Seðla­bank­ans en sér­hæfð­ari eft­ir­lits­stofn­ana, lög­reglu og sak­sókn­ara. Banka­ráð á að hafa eft­ir­lit með starf­semi Seðla­bank­ans fyrir hönd Alþing­is. Þar með telst að fylgj­ast með því hvort starf­semin sé í sam­ræmi við lög. Eft­ir­lits­að­il­inn getur hins vegar ekki tekið þátt í afgreiðslu ein­stakra mála, svo sem þeirra sem eru unnin í gjald­eyr­is­eft­ir­liti, enda væri hann þá að hafa eft­ir­lit með eigin gjörð­um. Það stoppar það ekki að þeir sem verða fyrir aðgerðum eft­ir­lits- og rann­sókn­ar­að­gerðum Seðla­bank­ans vegna fjár­magns­hafta beini erindum til banka­ráðs­ins vegna mála sinna og í sumum til­fellum krefj­ist þess að banka­ráðið stöðvi eft­ir­lits- og rann­sókn­ar­að­gerðir gegn þeim.“

Þrír lær­dómar

Már segir að lokum í bréf­inu að þrjá lær­dóma megi draga af mál­inu. Sá fyrsti sé að það þurfi að vanda betur til lög­gjaf­ar. Annar sé að skaða þurfi svig­rúm fyrir meiri sveigj­an­leika við úrlausn mála, til dæmis með því að heim­ila lausn í formi leið­bein­inga, sáttar eða með því að vinda ofan af brotum þar sem því yrði við komið í stað sak­fell­inga og refs­inga.

Þriðji lær­dóm­ur­inn lúti svo að fyr­ir­komu­lagi rann­sókna á brotum um gjald­eyr­is­lög. „Nú­ver­andi fyr­ir­komu­lag gengur ekki og fyrra fyr­ir­komu­lag hjá FME heldur ekki. Þetta er eitt af því sem þarf að kom­ast til botns í í þeirri vinnu sem nú stendur yfir varð­andi end­ur­skoðun laga um Seðla­banka Ísland og sam­ein­ingu við Fjár­mála­eft­ir­lit­ið. Að mínu mati er óheppi­legt að þessi starf­semi heyri beint undir seðla­banka­stjóra. Það þarf fjar­lægð til að koma í veg fyrir að mál séu per­sónu­gerð honum til að skapa stöðu sem máls­að­ilar hafa yfir­leitt ekki gagn­vart sér­hæfð­ari eft­ir­lits­að­il­um. Heppi­leg­ast er að það sé fjöl­skipuð stjórn eða nefnd sem taki loka­á­kvarð­anir varð­andi kærur eða sekt­ir. Þá þarf að fara yfir hlut­verk banka­ráðs og tryggja að það blandi sér ekki í afgreiðslu ein­stakra mála. Þetta þarf allt að gera án þess að fórna því mark­miði að það sé skýr og hag­kvæm verka­skipt­ing og góð dreif­ing upplýsinga í sam­einaðri stofnun en það er eitt af meg­in­mark­miðum sam­ein­ing­ar­inn­ar.“

Hægt er að lesa bréf Más til Katrínar í heild sinni hér.