Már segir að aðgerðir Seðlabankans gegn Samherja hafi haft „fælingaráhrif“

Seðlabankastjóri segir í bréfi til forsætisráðherra að það hefði glögglega mátt sjá eftir húsleitina hjá Samherja að aðgerðin hefði haft fælingaráhrif. Búið hafði verið í haginn fyrir „hið árangursríka uppgjör við erlenda kröfuhafa.“

7DM_0067_raw_0814.JPG
Auglýsing

Fjár­magns­höftin virk­uðu ekki sem skyldi fyrst eftir að þau voru sett á en eftir að reglu­breyt­ingar voru gerðar og ráð­ist var í eft­ir­lits- og rann­sókn­ar­að­gerðir hafi þau farið að virka eins og til var ætl­ast. „Má í því sam­bandi ekki gleyma því að aðgerðir Seðla­bank­ans höfðu tölu­verð fæl­ing­ar­á­hrif. Þetta mátti t.d. glögg­lega sjá eftir hús­leit­ina hjá Sam­herja þó svo ekki hafi verið hugsað út í það fyrir fram, enda ekki lög­mætt sjón­ar­mið í þessu sam­bandi. Það að það tókst að stöðva streymi aflandskróna á álands­mark­að, bæta virkni skila­skyldu og senda skýr skila­boð um að Seðla­bank­anum var alvara með því að fram­fylgja höft­unum bjó í hag­inn fyrir hið árang­urs­ríka upp­gjör við erlenda kröfu­hafa.“

Þetta er meðal þess sem Már Guð­munds­son seðla­banka­stjóri sendi Katrínu Jak­obs­dóttur for­sæt­is­ráð­herra 29. jan­úar síð­ast­lið­inn um þá lær­dóma sem að mati hans ber að draga af reynsl­unni um fram­kvæmd gjald­eyr­is­eft­ir­lits á vegum Seðla­banka Íslands.

Banka­ráð Seðla­­banka Íslands birti í gær grein­­ar­­gerð sína til for­­sæt­is­ráð­herra um for­sendur fjár­magns­haft­anna, en til­efni hennar voru mál sem tengj­ast rann­sókn bank­ans á útgerð­ar­fyr­ir­tæk­inu Sam­herja. Í grein­ar­gerð­inni kom fram að eðli­­legt sé að bank­inn taki sögu fjár­­­magns­haft­anna, sem sett voru á í nóv­­em­ber 2008 í kjöl­far hruns bank­anna, til gaum­­gæfi­­legrar skoð­un­­ar.

Segir þar enn fremur að brýnt sé að bank­inn taki til sín gagn­rýni frá Umboðs­­manni Alþing­­is. Bank­inn hefur nú þegar sagt að hann muni end­­ur­greiða allar sektir og sátta­greiðsl­­ur, vegna rann­­sókna og kæru­­með­­­ferða, þar sem stað­­fest hafi verið að engin laga­­stoð hafi verið fyrir aðgerð­u­m.

Vand­með­farið að full­yrða um til­hæfu­leysi

Már segir í bréf­inu að það sé vand­með­farið að ræða það opin­ber­lega hvort mála­til­bún­aður Seðla­bank­ans í Sam­herj­a­mál­inu hafi verið til­hæfu­laus eins og full­yrt hefur verið í fjöl­miðl­un. „Ýmis helstu gögn máls­ins sem skipta máli varð­andi þá spurn­ingu eru ekki opin­ber, eins og t.d. end­ur­send­ing­ar­bréf sér­staks sak­sókn­ara. Þá gæti það a.m.k. af sumum verið túlkað sem verið væri að halda því fram að Sam­herji væri sekur hvað sem nið­ur­stöðum dóms­stóla líð­ur. Það hefur reyndar þegar verið gert af hálfu tals­manna Sam­herja þegar ég eftir að dóm­ur­inn féll tjáði mig í fjöl­miðlum til að útskýra mun­inn á þeirri spurn­ingu hvort Sam­herji sé sekur og þeirri hvort aðgerðir Seðla­bank­ans hafi verið til­hæfu­laus­ar. Fari Sam­herji hins vegar í skaða­bóta­mál verður ekki undan þess­ari umræðu vik­ist og að a.m.k. ein­hver máls­skjöl yrðu lögð fyrir dóm­inn og yrðu í þeim skiln­ingi opin­ber. Ég hefði reyndar ekk­ert á móti því að öll gögn máls­ins yrðu gerð opin­ber. Það verður hins vegar ekki gert nema að fengnu sam­þykki Sam­herja og það yrði að stroka yfir upp­lýs­ingar sem koma fram um þriðju aðila.“

Auglýsing
Már segir í bréfi sínu að það liggi fyrir að hér­aðs­dómur hafi ekki talið að sér­stakur sak­sókn­ari  hafi litið svo á að mála­til­bún­aður Seðla­bank­ans gagn­vart Sam­herja væri til­hæfu­laus. „Í nið­ur­stöðu dóms­ins er sagt að emb­ætti sér­staks sak­sókn­ara hafi ekki talið efni til að vísa kærunni frá á grund­velli laga um með­ferð saka­mála og að af því mætti ráða að það væri ekki mat sér­staks sak­sókn­ara að efn­is­at­riði kærunnar væru á engum rökum reist. Sér­stakur sak­sókn­ari hafði málið til rann­sóknar í um það bil tvö ár eftir að seinni kæran var send. Það hefði hann varla gert ef hann hefði talið málið til­hæfu­laust. Að lok­inni rann­sókn­inni gagn­vart ein­stak­ling­um, sem lauk með nið­ur­fell­ingu, felldi hann ekki niður sak­ar­efni máls­ins heldur vís­aði hann mál­inu til Seðla­banka Íslands til með­ferðar og ákvörð­unar og hins vegar til skatt­rann­sókn­ar­stjóra til frek­ari með­ferð­ar. Hér­aðs­dómi þótti það benda sterk­lega til þess að hann hafi ekki metið málið til­hæfu­laust.“

Tvö til­vik

Már fjallar einnig um það í bréf­inu hvort að stjórn­sýslu Seðla­bank­ans hafi verið ábóta­vant í mál­inu gegn Sam­herja og öðrum málum sem lutu að fram­kvæmd fjár­magns­hafta. Hann við­ur­kennir að það séu alltaf líkur á því að ein­hverjir ágallar verði þegar verið sé að fást við mörg mál á skömmum tíma, sér­stak­lega þegar sum þeirra séu stór og flók­in.

Þegar liggi fyrir að stjórn­sýsl­unni hafi verið ábóta­vant í að minnsta kosti tveimur til­fell­um. „Það fyrra er þegar reglur um gjald­eyr­is­mál voru gefnar út í des­em­ber 2008 án þess að stað­fest­ing ráð­herra lægi fyrir með við­un­andi hætti. Þetta vanda­mál hefur ekki komið upp síðan og þess ávalt gætt að senda ekki reglur til birt­ingar á í Stjórn­ar­tíð­indum án þess að und­ir­ritað bréf ráð­herra fylgi með og það tryggi­lega skjalað í kerfi bank­ans með regl­un­um. Það má því segja að bætt hafi verið úr þessum ann­marka.

Auglýsing
Það seinna er áður­nefnd nið­ur­staða dóm­stóla varð­andi stjórn­valds­sekt á Sam­herja. Seðla­bank­inn lýsti því yfir eftir dóm­inn að bank­inn myndi „meta verk­lag vegna máls­með­ferðar innan bank­ans í kjöl­far dóms­ins í til­vikum sem þessum“. Það var hins vegar ekki hægt að segja fyrir fram að þetta yrði með mark­tækum líkum nið­ur­staða dóm­stóla enda hafði bank­inn aflað lög­fræði­á­lits sem gekk í aðra átt. Í þessu máli var bæði gætt að rann­sókn­ar­skyldu og kallað eftir ráð­gjöf þar sem þurfti í sam­ræmi við góða stjórn­sýslu. Með sama hætti og varð­andi til­hæfu­lausan mála­til­búnað er nei­kvæð útkoma í dóms­máli ekki ein­hlít vís­bend­ing um að stjórn­sýslu sé ábóta­vant. Þannig geta verið uppi vafa­mál sem eðli­legt er að dóm­stólar skeri úr um og aðilar með­vit­aðir um að geti farið á hvorn veg­inn sem er. Dæmi um þetta er gildi rétt stað­festra gjald­eyr­is­reglna sem refsi­heim­ilda. Seðla­bank­inn hefur hingað til litið svo á að hann þurfi að ganga út frá því í störfum sínum að svo sé. Það er í sam­ræmi við bréf frá ráðu­neyti. Þetta var einnig nið­ur­staðan í skýrslu Laga­stofn­unar um stjórn­sýslu Seðla­bank­ans varð­andi gjald­eyr­is­eft­ir­lit sem birt var í apríl 20176 . Ekki hefur enn fallið dómur þar sem reynt hefur á þetta atriði. Hefði dóm­stóll kom­ist að þeirri nið­ur­stöðu að slíkar reglur væru ekki gild refsi­heim­ild hefði það ekki verið sönnun þess að stjórn­sýslu Seðla­bank­ans væri ábóta­vant. Umgjörð lög­gjafans hefði þá verið gölluð því varla er hægt að ætla að hann hefði vit­andi vits sett upp kerfi þar sem ætl­ast er til að farið verði að settum reglum en þeir sem brjóti regl­urnar geti gert það án þess að eiga hættu á við­ur­lögum og þannig hagn­ast á kostnað hinna sem fara að regl­un­um. Þetta sýnir að skoða verður hvert til­vik fyrir sig þegar dregnar eru álykt­anir varð­andi stjórn­sýslu af nið­ur­stöðum dóm­stóla.“

Sak­fell­ing og refs­ingar ekki mark­miðið

Már fjallar einnig um það að í umræðum um fram­kvæmd fjár­magns­hafta hafi komið fram það sjón­ar­mið að sú fram­kvæmd hafi gengið illa vegna þess að ýmis kæru­mál hefðu ekki endað með sak­fell­ingu fyrir dóm­stól­um. Hann er ekki sam­mála því að það sé rétt sjón­ar­horn á mál­ið.

Mark­miðið með fram­kvæmd haft­anna hafi ekki verið að hámarka refs­ingar heldur að láta höftin halda og draga úr nei­kvæðum hlið­ar­á­hrifum þeirra. „ Við þetta voru bundnir miklir almanna­hags­mun­ir. Til að byrja með gekk þetta ekki alveg eftir eins og ég lýsti áður en með reglu­breyt­ingum og eft­ir­lits- og rann­sókn­ar­að­gerðum fóru höftin að virka eins og til var ætl­ast. Má í því sam­bandi ekki gleyma því að aðgerðir Seðla­bank­ans höfðu tölu­verð fæl­ing­ar­á­hrif. Þetta mátti t.d. glögg­lega sjá eftir hús­leit­ina hjá Sam­herja þó svo ekki hafi verið hugsað út í það fyrir fram, enda ekki lög­mætt sjón­ar­mið í þessu sam­bandi. Það að það tókst að stöðva streymi aflandskróna á álands­mark­að, bæta virkni skila­skyldu og senda skýr skila­boð um að Seðla­bank­anum var alvara með því að fram­fylgja höft­unum bjó í hag­inn fyrir hið árang­urs­ríka upp­gjör við erlenda kröfu­hafa.“

Þegar fjár­magns­höft hafi verið sett á í des­em­ber 2008 var ákveðið að Fjár­mála­eft­ir­litið færi með rann­sókn á meintum brotum á lögum um gjald­eyr­is­mál en að Seðla­bank­inn hefði til­kynn­ing­ar­skyldu gagn­vart hon­um. Fljót­lega hafi þó komið í ljós að gallar væru á þessu fyr­ir­komu­lagi. „Sér­þekk­ingin á fjár­magns­höftum var hjá Seðla­bank­anum og hennar þurfti oft við til að skilja til fulln­ustu eðli mögu­legra brota. Þá taldi FME það vand­kvæðum bundið að manna þessa starf­semi nægj­an­lega og fjár­magna hana með almennu eft­ir­lits­gjaldi. Afleið­ingin varð sú að þess­ari starf­semi var ekki nægj­an­lega vel sinnt og lítið þótti ger­ast. Voru af þessu vax­andi áhyggjur þar sem það var talið geta haft alvar­legar efna­hags­legar afleið­ingar ef höftin myndu ekki halda.“

Það hafi ekki síst verið full­trúar Alþjóða­gjald­eyr­is­sjóðs­ins sem héldu þessu á lofti og þrýstu á um úrbæt­ur. „Það hefði verið hægt að gera með því að Seðla­bank­inn greiddi FME fyrir þessa starf­semi og að upp­lýs­ingar og þekk­ing streymdi betur frá Seðla­bank­anum til rann­sak­enda hjá FME. Sú leið var hins vegar ekki far­in. Þess í stað voru rann­sóknir fluttar yfir í Seðla­bank­ann með lögum í júní 2010.“

Orð­spors­hætta og nei­kvæð smitá­hrif

Þetta hafi borið brátt að og verið að frum­kvæði við­skipta­ráðu­neyt­is­ins. Seðla­bank­inn hafi fall­ist á þessa skipan en hafði af því vissar áhyggj­ur, m.a. varð­andi mönn­un. „Þeir gallar á þessu fyr­ir­komu­lagi sem síðar komu í ljós voru ekki hug­leiddir á þessum tíma. Þeir lúta ann­ars vegar að því hvernig þessi starf­semi fellur að eðli Seðla­bank­ans sem stofn­unar sem þarf í flestum verk­efnum að vera gagnsæ og viljug til að tjá sig og útskýra og hins vegar í því að Seðla­bank­inn er með póli­tískt skipað banka­ráð sem hefur eft­ir­lit með starf­sem­inni. Þetta sést glöggt þegar þing­málið er lesið þar sem umræðan snýst aðal­lega um skil­virkni og fjár­mögnun en ekki er minnst á þessa hlið máls­ins. Eft­ir­lits­stofn­an­ir, lög­regla og sak­sókn­arar verða oft fyrir gagn­rýni á opin­berum vett­vangi af hálfu þeirra sem aðgerðir þeirra bein­ast að. Þá spyrja fjöl­miðlar stundum út í slík mál og krefj­ast upp­lýs­inga og skýringa. Eðli­leg þagn­ar­skylda gerir það hins vegar að verkum að það er oft ekki hægt og er þá við­tekið svar að við­kom­andi geti ekki tjáð sig um ein­stök mál. Þetta á einnig við um Seðla­bank­ann þegar kemur að málum ein­stakra aðila varð­andi gjald­eyr­is­lög, hvort sem það er eft­ir­lit, und­an­þágur eða rann­sókn­ir. Það virð­ist hins vegar að slík til­svör séu síður sam­þykkt þegar kemur að Seðla­bank­an­um. 

Það er lík­lega vegna þess að aðilar eru vanir því að hann tjái sig og útskýri sitt mál í öðrum mál­um, svo sem varð­andi pen­inga­stefnu, fjár­mála­stöð­ug­leika og rekstur bank­ans.“

Auglýsing
Þar sem tals­menn Seðla­bank­ans séu oft á tali við fjöl­miðla um þau mál hefði líka verið auð­veld­ara að beina að þeim spurn­ing­um, jafn­vel í beinum útsend­ing­um, varð­andi t.d. rann­sókn brota. „Til­hneig­ing er til að túlka þögn sem vís­bend­ingu um að eitt­hvað þoli ekki dags­ljós. Seðla­bank­inn á því erf­ið­ara með því að draga sig inn í skel og bíða þar til mál skýr­ast. Orð­spors­á­hætta og nei­kvæð smitá­hrif á aðra starf­semi getur orðið meiri í til­felli Seðla­bank­ans en sér­hæfð­ari eft­ir­lits­stofn­ana, lög­reglu og sak­sókn­ara. Banka­ráð á að hafa eft­ir­lit með starf­semi Seðla­bank­ans fyrir hönd Alþing­is. Þar með telst að fylgj­ast með því hvort starf­semin sé í sam­ræmi við lög. Eft­ir­lits­að­il­inn getur hins vegar ekki tekið þátt í afgreiðslu ein­stakra mála, svo sem þeirra sem eru unnin í gjald­eyr­is­eft­ir­liti, enda væri hann þá að hafa eft­ir­lit með eigin gjörð­um. Það stoppar það ekki að þeir sem verða fyrir aðgerðum eft­ir­lits- og rann­sókn­ar­að­gerðum Seðla­bank­ans vegna fjár­magns­hafta beini erindum til banka­ráðs­ins vegna mála sinna og í sumum til­fellum krefj­ist þess að banka­ráðið stöðvi eft­ir­lits- og rann­sókn­ar­að­gerðir gegn þeim.“

Þrír lær­dómar

Már segir að lokum í bréf­inu að þrjá lær­dóma megi draga af mál­inu. Sá fyrsti sé að það þurfi að vanda betur til lög­gjaf­ar. Annar sé að skaða þurfi svig­rúm fyrir meiri sveigj­an­leika við úrlausn mála, til dæmis með því að heim­ila lausn í formi leið­bein­inga, sáttar eða með því að vinda ofan af brotum þar sem því yrði við komið í stað sak­fell­inga og refs­inga.

Þriðji lær­dóm­ur­inn lúti svo að fyr­ir­komu­lagi rann­sókna á brotum um gjald­eyr­is­lög. „Nú­ver­andi fyr­ir­komu­lag gengur ekki og fyrra fyr­ir­komu­lag hjá FME heldur ekki. Þetta er eitt af því sem þarf að kom­ast til botns í í þeirri vinnu sem nú stendur yfir varð­andi end­ur­skoðun laga um Seðla­banka Ísland og sam­ein­ingu við Fjár­mála­eft­ir­lit­ið. Að mínu mati er óheppi­legt að þessi starf­semi heyri beint undir seðla­banka­stjóra. Það þarf fjar­lægð til að koma í veg fyrir að mál séu per­sónu­gerð honum til að skapa stöðu sem máls­að­ilar hafa yfir­leitt ekki gagn­vart sér­hæfð­ari eft­ir­lits­að­il­um. Heppi­leg­ast er að það sé fjöl­skipuð stjórn eða nefnd sem taki loka­á­kvarð­anir varð­andi kærur eða sekt­ir. Þá þarf að fara yfir hlut­verk banka­ráðs og tryggja að það blandi sér ekki í afgreiðslu ein­stakra mála. Þetta þarf allt að gera án þess að fórna því mark­miði að það sé skýr og hag­kvæm verka­skipt­ing og góð dreif­ing upplýsinga í sam­einaðri stofnun en það er eitt af meg­in­mark­miðum sam­ein­ing­ar­inn­ar.“

Hægt er að lesa bréf Más til Katrínar í heild sinni hér.

Íslenska ríkið braut gegn Styrmi og Júlíusi
Mannréttindadómstóll Evrópu telur íslenska ríkið hafa brotið gegn Styrmi Þór Bragasyni, fyrrum forstjóra MP banka, og Júlíusi Sigurþórssyni, fyrrum framkvæmdastjóra vörustýringasviðs Húsasmiðjunnar.
Kjarninn 16. júlí 2019
Duterte íhugar að slíta stjórnmálasambandi við Ísland
Rodrigo Duterte, forseti Filippseyja, íhugar alvarlega að slíta stjórnmálasambandi við Ísland í kjölfar ályktunar Íslands í mannréttindaráði Sameinuðu þjóðanna.
Kjarninn 16. júlí 2019
Píratar greiddu gegn tilnefningu Birgittu í trúnaðarráð flokksins
Birgitta Jónsdóttir mun ekki sitja í trúnaðarráði Pírata eftir að tilnefningu hennar í ráðið var hafnað í atkvæðagreiðslu á félagsfundi Pírata. Alls kusu 55 gegn og 13 með tilnefningu Birgittu í trúnaðarráð Pírata.
Kjarninn 16. júlí 2019
Persónuvernd annar ekki eftirspurn
Eftir að ný persónuverndarlöggjöf tók gildi síðasta sumar hefur kvörtunum til Persónuverndar fjölgað um 70 prósent en löggjöfin gerir fólki kleift að stýra sínum persónuupplýsingum betur. Persónuvernd hefur ekki náð að sinna eftirspurn að öllu leyti.
Kjarninn 16. júlí 2019
Ástþór Ólafsson
Styrkjandi áhrif til eftirbreytni
Kjarninn 15. júlí 2019
Magnús Halldórsson
Lausnin er að draga tjöldin frá
Kjarninn 15. júlí 2019
Kristbjörg Mekkín Helgadóttir og Sigurður Einarsson Mäntylä flytja ávörp á ráðherrafundi um heimsmarkmiðin á morgun.
Trúa að rödd þeirra geti haft áhrif
Tveir fulltrúar frá ungmennaráði heimsmarksmiðanna munu ávarpa ráðherrafund um heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna í New York á morgun.
Kjarninn 15. júlí 2019
Kristbjörn Árnason
Orkustríðið
Kjarninn 15. júlí 2019
Meira eftir höfundinnÞórður Snær Júlíusson
Meira úr sama flokkiFréttaskýringar