Már segir að aðgerðir Seðlabankans gegn Samherja hafi haft „fælingaráhrif“

Seðlabankastjóri segir í bréfi til forsætisráðherra að það hefði glögglega mátt sjá eftir húsleitina hjá Samherja að aðgerðin hefði haft fælingaráhrif. Búið hafði verið í haginn fyrir „hið árangursríka uppgjör við erlenda kröfuhafa.“

7DM_0067_raw_0814.JPG
Auglýsing

Fjármagnshöftin virkuðu ekki sem skyldi fyrst eftir að þau voru sett á en eftir að reglubreytingar voru gerðar og ráðist var í eftirlits- og rannsóknaraðgerðir hafi þau farið að virka eins og til var ætlast. „Má í því sambandi ekki gleyma því að aðgerðir Seðlabankans höfðu töluverð fælingaráhrif. Þetta mátti t.d. glögglega sjá eftir húsleitina hjá Samherja þó svo ekki hafi verið hugsað út í það fyrir fram, enda ekki lögmætt sjónarmið í þessu sambandi. Það að það tókst að stöðva streymi aflandskróna á álandsmarkað, bæta virkni skilaskyldu og senda skýr skilaboð um að Seðlabankanum var alvara með því að framfylgja höftunum bjó í haginn fyrir hið árangursríka uppgjör við erlenda kröfuhafa.“

Þetta er meðal þess sem Már Guðmundsson seðlabankastjóri sendi Katrínu Jakobsdóttur forsætisráðherra 29. janúar síðastliðinn um þá lærdóma sem að mati hans ber að draga af reynslunni um framkvæmd gjaldeyriseftirlits á vegum Seðlabanka Íslands.

Banka­ráð Seðla­banka Íslands birti í gær grein­ar­gerð sína til for­sæt­is­ráð­herra um forsendur fjármagnshaftanna, en tilefni hennar voru mál sem tengjast rannsókn bankans á útgerðarfyrirtækinu Samherja. Í greinargerðinni kom fram að eðli­legt sé að bank­inn taki sögu fjár­magns­haft­anna, sem sett voru á í nóv­em­ber 2008 í kjöl­far hruns bank­anna, til gaum­gæfi­legrar skoð­un­ar.

Segir þar enn fremur að brýnt sé að bank­inn taki til sín gagn­rýni frá Umboðs­manni Alþing­is. Bank­inn hefur nú þegar sagt að hann muni end­ur­greiða allar sektir og sátta­greiðsl­ur, vegna rann­sókna og kæru­með­ferða, þar sem stað­fest hafi verið að engin laga­stoð hafi verið fyrir aðgerð­u­m.

Vandmeðfarið að fullyrða um tilhæfuleysi

Már segir í bréfinu að það sé vandmeðfarið að ræða það opinberlega hvort málatilbúnaður Seðlabankans í Samherjamálinu hafi verið tilhæfulaus eins og fullyrt hefur verið í fjölmiðlun. „Ýmis helstu gögn málsins sem skipta máli varðandi þá spurningu eru ekki opinber, eins og t.d. endursendingarbréf sérstaks saksóknara. Þá gæti það a.m.k. af sumum verið túlkað sem verið væri að halda því fram að Samherji væri sekur hvað sem niðurstöðum dómsstóla líður. Það hefur reyndar þegar verið gert af hálfu talsmanna Samherja þegar ég eftir að dómurinn féll tjáði mig í fjölmiðlum til að útskýra muninn á þeirri spurningu hvort Samherji sé sekur og þeirri hvort aðgerðir Seðlabankans hafi verið tilhæfulausar. Fari Samherji hins vegar í skaðabótamál verður ekki undan þessari umræðu vikist og að a.m.k. einhver málsskjöl yrðu lögð fyrir dóminn og yrðu í þeim skilningi opinber. Ég hefði reyndar ekkert á móti því að öll gögn málsins yrðu gerð opinber. Það verður hins vegar ekki gert nema að fengnu samþykki Samherja og það yrði að stroka yfir upplýsingar sem koma fram um þriðju aðila.“

Auglýsing
Már segir í bréfi sínu að það liggi fyrir að héraðsdómur hafi ekki talið að sérstakur saksóknari  hafi litið svo á að málatilbúnaður Seðlabankans gagnvart Samherja væri tilhæfulaus. „Í niðurstöðu dómsins er sagt að embætti sérstaks saksóknara hafi ekki talið efni til að vísa kærunni frá á grundvelli laga um meðferð sakamála og að af því mætti ráða að það væri ekki mat sérstaks saksóknara að efnisatriði kærunnar væru á engum rökum reist. Sérstakur saksóknari hafði málið til rannsóknar í um það bil tvö ár eftir að seinni kæran var send. Það hefði hann varla gert ef hann hefði talið málið tilhæfulaust. Að lokinni rannsókninni gagnvart einstaklingum, sem lauk með niðurfellingu, felldi hann ekki niður sakarefni málsins heldur vísaði hann málinu til Seðlabanka Íslands til meðferðar og ákvörðunar og hins vegar til skattrannsóknarstjóra til frekari meðferðar. Héraðsdómi þótti það benda sterklega til þess að hann hafi ekki metið málið tilhæfulaust.“

Tvö tilvik

Már fjallar einnig um það í bréfinu hvort að stjórnsýslu Seðlabankans hafi verið ábótavant í málinu gegn Samherja og öðrum málum sem lutu að framkvæmd fjármagnshafta. Hann viðurkennir að það séu alltaf líkur á því að einhverjir ágallar verði þegar verið sé að fást við mörg mál á skömmum tíma, sérstaklega þegar sum þeirra séu stór og flókin.

Þegar liggi fyrir að stjórnsýslunni hafi verið ábótavant í að minnsta kosti tveimur tilfellum. „Það fyrra er þegar reglur um gjaldeyrismál voru gefnar út í desember 2008 án þess að staðfesting ráðherra lægi fyrir með viðunandi hætti. Þetta vandamál hefur ekki komið upp síðan og þess ávalt gætt að senda ekki reglur til birtingar á í Stjórnartíðindum án þess að undirritað bréf ráðherra fylgi með og það tryggilega skjalað í kerfi bankans með reglunum. Það má því segja að bætt hafi verið úr þessum annmarka.

Auglýsing
Það seinna er áðurnefnd niðurstaða dómstóla varðandi stjórnvaldssekt á Samherja. Seðlabankinn lýsti því yfir eftir dóminn að bankinn myndi „meta verklag vegna málsmeðferðar innan bankans í kjölfar dómsins í tilvikum sem þessum“. Það var hins vegar ekki hægt að segja fyrir fram að þetta yrði með marktækum líkum niðurstaða dómstóla enda hafði bankinn aflað lögfræðiálits sem gekk í aðra átt. Í þessu máli var bæði gætt að rannsóknarskyldu og kallað eftir ráðgjöf þar sem þurfti í samræmi við góða stjórnsýslu. Með sama hætti og varðandi tilhæfulausan málatilbúnað er neikvæð útkoma í dómsmáli ekki einhlít vísbending um að stjórnsýslu sé ábótavant. Þannig geta verið uppi vafamál sem eðlilegt er að dómstólar skeri úr um og aðilar meðvitaðir um að geti farið á hvorn veginn sem er. Dæmi um þetta er gildi rétt staðfestra gjaldeyrisreglna sem refsiheimilda. Seðlabankinn hefur hingað til litið svo á að hann þurfi að ganga út frá því í störfum sínum að svo sé. Það er í samræmi við bréf frá ráðuneyti. Þetta var einnig niðurstaðan í skýrslu Lagastofnunar um stjórnsýslu Seðlabankans varðandi gjaldeyriseftirlit sem birt var í apríl 20176 . Ekki hefur enn fallið dómur þar sem reynt hefur á þetta atriði. Hefði dómstóll komist að þeirri niðurstöðu að slíkar reglur væru ekki gild refsiheimild hefði það ekki verið sönnun þess að stjórnsýslu Seðlabankans væri ábótavant. Umgjörð löggjafans hefði þá verið gölluð því varla er hægt að ætla að hann hefði vitandi vits sett upp kerfi þar sem ætlast er til að farið verði að settum reglum en þeir sem brjóti reglurnar geti gert það án þess að eiga hættu á viðurlögum og þannig hagnast á kostnað hinna sem fara að reglunum. Þetta sýnir að skoða verður hvert tilvik fyrir sig þegar dregnar eru ályktanir varðandi stjórnsýslu af niðurstöðum dómstóla.“

Sakfelling og refsingar ekki markmiðið

Már fjallar einnig um það að í umræðum um framkvæmd fjármagnshafta hafi komið fram það sjónarmið að sú framkvæmd hafi gengið illa vegna þess að ýmis kærumál hefðu ekki endað með sakfellingu fyrir dómstólum. Hann er ekki sammála því að það sé rétt sjónarhorn á málið.

Markmiðið með framkvæmd haftanna hafi ekki verið að hámarka refsingar heldur að láta höftin halda og draga úr neikvæðum hliðaráhrifum þeirra. „ Við þetta voru bundnir miklir almannahagsmunir. Til að byrja með gekk þetta ekki alveg eftir eins og ég lýsti áður en með reglubreytingum og eftirlits- og rannsóknaraðgerðum fóru höftin að virka eins og til var ætlast. Má í því sambandi ekki gleyma því að aðgerðir Seðlabankans höfðu töluverð fælingaráhrif. Þetta mátti t.d. glögglega sjá eftir húsleitina hjá Samherja þó svo ekki hafi verið hugsað út í það fyrir fram, enda ekki lögmætt sjónarmið í þessu sambandi. Það að það tókst að stöðva streymi aflandskróna á álandsmarkað, bæta virkni skilaskyldu og senda skýr skilaboð um að Seðlabankanum var alvara með því að framfylgja höftunum bjó í haginn fyrir hið árangursríka uppgjör við erlenda kröfuhafa.“

Þegar fjármagnshöft hafi verið sett á í desember 2008 var ákveðið að Fjármálaeftirlitið færi með rannsókn á meintum brotum á lögum um gjaldeyrismál en að Seðlabankinn hefði tilkynningarskyldu gagnvart honum. Fljótlega hafi þó komið í ljós að gallar væru á þessu fyrirkomulagi. „Sérþekkingin á fjármagnshöftum var hjá Seðlabankanum og hennar þurfti oft við til að skilja til fullnustu eðli mögulegra brota. Þá taldi FME það vandkvæðum bundið að manna þessa starfsemi nægjanlega og fjármagna hana með almennu eftirlitsgjaldi. Afleiðingin varð sú að þessari starfsemi var ekki nægjanlega vel sinnt og lítið þótti gerast. Voru af þessu vaxandi áhyggjur þar sem það var talið geta haft alvarlegar efnahagslegar afleiðingar ef höftin myndu ekki halda.“

Það hafi ekki síst verið fulltrúar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem héldu þessu á lofti og þrýstu á um úrbætur. „Það hefði verið hægt að gera með því að Seðlabankinn greiddi FME fyrir þessa starfsemi og að upplýsingar og þekking streymdi betur frá Seðlabankanum til rannsakenda hjá FME. Sú leið var hins vegar ekki farin. Þess í stað voru rannsóknir fluttar yfir í Seðlabankann með lögum í júní 2010.“

Orðsporshætta og neikvæð smitáhrif

Þetta hafi borið brátt að og verið að frumkvæði viðskiptaráðuneytisins. Seðlabankinn hafi fallist á þessa skipan en hafði af því vissar áhyggjur, m.a. varðandi mönnun. „Þeir gallar á þessu fyrirkomulagi sem síðar komu í ljós voru ekki hugleiddir á þessum tíma. Þeir lúta annars vegar að því hvernig þessi starfsemi fellur að eðli Seðlabankans sem stofnunar sem þarf í flestum verkefnum að vera gagnsæ og viljug til að tjá sig og útskýra og hins vegar í því að Seðlabankinn er með pólitískt skipað bankaráð sem hefur eftirlit með starfseminni. Þetta sést glöggt þegar þingmálið er lesið þar sem umræðan snýst aðallega um skilvirkni og fjármögnun en ekki er minnst á þessa hlið málsins. Eftirlitsstofnanir, lögregla og saksóknarar verða oft fyrir gagnrýni á opinberum vettvangi af hálfu þeirra sem aðgerðir þeirra beinast að. Þá spyrja fjölmiðlar stundum út í slík mál og krefjast upplýsinga og skýringa. Eðlileg þagnarskylda gerir það hins vegar að verkum að það er oft ekki hægt og er þá viðtekið svar að viðkomandi geti ekki tjáð sig um einstök mál. Þetta á einnig við um Seðlabankann þegar kemur að málum einstakra aðila varðandi gjaldeyrislög, hvort sem það er eftirlit, undanþágur eða rannsóknir. Það virðist hins vegar að slík tilsvör séu síður samþykkt þegar kemur að Seðlabankanum. 

Það er líklega vegna þess að aðilar eru vanir því að hann tjái sig og útskýri sitt mál í öðrum málum, svo sem varðandi peningastefnu, fjármálastöðugleika og rekstur bankans.“

Auglýsing
Þar sem talsmenn Seðlabankans séu oft á tali við fjölmiðla um þau mál hefði líka verið auðveldara að beina að þeim spurningum, jafnvel í beinum útsendingum, varðandi t.d. rannsókn brota. „Tilhneiging er til að túlka þögn sem vísbendingu um að eitthvað þoli ekki dagsljós. Seðlabankinn á því erfiðara með því að draga sig inn í skel og bíða þar til mál skýrast. Orðsporsáhætta og neikvæð smitáhrif á aðra starfsemi getur orðið meiri í tilfelli Seðlabankans en sérhæfðari eftirlitsstofnana, lögreglu og saksóknara. Bankaráð á að hafa eftirlit með starfsemi Seðlabankans fyrir hönd Alþingis. Þar með telst að fylgjast með því hvort starfsemin sé í samræmi við lög. Eftirlitsaðilinn getur hins vegar ekki tekið þátt í afgreiðslu einstakra mála, svo sem þeirra sem eru unnin í gjaldeyriseftirliti, enda væri hann þá að hafa eftirlit með eigin gjörðum. Það stoppar það ekki að þeir sem verða fyrir aðgerðum eftirlits- og rannsóknaraðgerðum Seðlabankans vegna fjármagnshafta beini erindum til bankaráðsins vegna mála sinna og í sumum tilfellum krefjist þess að bankaráðið stöðvi eftirlits- og rannsóknaraðgerðir gegn þeim.“

Þrír lærdómar

Már segir að lokum í bréfinu að þrjá lærdóma megi draga af málinu. Sá fyrsti sé að það þurfi að vanda betur til löggjafar. Annar sé að skaða þurfi svigrúm fyrir meiri sveigjanleika við úrlausn mála, til dæmis með því að heimila lausn í formi leiðbeininga, sáttar eða með því að vinda ofan af brotum þar sem því yrði við komið í stað sakfellinga og refsinga.

Þriðji lærdómurinn lúti svo að fyrirkomulagi rannsókna á brotum um gjaldeyrislög. „Núverandi fyrirkomulag gengur ekki og fyrra fyrirkomulag hjá FME heldur ekki. Þetta er eitt af því sem þarf að komast til botns í í þeirri vinnu sem nú stendur yfir varðandi endurskoðun laga um Seðlabanka Ísland og sameiningu við Fjármálaeftirlitið. Að mínu mati er óheppilegt að þessi starfsemi heyri beint undir seðlabankastjóra. Það þarf fjarlægð til að koma í veg fyrir að mál séu persónugerð honum til að skapa stöðu sem málsaðilar hafa yfirleitt ekki gagnvart sérhæfðari eftirlitsaðilum. Heppilegast er að það sé fjölskipuð stjórn eða nefnd sem taki lokaákvarðanir varðandi kærur eða sektir. Þá þarf að fara yfir hlutverk bankaráðs og tryggja að það blandi sér ekki í afgreiðslu einstakra mála. Þetta þarf allt að gera án þess að fórna því markmiði að það sé skýr og hagkvæm verkaskipting og góð dreifing upplýsinga í sameinaðri stofnun en það er eitt af meginmarkmiðum sameiningarinnar.“

Hægt er að lesa bréf Más til Katrínar í heild sinni hér.

Styrkir þú Kjarnann?

Kjarninn reiðir sig á framlög lesenda. Með því að styrkja Kjarnann mánaðarlega tekur þú þátt í að halda úti öflugum fjölmiðli.

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur í sjö ár og býður almenningi upp á vandaða umfjöllun þar sem áhersla er á gæði og dýpt.  

Ef þú ert nú þegar styrkjandi leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka styrkinn með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Þorkell Helgason
Kominn er tími á umbætur á kosningakerfinu
Kjarninn 3. ágúst 2021
Minnsti álútflutningur í átta ár
Þrátt fyrir hækkandi álverð á heimsvísu hefur magn útflutts áls minnkað á síðustu mánuðum. Heildarútflutningur á síðasta árshelmingi hefur ekki verið minni síðan árið 2013.
Kjarninn 3. ágúst 2021
Katrín Baldursdóttir og Símon Vestarr
Katrín Baldursdóttir og Símon Vestarr efst hjá Sósíalistaflokknum í Reykjavík suður
Listi Sósíalistaflokksins í Reykjavíkurkjördæmi suður hefur verið kynntur. „Þetta er fjölbreyttur listi og kraftmikill. Fólk sem vill breyta samfélaginu þannig að allir hafi tækifæri til blómstra, hafi öruggt og gott húsnæði og góð laun,“ segir oddvitinn.
Kjarninn 3. ágúst 2021
Sigmundur Ernir ráðinn ritstjóri Fréttablaðsins
Jón Þórisson, sem hefur ritstýrt blaðinu frá því haustið 2019 ætlar að snúa sér að öðrum störfum. Sigmundur Ernir verður einnig aðalritstjóri Torgs.
Kjarninn 3. ágúst 2021
Bólusetningin hafi ekki skapað það hjarðónæmi sem vonast var til
Flest smit að undanförnu má rekja til hópatburða en delta afbrigði veirunnar hefur breiðst út á ótrúlegum hraða að sögn sóttvarnalæknis. Til stendur að bjóða þeim sem fengu Janssen bóluefni upp á aðra bólusetningu sem og að bólusetja 12 til 15 ára börn.
Kjarninn 3. ágúst 2021
Sigþrúður Stella Jóhannsdóttir
Náttúruspjöll í Vatnajökulsþjóðgarði
Kjarninn 3. ágúst 2021
Eggert Þór Kristófersson forstjóri Festis segir félagið ekki ætla að reyna fyrir sér í byggingargeiranum.
30 þúsund fermetra uppbygging í stað bensínstöðva
Samkvæmt samkomulagi Festis við Reykjavíkurborg á Festi byggingarrétt á lóðum þar sem til stendur að loka bensínstöðvum N1. Félagið hyggst selja byggingarréttinn í stað þess að byggja. „Það er ekki okkar bissness, það eru aðrir í því,“ segir forstjórinn.
Kjarninn 3. ágúst 2021
Raddir margbreytileikans
Raddir margbreytileikans
Raddir margbreytileikans – 5. þáttur: „Vits er þörf þeim er víða ratar“
Kjarninn 3. ágúst 2021
Meira eftir höfundinnÞórður Snær Júlíusson
Meira úr sama flokkiFréttaskýringar