Fjármála- og efnahagsráðuneytið og Bankasýslan upplýstu ekki nægilega vel hvað fólst í settum skilyrðum um „hæfa fjárfesta“ við söluna í Íslandsbanka. Upplýsingar um hvort fjárfestar væru hæfir byggðu í einhverjum tilfellum á upplýsingum frá þeim sjálfum, en enginn miðlægur gagnagrunnur er til um slíka fjárfesta á Íslandi. Mat söluráðgjafa á hæfi fjárfesta sætir eftirliti Fjármálaeftirlitsins.
Ríkisendurskoðun telur að upplýsa hefði þurft með afdráttarlausum hætti í minnisblaði Bankasýslunnar frá 20. janúar 2022, greinargerð Bjarna Benediktssonar ,fjármála- og efnahagsráðherra, vegna framhalds á sölu á hlutum ríkisins í Íslandsbanka, og í kynningum fyrir þeim þingnefndum Alþingis sem veittu greinargerðinni umsögn, hvað fólst í settum skilyrðum um hæfa fjárfesta. Það er hver væntanlegur kaupendahópur á 22,5 prósent hlut íslenska ríkisins í Íslandsbanka yrði. Það var ekki gert.
Þess í stað var notast við óljósu hugtökin „hæfir fjárfestar“ eða „hæfir fagfjárfestar“, en bæði fjármála- og efnahagsráðuneytið og Bankasýsla ríkisins voru sammála um að bjóða slíkum einkafjárfestum aðkomu að sölunni þrátt fyrir að slíkt sé óvenjulegt. Við mat á þeim var meðal annars horft til fullyrðinga frá fjárfestunum sjálfum um að þeir teldust hæfir fjárfestar. Þessi hluti söluferlisins sætir eftirliti Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands.
Að mati Ríkisendurskoðunar varð með því til hætta á að meðlimir þingnefndanna tveggja sem fjölluðu um málið, og aðrir sem vildu kynna sér áform um söluferlið, stæðu í þeirri trú að þar væri eingöngu um að ræða fjárfesta sem hafa að aðalstarfi að fjárfesta í fjármálagerningum. „Ríkisendurskoðun vekur í því sambandi athygli á að á fundi með sérfræðingi á sviði verðbréfamiðlunar kom fram að þegar áform Bankasýslunnar um sölu til „hæfra fjárfesta“ voru fyrst kynnt í janúar 2022 hafi hann sjálfur talið að þar væri eingöngu um að ræða stofnanafjárfesta. Af opinberri umræðu og umfjöllun fyrir fjárlaganefnd Alþingis að sölu lokinni má einnig ráða að ólíkur skilningur hafi ríkt um kaupendahópinn.“
Þetta er meðal þess sem kemur fram í skýrslu Ríkisendurskoðunar um söluna á hlut ríkisins í Íslandsbanka sem verður birt opinberlega síðar í dag.
Þar segir enn fremur að innlendir umsjónaraðilar, söluráðgjafar og söluaðilar Bankasýslunnar höfðu litla ef nokkra reynslu af söluferli með tilboðsaðferð, þar sem eignarhlutur er seldur í lokuðu útboði til valinna viðskiptavina, líkt og valið var að gera með 22,5 prósent hlut í Íslandsbanka í mars. Slíkt fyrirkomulag tíðkast víða erlendis á fjármálamörkuðum en hefur aldrei áður verið viðhaft við sölu á ríkiseign á Íslandi. Ríkisendurskoðun telur að Bankasýsla ríkisins hafi vanrækt að tryggja að vinna umsjónaraðila, söluráðgjafa og söluaðila við söluferlið væri samstillt og skilvirk.
Ríkisendurskoðun telur líka að fjármála- og efnahagsráðuneytið og stofnunin hefðu þurft að undirbúa betur skipulagða upplýsingagjöf til þingnefnda og almennings frá því að tillaga Bankasýslunnar um sölumeðferðina var lögð fyrir ráðherra. „Skipulögð upplýsingagjöf var sérstaklega nauðsynleg í ljósi þess að tilboðsfyrirkomulagi hafði aldrei áður verið beitt sem söluaðferð á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtæki. Fjármála- og efnahagsráðuneyti mátti vera ljóst að hjá Bankasýslu ríkisins störfuðu einungis þrír starfsmenn með enga reynslu af sölu ríkiseigna með tilboðsfyrirkomulagi og takmarkað svigrúm til almennrar upplýsingagjafar. Slíkt hefði getað dregið úr þeim óróa sem skapaðist daga og vikur eftir að sölunni lauk.“
Á fjölmörgum stöðum í skýrslunni er vísað í þætti í söluferlinu sem lúta eftirliti Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands, sem er einnig með bankasöluna til rannsóknar. Þegar það er gert er það iðulega í kjölfar framsettrar gagnrýni Ríkisendurskoðunar á verklagi eða ákvörðunum.
Þetta er til að mynda afar sýnilegt í kafla sem fjallar um val á þeim 207 fjárfestum sem fengu að kaupa hlut í Íslandsbanka, en 85 prósent þeirra voru á endanum innlendir. Hóps sem skilgreindur var sem „hæfir fjárfestar“.
Leiðin sem var valin til að selja hlutinn kallast, líkt og áður sagði, tilboðsaðferð. Hún er framkvæmd á nokkrum klukkutímum og ákveðið var að einblína á það sem kallað var „hæfir fjárfestar“. Síðar var vísað í að þar sé um að ræða þá sem skilgreinast sem fagjárfestar samkvæmt lögum. Til þess þarf að uppfylla tvö af þremur skilyrðum: að hafa átt ákveðið mörg viðskipti á ársfjórðungi, að fjármálagerningar þeirra og innistæður væru samanlagt virði 500 þúsund evra (um 70 milljón króna) eða meira eða að fjárfestir hafi gegnt eða gegni, í að minnsta eitt ár, stöðu í fjármálageiranum sem krefst þekkingar á fyrirhuguðum viðskiptum eða þjónustu.
Röksemdarfærslan fyrir því að fara þessa leið var meðal annars sú að það myndi spara kostnað og laða að erlenda fjárfesta. Ekki þyrfti að ráðast í útboðslýsingu til að uppfylla upplýsingaskilyrði fyrir almenna fjárfesta, venjulegt fólk. Bara þeir sem hefðu óskilgreindan betri skilningi á því sem þeir væru að kaupa, var boðið að vera með.
Tvær grímur runnu á marga þegar kom í ljós að margir þessara aðila voru ekki það sem kalla mætti stofnanafjárfestar sem hefðu burði til að styðja við bankann til lengri tíma né voru að kaupa í því magni að nauðsynlegt væri að velja þá til þátttöku í lokuðu útboði umfram almenna fjárfesta. Tortryggni vaknaði strax og tilkynningar um kaup stjórnenda og stjórnarmanna Íslandsbanka, eða aðila sem tengdust þeim, voru birtar í Kauphöll til að mæta tilkynningarskyldu um innherjaviðskipti. Þar voru einstaklingar að kaupa fyrir nokkrar milljónir króna. Þrýstingur var settur á að fá frekari upplýsingar um hverjir hafi fengið að kaupa og við hvert skref sem var stigið í að opinbera það vöknuðu fleiri spurningar.
Þeir sem keyptu fyrir minna en 30 milljónir króna voru 59 talsins. Þeir sem keyptu fyrir minna en 50 milljónir voru 79. Alls 167 aðilar keyptu fyrir 300 milljónir króna eða minna. Sá sem keypti fyrir lægstu upphæðina, starfsmaður Íslandsbanka, keypti fyrir 1,1 milljón króna. Samkvæmt upplýsingum sem Kjarninn hefur aflað er ljóst að sumir þeirra sem söluráðgjafarnir flokkuðu sem fagfjárfesta eru ekki skilgreindir sem slíkir í öðrum fjármálafyrirtækjum. Í því birtist það vandamál að fyrirtæki í verðbréfamiðlun eru með það hlutverk samkvæmt lögum að meta sjálf hvort viðskiptavinir þeirra uppfylli skilyrði þess að teljast slíkur.
Þá liggur fyrir að margir, bæði innlendir og erlendir, fagfjárfestar fengu ekki boð um að vera með þrátt fyrir að sumir þeirra hafi leitað beint eftir því. Hefur Kjarninn til að mynda undir höndum tölvupóstsamskipti milli aðila og Bankasýslunnar þar sem leitað var eftir því að stór alþjóðlegur fjárfestingarsjóður fengi að taka þátt í útboðinu 22. mars. Engin svör bárust. Umræddur aðili sem sendi póstinn er ekki á meðal þeirra söluráðgjafa sem valdir voru til að sjá um útboðið.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að miðlægur gagnagrunnur um hæfa fjárfesta er ekki til hér á landi. Umsjónaraðilar, söluráðgjafar og söluaðilar Bankasýslunnar gátu því ekki flett upp öðrum tilboðsgjöfum en viðskiptavinum sínum til að sannreyna fullyrðingar þeirra um að þeir væru hæfir fjárfestar. Flokkun fjárfesta í söluferlinu var því framkvæmd hjá hverju fjármálafyrirtæki fyrir sig.
Samkvæmt Íslandsbanka, einum af þremur umsjónaraðilum Bankasýslunnar í söluferlinu, höfðu fjárfestar sem voru ekki í viðskiptum við bankann fram að söludeginum möguleika á að sækja um og eftir atvikum fá flokkun hjá honum sem hæfir fjárfestar á meðan á sölunni stóð. „Að auki var horft til fullyrðinga frá fjárfestunum sjálfum um að þeir teldust hæfir fjárfestar en bankinn þurfti að meta upplýsingar þess efnis sjálfstætt. Ríkisendurskoðun kannaði ekki hvernig þessu var háttað hjá öðrum umsjónaraðilum, söluráðgjöfum eða söluaðilum við mat þeirra á hæfum fjárfestum. Þessi hluti söluferlisins sætir eftirliti Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands.“
Þá segir í skýrslunni að samkvæmt upplýsingum frá meðal annars fjármálaráðgjafa Bankasýslunnar sé óvenjulegt að einkafjárfestum sem samþykktir hafa verið sem fagfjárfestar sé boðin þátttaka í sölu með tilboðsfyrirkomulagi. „Fjármála- og efnahagsráðuneyti og Bankasýslan voru hins vegar sammála um að gera ráð fyrir þátttöku einkafjárfesta sem uppfylltu skilyrði sem hæfir fjárfestar í söluferlinu.“
Bankasýslan hefur í svörum sínum til Ríkisendurskoðunar vísað til þess að fjármálafyrirtækjum beri lögum samkvæmt að setja sér innri reglur um ráðstafanir gegn hagsmunaárekstrum. „Stofnunin mat það svo að regluverk fjármálamarkaðarins væri með þeim hætti að slíkar innri reglur umsjónaraðila, söluráðgjafa og söluaðila kæmu í veg fyrir hagsmunaárekstra í sölunni. Ljóst er að innri reglur Íslandsbanka komu ekki í veg fyrir slíkt.“
