Í tæplega eitt og hálft ár hefur Ísland ásamt vestrænum bandamönnum innan NATO tekið þátt í takmörkuðum viðskiptaþvingunum gagnvart Rússlandi. Þær þvinganir voru sameiginleg viðbrögð við innrás Rússa í Úkraínu, hertöku Krímskaga og stuðningi þeirra við aðskilnaðarsinna í austurhluta Úkraínu. Þar hafa nú á annað ár geysað blóðugir bardagar sem lítt sér fyrir endann á, þrátt fyrir að tvisvar hafi verið samið um vopnahlé sem eru kennd við Minsk.
Undanfarið hefur hins vegar reynt á samstöðu Íslendinga með vestrænum bandamönnum sínum vegna þessara viðskiptaþvingana. Fyrst um sinn virtist ríkja breið pólitísk samstaða allra flokka um málið, en þegar Rússar létu nýlega loks sverfa til stáls og settu viðskiptabann á íslenskar vörur runnu tvær grímur á einhverja—og svo virðist sem hin pólitíska samstaða sé að riðlast.
Ástæðan er töpuð viðskipti með makríl við Rússa sem þeir svartsýnustu telja geta numið tugum milljarða. Á móti hefur verið bent á mikilvægi þess að Ísland rjúfi ekki samstöðu um þær aðgerðir sem m.a. Bandaríkjastjórn kallaði eftir frá NATO-ríkjum. Þær snúist um grundvallaratriði – varðandi fullveldi, sjálfstæði og að landamæri séu virt – sem eru smáríkjum eins og Íslandi hvað mikilvægust.
Gunnar Bragi Sveinsson utanríkisráðherra um borð í bandarískri herflugvél við loftrýmisgæslu við Ísland.
Mynd: USAFE AFAFRICA
Forsaga málsins – hvernig kom það til?
Hér má spyrja nokkurra spurninga: Hvers vegna tóku Íslendingar jafn afdráttarlausa afstöðu og raun ber vitni og fór fram eitthvað mat á afleiðingum þessarar þátttöku? Voru íslensk stjórnvöld mögulega of upptekin við að leita nýrra bandamanna og vanræktu um leið að marka skýrari stefnu gagnvart þeim sem fyrir voru?
Hafa ber í huga að ríkisstjórninni var mikið í mun að sverja af sér öll tengsl við ESB á þeim tíma sem Úkraínumálið kom upp. Hafði Gunnar Bragi Sveinsson utanríkisráðherra skapað sér erfiða stöðu með því að vísa til ábyrgðar ESB á því hvernig komið væri fyrir Úkraínu. Sagði hann m.a. í ræðustól á Alþingi að þeir sem stjórnuðu þar í landi þyftu að „svara til saka“ fyrir það sem þeir hefðu gert þjóð sinni.
En skömmu síðar varð talsverður viðsnúningur og fór Gunnar Bragi í opinbera heimsókn til Úkraínu og lýsti yfir eindregnum stuðningi við baráttuna gegn Rússum. Svo áberandi var þessi framganga að ýmsum þótti undarlegt að Ísland stæði utan við gagnaðgerðir Rússa, sem hófust þegar á síðasta ári.
NATO hefur fylgt Úkraínumálinu fast eftir frá byrjun. Á ráðherrafundi NATO-ríkjanna vorið 2014 var gefin út afgerandi yfirlýsing um andstöðu við aðgerðir Rússa og stuðning við Úkraínustjórn. Lögð var fram áætlun á vettvangi NATO-Úkraínu nefndarinnar (sem starfað hefur frá 1997) hvernig staðið skyldi að aðgerðum.
Í yfirlýsingu leiðtogafundar Norður-Atlantshafsráðsins í Wales í september 2014 var lögð áhersla á samstöðu bandalagsríkjanna á ögurstundu, með vísan m.a. í stofnsáttmála bandalagsins og stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Á fundinum hvatti Barack Obama til samstöðu og sagði m.a. að Atlantshafsbandalagið væri algerlega sameinað í stuðningi við fullveldi Úkraínu, sjálfstæði, óskert landamæri og rétt þeirra til að verjast.
Almennt hefur það verið metið svo að Ísland fari einfaldlega ekki gegn stefnu Bandaríkjanna og NATO sökum sterkra sögulegra tengsla, hins tvíhliða varnarsamnings og herstöðvarinnar fyrrverandi—nema eitthvað mikið komi til. Þrátt fyrir óljósa stefnu núverandi ríkisstjórnar í utanríkismálum mátti greina á þessum tíma áhuga á að efla tengslin við Bandaríkin, eftir ákveðið tómlæti í samskiptum ríkjanna og evrópusækni fyrri ríkisstjórna.
Að sitja undir slíkri áeggjan forseta Bandaríkjanna um stuðning og samstöðu, gagnvart hinum ógnandi tilburðum Rússa, hefur verið íslenskum ráðamönnum sem þar voru viðstaddir mikil hvatning. Má ætla að þarna hafi menn einnig séð kærkomið tækifæri til þess að koma með öflugri hætti inn í NATO-samstarfið, þar sem Íslendingar hafa þótt mega standa sig betur hvað varðar framlög, enda var tilkynnt um aukin framlög í fréttatilkynningu forsætisráðuneytisins af leiðtogafundinum.
Var jafnframt sagt frá því að Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, forsætisráðherra hefði vottað stuðning og samstöðu með stjórnvöldum í Úkraínu, fordæmt framferði Rússlandsstjórnar í landinu og ólögmæta innlimun Krímskaga. Afdráttarlausara verður það varla.
Í kjölfarið funduðu utanríkisráðherrar Norðurlandanna og Eystrasaltsríkjanna og lýstu yfir ánægju með niðurstöðu leiðtogafundarins þar sem samstaða bandalagsríkja var áréttuð með skýrum hætti. Viðbragðsáætlanir bandalagsins voru efldar og ákvarðanir teknar um aukna viðveru í austanverðri Evrópu.
Eftir fundinn lýsti Gunnar Bragi áhyggjum sínum og sagði rússnesk stjórnvöld hafa þverbrotið alþjóðalög með innlimun Krímskaga í Rússland og stefna Rússlands hafi grafið undan stöðugleika í allri álfunni. Hann vísaði í því samhengi til Eystrasaltsríkjanna, sem öll eiga landamæri að Rússlandi. Að þar væri fólki verulega órótt og Íslendingar stæðu þétt að baki grönnum sínum og kröfum um að fullveldi þeirra væri ávallt að fullu virt.
Barack Obama í Eistlandi nokkrum dögum fyrir leiðtogafund NATO í Wales haustið 2014. MYND: Johan Viirok
Stjórnvöld hafa hingað til metið það svo, m.a vegna stöðu okkar í NATO, að þar væru meiri hagsmunir í húfi en svo þeim væri fórnað vegna glataðra útflutningsviðskipta, jafnvel þar sem milljarða útflutningur er í spilinu. Hin pólitíska ákvörðun og ábyrgð má segja að byggi á grunni samstarfs ríkjanna innan Atlantshafsbandalagsins, en ESB sé framkvæmdaraðili efnahagshluta aðgerðanna. Ísland ásamt öðrum samtarfsríkjum ESB, tengjast þeim síðan í ljósi víðtæks samstarfs á sviði efnahags- og utanríkismála.
Það er því mjög villandi nálgun að Ísland fylgi einhverjum ESB aðgerðum í blindni. Ísland tók sér stöðu strax í upphafi með vestrænum ríkjum í aðgerðum sem Bandaríkin með fulltingi NATO-ríkja voru forvígismenn að. Það var rökrétt ákvörðun hvað sem segja má um almenn lausatök á utanríkisstefnunni.
NATO – ríkir samstaða um aðgerðir?
Það er þó svo að NATO er langt í frá að vera hafið yfir gagnrýni. Í augum margra nota Bandaríkjamenn NATO sem tæki til að ná saman evrópskum bandamönnum, sem gætu lagt til aðstoð við hernaðaraðgerðir jafnvel langt utan Evrópu. Um leið og hinar beinu efnahagslegu refsiaðgerðir Vesturlanda gegn Rússum eru með stuðningi NATO-ríkja þá eru það hernaðarlegar aðgerðir sem snúa mest að bandalaginu sjálfu.
Tekið er fram í áætlunum NATO að reynt verði eftir fremsta megni að beita friðsamlegum lausnum. Þó hefur ýmsum þótt yfirmenn bandalagsins ganga hart fram í að gera sem mest úr þeirri ógn sem stafar af Rússum í Úkraínu. Má hugsanlega túlka hina hörðu afstöðu sem tilraun til að sanna að bandalagið sé ekki máttlaust fyrirbæri þegar kemur að hervörnum – eins og stundum er haldið fram.
Þó almenn samstaða ríki meðal bandalagsþjóða um stuðning við Úkraínu, þá settu t.d. Þjóðverjar í upphafi spurningamerki við þessa hörðu framgöngu NATO í málinu. Hún hefur farið fyrir brjóstið á þýskum stjórnvöldum sem töldu sig hafa upplýsingar sem stönguðust á við þá mynd sem NATO málaði af ástandinu. Varfærnari afstaða Þýskalands litaðist hins vegar að sama skapi af bæði sögulegum þáttum, svo og af miklum viðskiptahagsmunum við Rússland.
Þolinmæði Þjóðverja fór þó mjög þverrandi þegar leið á síðasta ár, enda Pútín ítrekað orðið uppvís að því að beinlínis ljúga blákalt framan í Merkel Þýskalandskanslara. Þjóðverjar leika nú leiðandi hlutverk í viðbragðsáætlun bandalagsins og manna m.a. fyrstu útfærslu hraðliðsveita NATO við landamæri Úkraínu.
Getur Ísland bakkað út?
Á það hefur verið bent að jafnvel þótt viðskiptaþvinganir gagnvart Rússum hafi takmarkað vægi þá skipti samstaða Vesturlanda miklu máli. Hún felur í sér þá pólitísku yfirlýsingu að Evrópa, Norður Ameríka og fleiri vestræn ríki ætli að standa saman og blikna ekki gagnvart aukinni útþenslu Rússa og ógnunum þeirra gagnvart nágrönnum sínum. Það sem vakir fyrir Pútín er væntanlega stinga í auma punkta eins og hið veikburða Ísland. Með því nær hann að veikja samstöðuna og aðgerðirnar í heild.
Erfitt er að segja nákvæmlega til um afleiðingar þess að Íslendingar myndu með formlegum hætti segja sig frá aðgerðum gegn Rússum. Búast mætti við miklum úlfaþyt og þrýstingi meðal bandalagsríkja ef þeir gerðu sig líklega til að rjúfa samstöðuna. Og ef Íslendingar létu sér ekki segjast yrði það þeim dýrt – bæði pólitískt og efnahagslega – hefði mikil og afgerandi áhrif innan NATO og jafnvel EES. Á það ber einnig að líta að óskýr afstaða kynni að nægja til að skaða orðsporið á þessum vettvangi.
Heræfingar undir merkjum Úkraínu, NATO og Bandaríkjamanna í tengslum við “Partnership for Peace” samstarfið árið 2011. MYND: DVIDSHUB
Vinátta – hagsmunabandalög – traust milli ríkja
Um vináttu ríkja er deilt og því má halda fram að ríki eigi sér ekki vini aðeins hagsmuni. Það má alveg setja spurningamerki við gagnrýnislaust fylgilag við Bandaríkjamenn á grundvelli vináttu því Íslendingar hafa slæma reynslu af því að treysta slíkum samskiptum. Í raun byggðist samband ríkjanna á gagnkvæmum hagsmunum og Bandaríkjamenn munu, að hætti stórvelda, ávallt geta látið sína hagsmuni ganga fyrir.
Þarna er því mjög mikilvægt að gera greinarmun á slíku tvíhliða hagsmunabandalagi sem báðir aðilar hagnast á – og marghliða samnings- eða stofnanabundnu samkomulagi. Þetta á við um NATO samstarfið—sem jafnvel getur falið í sér skýrskotun til alþjóðalaga. Í slíku samstarfi skiptir öllu máli að bandamenn geti treyst á stuðning og samstöðu.
Hvað sem fylgisspekt við stórveldi eins og Bandaríkin eða ESB líður er mjög mikilvægt að Íslendingar sýni nágrönnum sínum á Norðurlöndum stuðning, því þar er þróun mikilvægs og víðtæks öryggismálasamstarfs í húfi. Það er staðreynd að Rússar hafa haft uppi ógnandi tilburði við nágranna sína þar og einnig gagnvart Eystrasaltsríkjunum, sem hafa sterka tengingu við Ísland vegna sjálfstæðisbaráttu þeirra eftir fall Sovétríkjanna.
Hér er aðalatriðið að Íslendingar skorist ekki undan stuðningi og gagnkvæmum vörnum sem er grundvallaratriðið í NATO. Ef ekki er vilji til þátttöku, annað hvort í tilteknum aðgerðum eða bara hreinlega með úrsögn, þá ætti það að vera á víðtækum málefnalegum grunni fremur en vegna tímabundinna erfiðleika við sölu fiskafurða.
Íslendinga bíða mjög krefjandi verkefni við að tryggja betur stöðu sína með tilliti til öryggis- og varnarmála. Ef vikið er frá grundvallarstefnu í utanríkismálum með skyndiákvörðunum er voðinn vís. Orðspor í alþjóðasamskiptum tekur áratugi að byggja upp og mikilvægt er að horfa til heildstæðra hagsmuna, bæði viðskiptalegra og pólitískra þegar ákvarðanir eru teknar.
