„Annmarkar söluferlisins sem Ríkisendurskoðun fjallar um í þessari úttekt eru fjölþættir og lúta bæði að undirbúningi og framkvæmd sölunnar. Ljóst má vera að orðsporðsáhætta við sölu opinberra eigna var vanmetin fyrir söluferlið 22. mars af Bankasýslu ríkisins, fjármála- og efnahagsráðuneyti og þingnefndum sem um málið fjölluðu í aðdraganda sölunnar.“
Þetta er meðal þess sem kemur fram í skýrslu Ríkisendurskoðunar um sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka sem nú liggur fyrir, og Kjarninn hefur undir höndum. Beiðni um skýrsluna var sett fram af Bjarna Benediktssyni, fjármála- og efnahagsráðherra, 7. apríl í síðastliðinn og upphaflega átti að skila henni til Alþingis fyrir lok júní. Nú liggur fyrir að skýrslan verður gerð opinber á morgun, eftir að Ríkisendurskoðun hefur kynnt hana fyrir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á fundi hennar síðdegis á morgun.
Þar segir einfaldlega að standa hefði þurft betur að undirbúningi og sölu á 22,5 prósent hlut íslenska ríkisins í Íslandsbanka, sem fór fram þann 22. mars 2022. Hægt hefði verið að fá hærra verð fyrir bankann en það sem selt var á, kynningar fjármála- og efnahagsráðuneytisins og Bankasýslu ríkisins á því fyrirkomulagi sem beitt var við söluna fyrir Alþingi og almenningi eru gagnrýndar sem og það að Bankasýslan sinnti ekki með fullnægjandi hætti lögbundnu hlutverki sínu um að tryggja gagnsæi í allri ákvarðanatöku varðandi þátttöku ríkisins í fjármálastarfsemi og tryggja virka upplýsingamiðlun til almennings. „Stofnuninni tókst ekki að miðla upplýsingum um fyrirhugaða sölu með skýrum og árangursríkum hætti. Sama má segja um upplýsingagjöf fjármála- og efnahagsráðuneytisins við birtingu greinargerðar ráðherra vegna framhalds á sölu á hlutum, ríkisins í Íslandsbanka.“
Í skýrslunni segir að íslenska ríkið hafi einfaldlega ekki þurft að gefa 2,25 milljarða króna afslátt af hlutabréfum í Íslandsbanka þegar það seldi 22,5 prósent hlut í honum með rúmlega fjögurra prósenta afslætti þann 22. mars síðastliðinn. Tilboð bárust í allan eignarhlutinn á dagslokagengi Íslandsbanka þann dag, 122 krónur á hlut, eða á hærra verði.
Samkvæmt skýrslu Ríkisendurskoðunar voru skýr merki um að endanlegt söluverð hafi „fyrst og síðast ráðist af eftirspurn erlendra fjárfesta“ og að frekari hækkun gæti haft neikvæð áhrif á þróun hlutabréfaverðs bankans að sölu lokinni. „Stofnunin [Bankasýsla ríkisins] tók þá ákvörðun, að ráði ráðgjafa sinna, að leggja til við ráðherra að eignarhluturinn skyldi seldur á lægra verði að því er virðist til að ná fram öðrum markmiðum en forgangsmarkmiði sínu og meginreglu laga nr. 155/2012 um hagkvæmni eða hæsta verð.“
Þeir erlendu sjóðir sem tóku þátt í útboðinu stöldruðu ekki lengi við. Samkvæmt hluthafalista Íslandsbanka þann 11. apríl höfðu Silver Point, Fiera Capital og KeySquare Partners þegar selt allan þann hlut sem þeim var úthlutað í lokaða útboðinu í mars. Hlutabréfaverð í Íslandsbanka hækkaði daganna á eftir útboðið og 5. apríl hafði það hækkað um 6,5 prósent.
Þrátt fyrir þessa, og aðra, annmarka á söluferlinu dregur Ríkisendurskoðun ekki í efa að fjárhagsleg niðurstaða söluferlis á hlut ríkissjóðs í Íslandsbanka hafi á endanum verið ríkissjóði almennt hagfelld, enda fékk ríkissjóður 52,65 milljarða króna fyrir hlutinn. Það á einnig við um þróun á gengi bréfa í bankanum á eftirmarkaði í kjölfar sölunnar. „Þó er ekki hægt að fullyrða að salan hafi verið ríkissjóði eins hagkvæm og verða mátti.“
Athugasemdir Ríkisendurskoðunar eru fjölmargar og alvarlegar. Í skýrslunni segir til að mynda að í tilboðsbók sem Bankasýslan sendi Ríkisendurskoðun í maí 2022 hafi eftirspurn og umframeftirspurn verið reiknum með röngum og villandi hætti. Þá segir í niðurstöðukafla skýrslunnar að Ríkisendurskoðun vilji vekja athygli á „að fram að umsagnarferli þessarar úttektar í október 2022 hafði embættið ekki fengið neinar upplýsingar frá Bankasýslunni þess efnis að fundur þar sem ákvörðun um leiðbeinandi lokaverð var tekin hafi staðið yfir lengur en til kl. 20:30. Í umsagnarferlinu kom fram hjá Íslandsbanka og síðar Bankasýslunni að verðákvörðunin hafi byggð á uppfærðu skjali kl. 20:36 og að fundinum hafi lokið kl. 20:38.“ Þegar uppfærða skjalið sem var vistað kl. 20:36 á söludeginum, og barst Ríkisendurskoðun frá Íslandsbanka 31. október, er skoðað kom í ljós að „á þeim tímapunkti var komin fram mun meiri eftirspurn en ætla mátti af fyrri svörum Bankasýslunnar. Það skýrist af því að villur í skráningu tilboða höfðu á umræddum tímapunkti verið lagfærðar og ný tilboð borist.“
Svör Bankasýslu ríkisins til Ríkisendurskoðunar og Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands í maí 2022 staðfestu, að mati Ríkisendurskoðunar, að stofnunin var ekki meðvituð um hver heildareftirspurn fjárfesta var þegar ákvörðun um leiðbeinandi lokaverð var tekin. „Vegna þessa hafði stofnunin ekki fullnægjandi upplýsingar um raunverulegt umfang eftirspurnar fjárfesta við þá ákvörðun. Ríkisendurskoðun telur að ítarlegri greining gagna, t.d. með notkun sérhannaðra upplýsingakerfa við utanumhald tilboða, hefði getað veitt betri yfirsýn um raunverulega eftirspurn og lagt grunn að nákvæmara mati á verðmyndun.“
Þegar Bankasýslan sendi tillögu á fjármála- og efnahagsráðherra klukkan 21:40 þetta kvöld, einungis tíu mínútum eftir að sölunni lauk, kom fram að á bilinu 150 til 200 fjárfestar hefðu skráð sig fyrir meira en 100 milljörðum króna. „Í ljósi þess að tekið var við tilboðum til klukkan 21:30 bjó stjórn Bankasýslunnar ekki yfir endanlegum upplýsingum um eftirspurn fjárfesta þegar hún samþykkti umrætt orðalag. Heildareftirspurn fjárfesta miðað við gengið 117 kr. á hlut var í reynd 148,4 ma. kr. við lok söluferlisins.“ Það er því niðurstaða Ríkisendurskoðunar að „upplýsingar til ráðherra í rökstudda matinu voru ónákvæmar bæði hvað varðar fjölda þeirra fjárfesta sem skráðu sig fyrir hlutum og heildarfjárhæð tilboða. Ákvörðun ráðherra byggði því á ónákvæmum upplýsingum.“
Þá er óljóst hvernig tilboð voru metin. Í svörum Bankasýslunnar til Ríkisendurskoðunar kom fram að hún og ráðgjafar hennar hefðu reynt „samkvæmt bestu getu“ að ákveða hvaða fjárfesta mætti annars vegar flokka sem langtímafjárfesta og hins vegar sem skammtímafjárfesta. Fyrir liggur, samkvæmt samantekt Bankasýslunnar, að 34 þeirra 207 fjárfesta sem fengu að kaupa hlut í Íslandsbanka höfðu minnkað eignarhlut sinn í bankanum þann 11. apríl. Þessi hópur hafði saman losað um 1,1 prósentustig af heildarhlutafé Íslandsbanka. Auk þess birtust 60 fjárfestar ekki á hluthafaskrá á þeim tíma.
Bankasýslan hefði þurft að ákveða áður en söluferlið hófst með hvaða hætti skyldi leggja mat á tilboð ef önnur atriði en hæsta verð áttu að ráða. „Æskilegt hefði verið að slík viðmið væru skráð og að fyrir lægi hvernig ætti að beita þeim. Undirbúningur af því tagi var nauðsynlegur í ljósi fjölbreytileika þeirra viðmiða sem stofnuninni var falið að taka tillit til, fjölda tilboðsgjafa í söluferlinu og þess skamma tíma sem gafst við úthlutun hlutabréfanna eftir að söfnun tilboða lauk. Slíkur undirbúningur hefði verið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og til þess fallinn að skapa traust á framkvæmd sölunnar.“
Í úttektarvinnu Ríkisendurskoðunar kom ítrekað fram af hálfu fulltrúa Bankasýslu ríkisins og fjármálaráðgjafa stofnunarinnar að úrvinnsla söluferlis eftir tilboðsfyrirkomulagi væri frekar í ætt við list en vísindi. „Í því sambandi er þá m.a. horft til þess með hvaða hætti seljandi vinnur úr og metur hinar ýmsu upplýsingar sem fram koma í söluferlinu, mögulega út frá ólíkum markmiðum sem þurfi að sætta þannig að viðunandi heildarniðurstöðu verði náð. Þá geta væntingar um þróun verðs á eftirmarkaði haft áhrif á þetta mat, rétt eins og þær upplýsingar sem verða til í söluferlinu um mögulega fjárfesta og verðmyndun út frá tilboðum þeirra.“
Tilboðsfyrirkomulagið ber rík einkenni starfshátta sem tíðkast á fjármálamarkaði en samrýmist að mati Ríkisendurskoðunar illa starfsháttum opinberrar stjórnsýslu. „Söluferli eftir tilboðsfyrirkomulagi er um margt óformlegt og háð, undir miklu tímaálagi, huglægu mati margra aðila sem að sölunni koma, m.a. aðila sem starfa á markaði. Eins og því var beitt 22. mars 2022, gefur tilboðsfyrirkomulagið sig ekki vel að endurskoðun og prófun líkt og ákvarðanir stjórnvalda þurfa jafnan að gera.“
Ríkisendurskoðun telur jafnframt að upplýsa hefði þurft með afdráttarlausum hætti í minnisblaði Bankasýslunnar, greinargerð fjármála- og efnahagsráðherra og í kynningum fyrir þingnefndum Alþingis, hvað fólst í settum skilyrðum um hæfa fjárfesta. Það er hvers eðlis væntanlegur kaupendahópur á eignarhlut ríkisins yrði. „Með því að notast við hugtökin „hæfir fjárfestar“ eða „hæfir fagfjárfestar“ varð hætta á að nefndarmenn sem fjölluðu um málið, og aðrir sem vildu kynna sér áform um söluferlið, stæðu í þeirri trú að þar væri eingöngu um að ræða fjárfesta sem hafa að aðalstarfi að fjárfesta í fjármálagerningum. Sú upplýsingagjöf hefði þó verið þeim takmörkunum háð að þátttaka lítilla einkafjárfesta í söluferlinu kom Bankasýslunni á óvart.“
Alls eru gerðar fimm ábendingar í skýrslunni. Að mati Ríkisendurskoðunar þarf öflugan ríkisaðila til að fylgja eftir eigendastefnu ríkisins fyrir fjármálafyrirtæki. Ljóst má vera að Ríkisendurskoðun telur Bankasýsluna, í þeirri mynd sem hún hefur verið, ekki vera þann aðila. „Tryggja verður að sá ríkisaðili sem lögum samkvæmt fer með sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum búi yfir nauðsynlegum mannauði til að rækja hlutverk sitt, sem og grunnþekkingu á þeirri söluaðferð sem ákveðið er að beita hverju sinni. Þá er brýnt að hann gefi þeim sem ráðnir eru til að annast söluferlið skýr fyrirmæli og leiðbeiningar um framkvæmd þess.“
Í öðru lagi þarf að tryggja fullnægjandi upplýsingagjöf þegar ríkiseign í fjármálafyrirtæki eru seld. Í þriðja langi þar að setja skýr viðmið um matskennda þætti þannig að mat á úrlausn söluferla hvíli sem minnst á huglægum forsendum.
Í fjórða lagi þarf að passa upp á að ákvarðanir séu skjalfestar og gagnsæi sé tryggt. Í fimmta lagi að fyrirbyggja hagsmunaárekstra og orðsporsáhættu þar sem að við sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtæki geti sú tilhögun að viðkomandi fyrirtæki komi með beinum hætti að sölunni (sem umsjónaraðili, söluráðgjafi eða söluaðili) verið til þess fallin að grafa undan vægi lögbundinna sjónarmiða um jafnræði og hlutlægni. „Áhætta vegna hagsmunaárekstra eykst sem og orðsporsáhætta ríkisins.“
Í skýrslunni kemur fram að stjórnsýsluúttektin sé ekki tæmandi rannsókn á sölunni á Íslandsbanka. Þar er ekki tekin afstaða til þess hvort réttmætt hafi verið að selja hlut ríkisins í bankanum á þeim tíma sem það var gert eða til þeirra 207 aðila sem fengu að kaupa.
Þá er ekki tekin afstaða til þess hvort beita hafi átt annarri söluaðferð né lagt mat á hvort vinnubrögð umsjónaraðila söluferlisins, söluráðgjafa og söluaðila, hafi verið í samræmi við lög og gildandi reglur. Þar með talið er hvort sölunni hafi verið beint að öðrum en hæfum fjárfestum, en fyrir liggur að alls 59 aðilar fengu að kaupa fyrir minna 30 milljónir króna í útboðinu. „Það síðastnefnda sætir eftirliti Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands,“ segir í skýrslunni en það hefur verið með ákveðna anga sölunnar til rannsóknar. Samkvæmt heimildum Kjarnans er meðal annars verið að skoða hlutabréfaviðskipti í aðdraganda útboðsins á tíma þar sem fjárfestar áttu ekki að vita að sala á hlut í Íslandsbanka væri yfirvofandi.
Fjölmargir stjórnarandstöðuþingmenn kölluðu eftir því að skipuð yrði rannsóknarnefnd Alþingis til að fara yfir söluferlið, en slík nefnd hefur víðtækari heimildir. Því var hafnað af stjórnarflokkunum en margir þingmenn þeirra sögðu að þeir myndu styðja skipun rannsóknarnefndar ef spurningum væri ósvarað eftir að Ríkisendurskoðun lyki sinni vinnu.
