Stjórnvöld standa frammi fyrir tækifæri til að breyta fjármálakerfinu til hins betra

Páll Gunnar Pálsson, forstjóri Samkeppniseftirlitsins, segir að umfang ríkisins á fjármálamarkaði gefi tækifæri til að endurskoða fjármálakerfið með hagsmuni neytenda sem leiðarljós.

Páll Gunnar Pálsson
Auglýsing

Óhætt er að segja að sam­keppn­isum­hverfi í íslensku at­vinnu­lífi hafi tekið miklum breyt­ingum eftir svipt­ingar að und­an­förnu, sem rekja má til áætl­unar stjórn­valda um losun fjár­magns­hafta og stöð­ug­leika­fram­laga frá slita­búum hinna föllnu banka. Íslenska ríkið á nú 98,2 pró­sent hlut í Lands­bank­an­um, stærsta banka lands­ins, Íslands­banka að fullu, Íbúða­lána­sjóð, ­Byggða­stofnun og Lána­sjóð íslenskra náms­manna (LÍN). Að auki á íslenska rík­ið 13 pró­sent hlut í Arion banka, en bank­inn er nú í sölu­ferli og hafa nokkrir aðil­ar, inn­lendir og erlend­ir, sýnt því áhuga að kaupa bank­ann, sam­kvæmt upp­lýs­ing­um frá slita­búi Kauþings. Þar á meðal eru inn­lendir líf­eyr­is­sjóð­ir, en fyr­ir­ liggur að sölu­and­virði bank­ans mun að stóru leyti renna í rík­is­sjóð.

Sam­keppni milli rík­is­stofn­anna?

Þegar á heild­ina er lit­ið, er ríkið með um 80 pró­sent af grunn­banka­starf­sem­inni í land­inu á sinni könnu, eftir að yfir­tök­una á Ís­lands­banka. Það segir síðan sína sögu, að með yfir­tök­unni á Íslands­banka ­fylgdu einnig aðrar eign­ir, svo sem Lyfja og Heilsu­hús­ið, sem nú er form­lega í eigu í rík­is­ins.

Sú spurn­ing vakn­ar, að með þessum miklu umsvif­um ­rík­is­ins sé sam­keppni nú í skötu­líki, eða í minnsta kosti á veikum grunn­i ­byggð.

Auglýsing

Kjarn­inn beindi spurn­ingum varð­andi þessi mál til­ Páls Gunn­ars Páls­son­ar, for­stjóra Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins. Hann ­segir að fyrst beri að nefna, að yfir­taka rík­is­ins á Íslands­banka feli í sér­ breyt­ingar á yfir­ráðum sem til­kynnt hefur verið til Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins og eft­ir­lit­ið sé nú að fjalla um. Þessi breyt­ing á yfir­ráðum telj­ist sam­runi í skiln­ing­i ­sam­keppn­islaga. Við blasir að eft­ir ­yf­ir­tök­una eru tveir af hinum þremur stóru við­skipta­bönkum lands­ins undir sama ­eign­ar­haldi og saman fara þessir bankar með veru­lega mark­aðs­hlut­deild á svið­i ým­iss konar fjár­mála­þjón­ustu, sér í lagi á sviði inn­lána­starf­sem­i,“ segir Pál­l G­unn­ar.

Í við­ræðum við stjórn­völd til að tryggja sam­keppni

Páll Gunnar segir að Sam­keppn­is­eft­ir­litið sé nú í við­ræðum við „nýjan eig­anda“, það er ríkið eða stjórn­völd, um mögu­leg­ar að­gerðir til að tryggja að Íslands­banki og Lands­bank­inn starfi sem sjálf­stæð­ir keppi­naut­ar, með sama hætti og ef þeir væru undir óskyldu eign­ar­haldi. „Það hefur sem sagt verið til skoð­unar til hvaða aðgerða sé unnt að grípa til þess að tryggja þetta, s.s. við val á stjórn­endum og með fyr­ir­mælum um eign­ar­hald­ið og starfs­hætti bank­anna að öðru leyti. Þessi vinna er á loka­stig­i,“ segir Pál­l G­unn­ar.

Sam­keppn­is­eft­ir­litið hefur á und­an­förnum árum greint stöð­una fjár­mála­mark­að­i, út frá nokkrum sjón­ar­horn­um, í tengslum við mál sem eft­ir­litið hefur haft til­ ­skoð­un­ar. Meðal þess sem eft­ir­litið hefur ítrekað bent á er mikil sam­þjöppun á við­skipta­banka­þjón­ustu, meðal ann­ars vegna falls margra spari­sjóða, og síð­an einnig mik­inn rekstr­ar­kostnað bank­anna í sam­hengi við mark­aðs­að­stæður á Ísland­i og þá þjón­ustu sem er verið að veita. 

Ekki góð reynsla af sam­r­unum

Páll Gunnar segir að eft­ir­litið vari við því að leitað sé lausna með því að ­sam­r­unum á milli stórra banka. „Al­þjóð­leg reynsla bendir til að sam­run­ar við­skipta­banka skili sjaldn­ast þeim ábata eða hag­ræði sem stefnt er að. Nú, eftir að stóru spari­sjóð­irnir (og margir smærri) hafa að mestu leyti runnið inn í stóru við­skipta­bankana, telur Sam­keppn­is­eft­ir­litið brýn­ast að stuðla að ­auk­inni sam­keppni á milli þess­ara banka inn­byrðis og frá öðrum aðilum á fjár­mála­mark­aði sem síðan skili sér í auk­inni hag­ræð­ingu og bættum kjörum til­ við­skipta­vina,“ segir Páll Gunn­ar. Hann nefnir sér­stak­lega að það sé vel hægt að „ráð­ast gegn sam­keppn­is­hindr­un­um“ með mark­vissum aðgerð­um. „Það er t.d. hægt að gera með því að ráð­ast gegn sam­keppn­is­hindr­un­um, s.s. kostn­aði og fyr­ir­höfn við­skipta­vina við að færa við­skipti sín á milli banka (skipti­kostn­að­ur), beita í­hlutun þar sem það á við vegna sam­keppn­ishamlandi hátt­semi á mark­aðn­um, og beina til­mælum til stjórn­valda um umbætur í þeim til­vikum þar sem athafn­ir ­stjórn­valda kunna að veikja sam­keppni á mark­aðn­um.“



Máli sínu til stuðn­ings nefnir Páll Gunn­ars sér­stak­lega að Sam­keppn­is­eft­ir­lit­ið hafi farið yfir öll helstu sjón­ar­miðin sem uppi eru í þessum efn­um, í skýrsl­u­m frá árinu 2011 og 2013. Fyrst í skýrslu sem ber nafnið Fjár­mála­þjón­usta á kross­göt­um, og síðan í skýrslu sem ber heitið Sam­keppni á banka­mark­aði. Eft­ir­lit­ið þekki því þau sjón­ar­mið vel, sem nú þurfi að horfa til.

Í úrlausnum eft­ir­lits­ins á liðnum árum hefur það bent á til­tekin fákeppn­is­ein­kenni sem til staðar séu á við­skipta­banka­mark­aði. „Við vissar aðstæður þar sem fákeppni er til staðar getur skap­ast hætta á þög­ulli ­sam­hæf­ingu (e. tacit coll­usion) milli keppi­nauta sem getur verið mjög skað­leg ­fyrir við­skipta­vini þótt hún sé ekki nauð­syn­lega ólög­mæt. Kjörað­stæður fyr­ir­ slíka fákeppn­is­hegðun er þegar fáir álíka stórir keppi­nautar sem eru líkir að ­upp­bygg­ingu gnæfa yfir mark­aðn­um, hafa góða yfir­sýn yfir kjarna­þætti í starf­semi hvers ann­ars (einkum um verð) og búa um leið við tak­mark­að ­sam­keppn­is­að­hald frá öðrum keppi­naut­um. Fyr­ir­tæki sem starfa við slík­ar að­stæður geta haft litla hvata til verð­sam­keppn­i,“ segir Páll Gunn­ar.

Ríkið á Landsbankann 98,2 prósent, Íslandsbanka 100 prósent og 13 prósent í Arion banka.

Keppi­kefli að skapa virka sam­keppni

Þegar staðan á fjár­mála­mark­aði er eins og hún er nú, það er með sama eign­ar­haldið á um 80 pró­sent mark­að­ar­ins og fáa val­mögu­leika ­fyrir neyt­endur þegar kemur að við­skipta­banka­þjón­ustu, þá vakna spurn­ingar um hvernig það sé hægt að ná fram virkri sam­keppni. Páll Gunnar nefnir sér­stak­lega í þessu sam­hengi, að aðgerðir sem ýti undir það, að gera bank­anna ólík­ari hvor öðrum, geti skipti máli í þessu sam­hengi. „Að­gerðir sem miða að því að ger­a ­bank­ana ólík­ari hver öðrum geta skipt máli í því sam­bandi, þar sem slíkt get­ur ­dregið úr hvötum til sam­hæf­ing­ar.“

Ríkið í lyk­il­stöðu til að breyta kerf­inu

Tæki­færin til að bæta kerfið hafa sjaldan ver­ið ­stærri en núna, þar sem ríkið getur tekið áhrifa­miklar ákvarð­an­ir, með það að ­leið­ar­ljósi að örva sam­keppni neyt­endum til hags­bóta, segir Páll Gunn­ar.

Hann seg­ist horfa til þess að fjöl­breytni í eign­ar­hald­i á fjár­mála­kerf­inu muni styrkja það til lengd­ar, og eins þurfi að móta ­starfs­kjara­stefnu meðal starfs­manna sem miði að lang­tíma­ár­angri en ekki ­skamm­tíma­á­vinn­ingi. „Með núver­andi eign­ar­haldi á fjár­mála­kerf­inu er ríkið í lyk­il­stöðu til þess að hafa áhrif á þróun fjár­mála­mark­að­ar. Þannig getur rík­ið t.d. tekið ákvarð­anir um hvort bank­arnir sem nú eru í eigu þess starfi áfram í ó­breyttu horfi eða taki breyt­ing­um. Einnig getur skipt miklu máli hvern­ig ­staðið verði að sölu á eign­ar­hlutum rík­is­ins (sem ætla verður að muni eiga sér­ ­stað að hluta eða að öllu leyti í fram­tíð­inn­i). Að mati Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins má ætla að heppi­leg­ast væri að stefna að sem fjöl­breytt­ustu eign­ar­haldi. Mik­il­vægast er þó að eftir sölu á eign­ar­hlut rík­is­ins í bönk­unum muni nýir eig­endur reka ­starf­sem­ina með lang­tíma­hags­muni að leið­ar­ljósi. Þannig taki hvers kon­ar hvatakerfi stjórn­enda og ann­arra starfs­manna jafn­framt mið af lang­tíma­ár­angri. Að­koma erlendra banka að eign­ar­haldi á Íslands­banka eða Lands­bank­anum kann að vera ákjós­an­leg í þessu ljósi,“ segir Páll Gunn­ar.

Fólk á að hafa auð­velt val

Eitt af sér­tækum atriðum sem skipta almenn­ing miklu ­máli, er að auð­velda fólki að skipta um banka­þjón­ustu. Það skipti máli, að fólk ­geti valið um bestu þjón­ust­una á mark­aði hverrar vöru fyrir sig. Þá séu ­tækninýj­ungar í fjár­mála­þjón­ustu einnig til þess fallnar að opna á mögu­leik­ann á erlendri sam­keppni, og mik­il­vægt sé að mark­að­ur­inn opn­ist meira en hann hef­ur þegar gert. „Um leið verður að horfa með gagn­rýnum augum á hvers konar sam­starf ­bank­anna sem er til þess fallið að slæva sam­keppni þeirra á milli. Sjálfir hafa ­bank­arnir áhuga á að auka sam­starf í bak­vinnslu til að draga úr ­rekstr­ar­kostn­aði á grund­velli auk­innar stærð­ar­hag­kvæmni. Það er gott út af ­fyrir sig en til þess að við­skipta­vinir bank­anna fái notið stærð­ar­hag­kvæmn­inn­ar verður sam­keppni á milli bank­anna að vera virk. Jafn­framt ber að hafa í huga að allt sam­starf milli keppi­nauta á fákeppn­is­mörk­uðum getur verið til þess fall­ið að raska sam­keppni. Á banka­mark­aði hafa neyt­endur hag af því að bank­arnir séu eins sjálf­stæðir og unnt er. Þýðir þetta m.a. að við­skipta­bank­arnir verða að fara mjög var­lega í allri sam­eig­in­legri hags­muna­gæslu,“ segir Páll Gunn­ar.

Hverju á fjár­mála­kerfið að skila?

Hagn­aður bank­anna hefur verið mik­ill að und­an­förn­u, og var yfir 100 millj­arðar króna í fyrra. Frá hruni nemur hann um 500 millj­örðum króna, og er eigið fé end­ur­reistu bank­anna þriggja nú meira en 650 millj­arð­ar. 

Íslensku bankarnir. Efnahagsleg staða þeirra. Mynd: Morgunblaðið.



Páll Gunnar segir að mörgu að hyggja í þessu. Arð­sem­is­krafan til­ fjár­mála­kerf­is­ins sé stórt og mikið hags­muna­mál í þessu sam­hengi. Hvert er ­mark­miðið með fjár­mála­kerf­inu, og hvernig á það að nýt­ast sam­fé­lag­inu? Þetta ­séu stórar spurn­ing­ar, sem þurfi að svara með stefnu­mörk­un. „Að und­an­förnu hef­ur tals­vert verið fjallað um mik­inn hagnað í starf­semi bank­anna. Umhugs­un­ar­efni er að þegar mikið eigið fé er bundið í starf­semi bank­anna umfram lög­bundn­ar kvað­ir, eins og verið hefur und­an­farin ár, þurfa bank­arnir að skila hærri hagn­aði (í krónum talið) til að mæta arð­sem­is­kröfu eig­enda sinna. Hér skipt­ir aug­ljós­lega máli hver arð­sem­is­krafan er. Hættan er sú að bankar sem starfa í fá­keppn­isum­hverfi séu í stöðu til að skammta sér hagnað með setn­ingu ýmissa þókn­ana og vaxta til að mæta þeirra arð­sem­is­kröfu sem eig­endur þeirra gera til­ þeirra. Hafa ber þó í huga að tals­verður hluti af hagn­aði bank­anna frá hruni hef­ur stafað af end­ur­mati á útlánum og ágóða af sölu eign­ar­hluta,“ segir Páll Gunn­ar, og bætir við: „Að mati Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins er full ástæða til þess að ­stjórn­völd séu á varð­bergi gagn­vart gjald­töku bank­anna. Minna má á í þessu ­sam­bandi að Sam­keppn­is­eft­ir­litið hefur lagt til við Alþingi að kveðið verði á um það í vænt­an­legum lögum um fast­eigna­lán að bönk­unum verði óheim­ilt að inn­heimta svokölluð lán­töku­gjöld í formi for­vaxta (hlut­falls af láns­fjár­hæð).“

Ákvarð­anir sem munu hafa áhrif

Í þessu sam­hengi, nefnir Páll Gunnar enn fremur fjögur stór mál sem ­Sam­keppn­is­eft­ir­litið hefur leitt til lykta á síð­ustu árum, og snú með einum eða öðrum hætti að grunn­rekstri fjár­mála­kerf­is­ins, greiðslu­korta­miðlun og ­sam­eig­in­legum rekstr­ar­þátt­um, eins og Reikni­stofu bank­anna. Málin eru eft­ir­far­andi:

-     - Með ákvörðun nr. 4/2008 við­ur­kenndu Valitor (áð­ur­ Greiðslu­miðl­un), Borgun (áður Kredit­kort) og Fjöl­greiðslu­miðl­un, sem voru í sam­eig­in­legri eigu bank­anna, alvar­leg brot á sam­keppn­is­lögum sem í meg­in­at­rið­u­m ­fólu í sér hindr­anir fyrir nýjan aðila að kom­ast inn á greiðslu­korta­mark­að­i. ­Fyr­ir­tækin gerðu sátt við eft­ir­litið um mál­ið, greiddu rúm­lega 800 m. kr. í stjórn­valds­sekt og und­ir­geng­ust ítar­leg skil­yrði sem ætlað var að ryðja úr vegi sam­keppn­is­hindr­unum sem skil­greind voru í mál­inu

- Í kjöl­far þessa máls urð­u breyt­ingar á eign­ar­haldi þess­ara fyr­ir­tækja og Seðla­bank­inn eign­að­ist ­Fjöl­greiðslu­miðlun (nú Greiðslu­veit­an). Kerfi Greiðslu­veit­unnar fela í sér­ ­mik­il­væga gátt inn á íslenskan fjár­mála­mark­að. Sam­keppn­is­eft­ir­litið fjall­aði um ­yf­ir­töku Seðla­bank­ans á fyr­ir­tæk­inu og með sátt við sam­runa­að­ila voru sett skil­yrði sem tryggja eiga aðgang nýrra keppi­nauta að kerfum fyr­ir­tæk­is­ins, sbr. á­kvörðun eft­ir­lits­ins nr. 2/2011.

-     - Með ákvörðun nr. 14/2012 setti Sam­keppn­is­eft­ir­lit­ið ­Reikni­stofu bank­anna og eig­endum hennar skil­yrði sem tryggja eiga virk­ari ­sam­keppni á fjár­mála­mark­aði. Með þeim er bönk­unum skapað tals­vert svig­rúm til­ að ná fram kostn­að­ar­hag­ræði grunn­kerfum fjár­mála­þjón­ustu, en að sama skapi komið í veg fyrir að starf­semi Reikni­stof­unnar feli í sér sam­keppn­is­hindr­an­ir ­fyrir nýja og smærri aðila sem vilja kom­ast inn á eða vaxa á fjár­mála­mark­að­i. ­Jafn­framt eiga skil­yrðin að tryggja að önnur upp­lýs­inga­tækni­fyr­ir­tæki get­i ­boðið fjár­mála­fyr­ir­tækjum þjón­ustu sína í sam­keppni við Reikni­stofu bank­anna. Hvoru­tveggja er mik­il­vægt fyrir fram­tíð­ar­þróun fjár­mála­mark­aðar

-      - Með ákvörðun nr. 8/2015, Breyt­ingar á skipu­lag­i og fram­kvæmd á greiðslu­korta­mark­aði, var upp­lýst og bund­inn endir á al­var­legar sam­keppn­is­hindr­anir á greiðslu­korta­mark­aði. Arion banki, Ís­lands­banki, Lands­bank­inn, Borgun og Valitor sættu málið við eft­ir­litið og við­ur­kenndu að til­tekin fram­kvæmd á greiðslu­korta­mark­aði hefði ekki verið í sam­ræmi við sam­keppn­is­lög. Jafn­framt féllust þessir aðilar á að gera breyt­ing­ar á starf­semi sinni og greiddu sekt­ir, sam­tals að fjár­hæð 1.620 millj­ónir kr. ­Féllust fyr­ir­tækin á að und­ir­gang­ast skil­yrði sem ætlað er að leiða til­ ­mik­il­vægra breyt­inga á greiðslu­korta­mark­aði. Meg­in­til­gang­ur­inn með þeim er að ­stuðla að auk­inni hag­kvæmni í greiðslu­korta­þjón­ustu með því að skapa grund­völl ­fyrir sterkara aðhald við­skipta­vina, stuðla að sam­keppn­is­legu jafn­ræð­i keppi­nauta á sviði færslu­hirð­ingar og greiðslu­korta­út­gáfu, draga úr hættu á hags­muna­á­rekstrum í starf­semi fjár­mála­fyr­ir­tækja á greiðslu­korta­mark­aði, og að öðru leyti stuðla að virk­ari sam­keppni á sviði korta­út­gáfu og færslu­hirð­ing­ar. 

„Áhrif þess­ara aðgerða eru ekki að fullu komin í ljós. Fyrir liggur þó t.d. að rót­grónum aðgangs­hindr­unum hefur verið rutt úr ­vegi og miklar breyt­ingar hafa orðið á aðkomu bank­anna að greiðslu­korta­mark­að­i, ­sem von­andi munu hafa heppi­leg smitá­hrif inn í aðra þætti fjár­mála­þjón­ust­u,“ ­segir Páll Gunn­ar, að lok­um.

Katrín kynnti innleiðingu á heimsmarkmiðum
Forsætisráðherra talaði fyrir mikilvægi aukinnar alþjóðlegrar samvinnu við innleiðingu á heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna.
Kjarninn 16. júlí 2019
Forstjóri Nova: Óþarfi að greiða tvo milljarða á ári fyrir leigu á myndlyklum
Forstjóri Nova segir að framtíð sjónvarpsins sé á netinu.
Kjarninn 16. júlí 2019
Jeppi prófaður á Íslandi fyrir ferð til Mars árið 2020
Prófun á Mars-Jeppa fer fram í nágrenni Langjökuls. Fjölmargir vísindamenn koma að verkefninu, þar á meðal nemendur frá Háskóla Reykjavíkur og starfsfólk Arctic Trucks.
Kjarninn 16. júlí 2019
Innleiðingarhalli EES-gerða innan við eitt prósent þriðja árið í röð
Innleiðingarhalli EES-gerða á Íslandi stendur í 0,7 prósentum. Hallinn náði hámarki árið 2013 þegar hann nam 3,2 prósentum.
Kjarninn 16. júlí 2019
Katrín Baldursdóttir
Flokksskírteini leið til frama
Kjarninn 16. júlí 2019
Lífeyrisjóður verzlunarmanna lækkar óverðtryggða vexti
Lífeyrissjóður verzlunarmanna hefur lækkað fasta vexti á óverðtryggðum lánum úr 6,12 prósentum í 5,14 prósent. Í kjölfar breytingarinnar eru þetta lægstu föstu vextir óverðtryggðra lána sem í boði eru.
Kjarninn 16. júlí 2019
Íslenska ríkið braut gegn Styrmi og Júlíusi
Mannréttindadómstóll Evrópu telur íslenska ríkið hafa brotið gegn Styrmi Þór Bragasyni, fyrrum forstjóra MP banka, og Júlíusi Sigurþórssyni, fyrrum framkvæmdastjóra vörustýringasviðs Húsasmiðjunnar.
Kjarninn 16. júlí 2019
Duterte íhugar að slíta stjórnmálasambandi við Ísland
Rodrigo Duterte, forseti Filippseyja, íhugar alvarlega að slíta stjórnmálasambandi við Ísland í kjölfar ályktunar Íslands í mannréttindaráði Sameinuðu þjóðanna.
Kjarninn 16. júlí 2019
Meira úr sama flokkiViðtal
None