Eftir lok kalda stríðs­ins voru margir sem efuð­ust um hlut­verk NATO, þar sem ekki væri lengur ógn af Sov­ét­ríkj­unum og því til­gangs­laust að halda uppi jafn umfangs­miklu varn­ar­banda­lagi. Hins vegar er ljóst að miklar og stöðugar breyt­ingar eiga sér stað í skipan heims­mála og munu verða meiri á kom­andi árum. Lýð­ræði á nú aftur undir högg að sækja því stjórn­mála­leið­togar með ein­ræð­istil­burði ná nú víða meiri hylli og þekkt ein­ræð­is­ríki breiða úr sér með auk­inni spennu í ríkja­sam­skipt­um. NATO stendur því frammi fyrir ýmsum áskor­unum sem varða ógn við lýð­ræði, frið og stöð­ug­leika.

Þessar aðstæður hafa aukið álag á sam­starfið og skapað deilur um hver stefna NATO eigi að vera. Þó sann­gjarnt sé að segja að NATO búi yfir gríð­ar­legum hern­að­ar­legum styrk veikir þessi póli­tíski órói og ósam­staða banda­lag­ið. Hern­að­ar­leg geta er því lít­ils virði nema að póli­tísk sam­heldni sé til stað­ar. Og án hennar er stefnu­mótun og ákvarð­ana­taka um hvar, hvort og hvernig eigi að bregð­ast við þeim ógnum sem að steðja, ófram­kvæm­an­leg.

Þörf á meiri póli­tískri sam­heldni – Aftur átök um land­svæði

Nýlega kom út skýrsla sem unnin var að und­ir­lagi Jens Stol­ten­berg fram­kvæmda­stjóra þar sem reynt er að greina hlut­verk NATO næstu tíu ár. Lagði hann áherslu á að skoðað væri hvernig styrkja mætti póli­tíska stöðu banda­lags­ins meðal aðild­ar­ríkj­anna og auka sam­heldni sem stundum hefur þótt skorta und­an­farin ár. Jafn­framt þyrfti að við­halda hern­að­ar­legum styrk en um leið þurfi NATO að vera búið undir breytta tíma. Þar verði að koma til þekk­ing og geta á sviði upp­lýs­inga-, net- og tölvu­tækni þar sem seigla sam­fé­laga sé grund­vall­ar­at­rið­i.  

Skýrslan er ætluð sem upp­legg fyrir nýja stefnu­mót­un­ar­á­ætlun (e. Stra­tegic Concept) en síð­ast var slík gefin út árið 2010. Sú áætlun mælti með grund­vall­ar­stefnu um sam­starf við Rússa sem voru á þeim tíma nán­ast komnir með annan fót­inn inn í NATO. Þar var umfjöllun um hryðju­verk vart sjá­an­leg og ekk­ert var minnst á Kína. 

Þegar ógnir ger­ast fjöl­breytt­ari er við­búið að banda­lags­ríkin hafi mis­mun­andi for­gangs­röðun þegar kemur að við­brögðum við þeim. Meg­in­við­fangs­efni skýrsl­unnar er því að leggja lín­urnar um hvernig efla megi póli­tíska sam­heldni innan banda­lags­ins þegar tek­ist er á við þessar nútímaógnir og áskor­an­ir. Það verk­efni er þó lík­lega mun erf­ið­ara nú en var á tímum kalda stríðs­ins þegar ógnin var aðeins ein eða kom úr einni átt. 

Skýrslan segir alþjóð­legar ógnir og áhættu áfram verða mikla áskorun fyrir banda­lag­ið; vegna hryðju­verka, heims­far­ald­urs, lofts­lags­breyt­inga og fólks­flutn­inga. Einnig fjöl­þáttaógna, og geta ríkja til að beita nýrri tækni mun halda áfram að móta eðli átaka. Þá er talið að land­fræðipóli­tík muni aftur fara að ein­kenna ríkja­sam­skipti, með auk­inni stig­mögnun á sam­keppni og deilum um land­svæði, auð­lindir og gildi. Þar eru Rúss­land og Kína nefnd sem helstu ógn­vald­ar, Rússar vegna fjand­sam­legrar hegð­unar ver­andi næsti nágranni í austri, og Kína sem rísandi stór­veldi sem verður sífellt öfl­ugra við­skipta- og her­veldi og hefur verið að teygja anga sína víðs­vegar um heim. 

Lagt er til að halda áfram tví­þættri nálgun á sam­skipti við Rússa, með fæl­ingu og við­ræð­um. Að bregð­ast ákveðið og sam­taka við hót­unum og ögrandi aðgerðum þeirra, bæði hvað varðar hefð­bundn­ar- og blend­ingsógn­ir, með kröfu um að farið sé að alþjóða­lög­um. Á sama tíma þurfi að tryggja að vett­vangur sé til staðar fyrir frið­sam­legar og upp­byggi­legar við­ræður af hálfu beggja aðila. 

Sam­kvæmt skýrsl­unni ætti að verja mun meira tíma og póli­tískum úrræðum til að fást við þær örygg­is­á­skor­anir sem frá Kína koma. Hegðun og mál­flutn­ing­ur  kín­verskra stjórn­valda sé í and­stöðu við opin og lýð­ræð­is­leg sam­fé­lög og Kín­verjar hafi nú þegar mikil ítök í heims­við­skiptum og fjar­skipta­tækni og standi fyrir starf­semi sem gæti falið í sér ógn við öryggi. Mælt er með því að koma á fót sér­stakri ráð­gef­andi stofnun sem sér­hæfi sig í örygg­is­hags­munum banda­lags­ríkj­anna gagn­vart Kína. 

„NATO er heila­dautt“ – Hvert á hlut­verk NATO að vera?

Nýlega setti Emanuel Macron fram harða gagn­rýni á stöð­una í NATO og sagði banda­lagið heila­dautt, m.a. vegna skorts á for­ystu Banda­ríkj­anna og Evr­ópu­ríki þurfa að efla sjálf­stæðar varnir sín­ar. Að ein­hverju leyti þarf að skoða þessi ummæli Macrons í ljósi nýlið­inna hryðju­verka­árása í Frakk­landi og versn­andi sam­skipta við Tyrk­land, sem einnig er banda­lags­ríki, og fram­koma Tyrkja í Sýr­landi hefur valdið miklum nún­ingi á vett­vangi banda­lags­ins. 

Macron hefur sagt eftir á að ummælin séu sett fram til að vekja upp umræðu um hver sé hinn raun­veru­legi óvin­ur, það séu ekki Rússar heldur hryðju­verk og NATO ætti að fá stærra hlut­verk í bar­átt­unni gegn þeim. 

Þetta beinir sjónum að marg­þættu hlut­verki NATO sem í grunn­inn er banda­lag þar sem getan til að beita hern­að­ar­legum úrræðum er í for­grunni ann­ars veg­ar. Hins vegar er það hinn póli­tíski þáttur sem ávallt hefur verið hryggjar­stykk­ið, að standa vörð um frelsi og lýð­ræði og að tryggja stöð­ug­leika, allt frá upp­hafi þegar nauð­syn­legt þótti að mynda vörn gagn­vart útþenslu­stefnu Sov­ét­ríkj­anna. Eftir langt tíma­bil friðar þar sem bein hern­að­arógn virð­ist víðs­fjarri Evr­ópu, og ógnir verða marg­þætt­ari en um óljós­ari, er erindi NATO ekki lengur skýrt og erf­ið­ara fyrir Evr­ópu­ríki að rétt­læta fjár­út­lát til her­mála. 

Bandarísk stjórn­völd hafa lengi þrýst á Evr­ópu­ríki að þau legðu meira til NATO og stæðu þannig við skuld­bind­ingar sín­ar. Þarna þarf stefna og hlut­verk NATO að vera skýr­ara og aðkom­a ­banda­lags­ríkj­anna þar með. Náist að auka sam­heldni og póli­tíska sam­stöðu, þar sem erindi NATO er skil­greint nán­ar, er lík­legra að Evr­ópu­ríki nái að móta nán­ari og meiri sam­eig­in­lega stefnu í örygg­is­- og varn­ar­mál­um. Það þyrfti ekki að þýða frá­hvarf þeirra frá banda­lag­inu heldur þvert á móti gæt­u ­Evr­ópu­ríki þannig nálg­ast sam­bandið við Banda­ríkin af meiri ábyrgð. Það gerði þeim þá auð­veld­ar­a að leggja sitt af mörk­um.

Stofn­anir leit­ast við að við­halda sér

Stofnun eins og NATO er háð því að öryggi sé ógn­að. Því verður ávallt að gjalda var­hug við til­fær­ingum sem ganga út á að við­halda hlut­verki stofn­un­ar­inn­ar, til þess eins að halda henni á lífi. Krafa um til­tekið hlut­fall af lands­fram­leiðslu til varn­ar­mála verður mark­laus ef ekki liggur á borð­inu hvers vegna slík krafa er sett fram, hvaða stefna liggur þar að baki. Ekki nægir að for­ystu­ríkið Banda­rík­in, sem er það ríki sem leggur mest allra ríkja heims til her­mála, sé fyr­ir­mynd sem allir eigi að reyna að fylgja gagn­rýn­is­laust. Þegar jafn við­kvæm póli­tísk mál eins og örygg­is- og varn­ar­mál eru ann­ars vegar leiðir slíkt fyr­ir­komu­lag ein­ungis til ósættis og kemur í veg fyrir að sam­staða náist.  

Skýrslur eins og sú sem hér er aðeins fjallað um og fram­kvæmda­stjóri banda­lags­ins lét gera hafa ákveðið nota­gildi, en rétt að hafa í huga að það er að vissu leyti tak­mark­að. Skýrslan er ekki form­legt stefnu­mörk­un­ar­skjal og var ekki sam­þykkt af ráð­herrum á síð­asta utan­rík­is­ráð­herra­fundi. Hún ber engu að síður með sér að vera ákveðin mála­miðl­un, þ.e. höf­undar virð­ast reyna að leggja til það sem telja má nokkuð víst að banda­lagið og aðild­ar­ríki vilji gera hvort eð er, en hafi vantað afsökun eða hvata til að stíga loka­skrefið til þess að skuld­binda sig til aðgerða. 

Í því ljósi verður líka að skoða heild­ar­skjal­ið. Í sam­an­tekt skýrsl­unnar eru til­teknar 14 meg­in­nið­ur­stöður sem byggja á 138 ráð­legg­ingum í meg­in­máli henn­ar. Að því leyt­inu til er hún við­eig­andi fyrir jóla­há­tíð­ina sem fer í hönd, því allir fá þá eitt­hvað fal­legt. Hvað af þessum pökkum ratar í eða hefur áhrif á form­lega stefnu­mörkun verður athygl­is­vert að sjá. Það kæmi þeim sem þetta ritar ekki á óvart að fljót­lega eftir for­seta­skipti í Banda­ríkj­unum verði boðað til leið­toga­fundar NATO í Brus­sel, þar sem vinna við nýja stefnu­mörk­un­ar­á­ætlun verður til­kynnt og mark­mið sett að ljúka þeirri vinnu fyrir haustið 2022, en skip­un­ar­tíma núver­andi fram­kvæmda­stjóra banda­lags­ins lýkur einmitt í sept­em­ber það ár. 

Full þörf fyrir NATO

Þrátt fyrir að NATO-­ríkin standi ekki frammi fyrir beinni stríðsógn eða við­líka ógnum sem leiddu til stofn­unar banda­lags­ins á sínum tíma, má full­yrða að mikil þörf sé fyrir stofnun eins og NATO. Reynslan hefur sýnt að ástand heims­mála er síkvikt og því vara­samt að leggja árar í bát þegar allt virð­ist með kyrrum kjör­um. Þegar ógnir steðja að er betra að til séu úrræði og geta til að bregð­ast við, og ekki síður virkur sam­ráðs­vett­vang­ur, ann­ars aukast líkur á röngum við­brögð­um. Er mik­il­vægi slíkra opinna virkra sam­ræðu- og sam­skipta­leiða, bæði inn og út á við, áréttað í skýrsl­unni.

Umræða um að efla NATO gengur því ekki sjálf­krafa út á að efla hern­að­ar­mátt og slíkan við­bún­að. Um leið og skýrslan bendir á mik­il­vægi þess að NATO sé ávalt vel í stakk búið til að beita hern­að­ar­legum úrræðum vísar hún til víð­ari skil­grein­ingar á örygg­is­mál­um; þar er sam­fé­lags­legt öryggi ofar­lega á baugi, öryggi sem snýr að lofts­lags­málum og að NATO þurfi að taka til­lit til „grænn­ar“ þró­unar meðal aðild­ar­ríkj­anna. 

Í nútíma­sam­fé­lagi verður krafan um gagn­sæi í stefnu­mótun hávær­ari og að ákvarð­anir séu ekki teknar í reyk­fylltum bak­her­bergj­um, eins og gjarnan tíðk­að­ist. Þó leynd þurfi vita­skuld að ríkja um ein­stakar aðgerðir NATO er þessu ekki svo farið með stefnu­mót­un. Í sam­starfi um jafn við­kvæm mál er mik­il­vægt að skap­aður sé lýð­ræð­is­legur umræðu­grund­völl­ur, að hefð sé fyrir umræð­um. Eins og lýð­ræð­inu sæm­ir  þurfa ekki allir að vera sam­mála en það eykur líkur á að rétt stefna sé tek­in, í sam­ræmi við grunn­gildi banda­lags­ins. 

Þarna er trú­verð­ug­leiki NATO í húfi, bæði inn og út á við. Um leið og þetta skapar traust og vekur stuðn­ing meðal almenn­ings felst í því styrkur út á við gagn­vart mögu­legum ógnum eða keppi­naut­um. Hin flóknu örygg­is­mál nútím­ans þarfn­ast sam­vinnu og náins fjöl­þjóða­sam­starfs því ekk­ert ríki, hversu vold­ugt sem það er, leysir þau verk­efni eitt og sér. Það að varn­ar­banda­lag eins og NATO reyni að finna og þróa sitt rétta hlut­verk, m.a. með því að leita aftur til for­tíðar með vísun í grunn­gildi, má því túlka sem styrk fremur en að það afhjúpi til­gangs­leysi.