Eftirlit með starfsemi flugfélaga á Íslandi byggir á Evrópureglugerð frá árinu 2008 um hvort félögin geti staðið við raunverulegar skuldbindingar og aðrar skuldbindingar sem kann að vera stofnað til á tólf mánaða tímabili. Sú stofnun sem hefur eftirlit með þessu er Samgöngustofa, sem gefur út flugrekstrarleyfi.
Samkvæmt reglugerðinni á Samgöngustofa tafarlaust að framkvæma ítarlegt mat á fjárhagsstöðu flugfélags ef vísbendingar koma fram um að það eigi í fjárhagserfiðleikum. Tilgangur þess fjárhagsmats er að fá fullvissu um að flugrekandinn geti annað hvort staðið við fjárhagslegar skuldbindingar sínar eða ekki. Ef matið sýnir að hann geti það er staða flugrekstrarleyfis óbreytt. Sýni matið að vafi sé á að flugfélagið geti staðið við skuldbindingar sínar á að fella flugrekstrarleyfi þess tímabundið úr gildi eða einfaldlega afturkalla það. Afleiðingar af því geta verið tvenns konar: Samgöngustofa getur veitt félaginu tímabundið flugrekstrarleyfi eða það hættir einfaldlega starfsemi.
Af lestri skýrslu Ríkisendurskoðunar er ljóst að innan íslenska stjórnkerfisins var til staðar ótti við að íslensk flugfélög gætu lent í vandræðum. Því til stuðnings má benda á að þann 15. nóvember 2017 óskaði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti, þá undir stjórn Jóns Gunnarssonar úr Sjálfstæðisflokki, eftir upplýsingum frá Samgöngustofu um hvernig metið væri hvort flugrekandi uppfyllti skilyrði um tryggingar og fjárhagsstöðu.
Óskað var eftir greinargerð um hvernig staðið væri að matinu, hver viðmiðin væru og hvernig það tryggi rekstrarhæfi komi til áfalla eða samdráttar. Jafnframt var óskað eftir tillögum um hvað betur mætti fara í laga- og reglugerðarumhverfinu.
Samgöngustofa svaraði 12. janúar 2018, en þá var Sigurður Ingi Jóhannsson orðinn ráðherra málaflokksins. Í svari hennar kom fram að stofnunin hefði falið PwC að sinna mati á fjárhagslegri stöðu. Það mat byggði á gagnaskilum frá flugfélögum. Í þeim fólst að afhenda endurskoðaðan ársreikning og að leyfishöfum bæri að afhenda fjárhagsgögn hvenær sem Samgöngustofa bæði um þau.
Þeim sem fylgdust með flugrekstri á Íslandi var flestum orðið ljóst að vandræði voru í rekstri WOW air síðla árs 2017. Þá lenti færsluhirðingarfyrirtækið Kortaþjónustan, sem greiddi umtalsverðan hluta af greiðslum sem bárust frá viðskiptavinum WOW air vegna ferða sem voru ófarnar strax, í vandræðum og eigendaskiptum. Við bættust erfiðari ytri aðstæður, aukin launakostnaður og hörð samkeppni, sem birtist fyrst og síðast í því að nær ómögulegt virtist fyrir flugfélög að velta auknum kostnaði út í verð til neytenda. Mikið var rætt um að WOW air ætti varla reiðufé nema nokkra daga fram í tímann í byrjun árs 2018. Á öðrum ársfjórðungi þess árs lagði Skúli Mogensen, aðaleigandi og forstjóri WOW air, eignarhlut sinn í Cargo Express inn í WOW air og breytti kröfum sínum á hendur félaginu í nýtt hlutafé. Þetta var fyrsti liðurinn í tilraunum til að endurfjármagna WOW air, þótt engir nýir peningar hafi í raun farið inn í reksturinn við þetta.
Skúli var svo mættur í viðtal hjá Bloomberg 27. apríl 2018 þar sem hann sagði að sala á hlut í WOW air kæmi til greina fyrir árslok og sá orðrómur gekk að stór alþjóðleg flugfélög, sérstaklega hið þýska Lufthansa, hefði áhuga.
Fulltrúar Samgöngustofu funduðu með stjórnendum WOW air tvívegis sumarið 2018, samkvæmt því sem fram kemur í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Á fundi 16. maí var farið yfir ársreikning félagsins fyrir 2017. Þar kom m.a. fram að uppfæra þyrfti rekstraráætlun fyrir árið 2018 þar sem olíuverð, ráðandi breyta í rekstrarhæfi félagsins, hafði hækkað. Þar kom einnig fram að farþegaþróun WOW air „væri undir væntingum en stefnt væri á flug til Indlands áður en árið væri úti“.
Sjóðsstaðan var sögð erfið og draga hefði þurft greiðslur til leigusala. „Fengi félagið ekki nýtt fé í reksturinn hefði það ekki nægt fjármagn eftir sumarið 2018 til að standa undir rekstri vetrarins og til næsta vors.“
Nokkuð ljóst er að WOW air uppfyllti ekki skilyrði reglugerðarinnar sem félagið starfaði eftir miðað við þessar upplýsingar. WOW air gat ekki staðið við skuldbindingar sínar og var ógjaldfært. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir að Samgöngustofa hafi, á grundvelli mats á fjárhagsstöðu WOW Air „borið að fella tímabundið úr gildi eða afturkalla flugrekstrarleyfið“. Reglugerðin heimilaði að Samgöngustofu hefði verið heimilt að veita tímabundið leyfi í kjölfarið, að hámarki til eins árs, á meðan að fjárhagsleg endurskipulagning færi fram. Þrátt fyrir að þessar upplýsingar lægju allar fyrir réðst Samgöngustofa ekki í fjárhagsmat og flugrekstrarleyfi WOW air var því aldrei afturkallað.
Þann 20. júní 2018 funduðu fulltrúar frá Samgöngustofu aftur með WOW air. Þá hafði staðan versnað til muna. Tap fyrir tekjuskatt á árinu 2018 stefndi nú í að verða rúmlega þrisvar sinnum hærra en talið var nokkrum vikum áður, eða 35,5 milljónir dala, á þeim tíma um 3,7 milljarðar króna. Tekjuáætlun félagsins hafði dregist saman um 40 milljónir dala, um 4,2 milljarða króna, frá því sem kynnt var á fundinum mánuði áður.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir: Þá gerðu stjórnendur WOW air hf. fulltrúum Samgöngustofu grein fyrir því að fjárhagsstaða félagsins væri mjög erfið og að stefnt væri að útgáfu skuldabréfa til að afla fjármagns inn í reksturinn.“
Eftirlit Samgöngustofu með fjárhag WOW air í júlí og ágúst takmarkaðist við þessa tvo fundi og símtöl um fjármögnunaráformin. Skuldabréfaútboðið, sem varð afar skrautlegt, lauk ekki fyrr en um miðjan september. Í skýrslunni segir að þegar styttist í niðurstöðu skuldabréfaútboðsins í september hafi Samgöngustofa fundað daglega með stjórnendum fyrirtækisins og eftirlitið fólst í því að sannreyna að fjárhagsleg endurskipulagning væri í gangi.
Síðar kom í ljós að skuldabréfaútboðið, sem náði í 50 milljónir evra, byggði að hluta til á blekkingum, að mati hluta þeirra sem keyptu í útboðinu. Þeir hafa meðal annars vísað í að eigið fé WOW air hefði með réttu átt að vera neikvætt um mitt ár 2018 þegar farið var af stað með útboðið. Í efnahagsreikningi sem birtur var í fjárfestakynningunni var því hins vegar haldið fram að eigið fé væri jákvætt. Þ.e. að WOW air ætti meiri eignir en skuldir.
Þess utan vissi hluti þátttakenda í útboðinu ekki af því að sumir þátttakendur í útboðinu, um helmingur, voru að breyta skammtímaskuldum í langtímaskuldir, og voru því ekki að setja nýtt fé inn í reksturinn. Skýrasta dæmið um slíkt var Arion banki, sem skráði sig fyrir 4,3 milljónum evra, um 560 milljónir króna á þeim tíma, gegn því að WOW air myndi greiða yfirdráttarskuld sína hjá bankanum upp.
Með þessu dró Arion banki úr tapi sínu á WOW air. Ef yfirdráttarheimildin væri enn ógreidd þá væri hún einfaldlega almenn krafa í bú WOW air og fengist ekki greidd. Í staðinn á bankinn kröfur vegna skuldabréfanna.
Samgöngustofa hefur rökstutt aðgerðarleysi sitt með því að, eftir ítarlega skoðun, hafi ekki verið þörf á veitingu tímabundins flugrekstrarleyfis þar sem Samgöngustofa gat hvenær sem er takmarkað eða stöðvað rekstur félagsins með afturköllun starfsleyfa. Þá hafi stofnunin talið að hefði hún veitt WOW air tímabundið leyfi meðan fjárhagsleg endurskipulagning færi fram hefði það haft neikvæð áhrif á fjármögnunarmöguleika félagsins. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir: „Þetta eru sömu svör og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti fékk á sínum tíma og gerði ekki athugasemdir við.“
Ríkisendurskoðun segir enn fremur að hún hafi ekki fengið upplýsingar frá Samgöngustofu hvað hafi falist í „ítarlegri skoðun“ stofnunarinnar þrátt fyrir að hafa leitað eftir upplýsingum um það.
Í skýrslunni segir Ríkisendurskoðun að hún geti lítið fyrir varnir Samgöngustofu fyrir aðgerðarleysi sínu gagnvart WOW air. Orðrétt segir: „Ríkisendurskoðun telur þessi rök tæplega standast og bendir á að það sé ekki hlutverk Samgöngustofu að haga störfum sínum og eftirliti með tilliti til viðskiptalegra hagsmuna þeirra sem sæta eftirlitinu. Þvert á móti felist í því aukið gagnsæi að leyfi, meðan á fjárhagslegri endurskipulagningu standi, sé sett fram með formlegum hætti í stað þess að vera óformlegt og ótímabundið eins og raunin varð. Væntanlegum fjárfestum mátti vera fullljóst að félagið væri í fjárhagserfiðleikum hvort sem Samgöngustofa veitti því tímabundið flugrekstrarleyfi meðan á fjárhagslegri endurskipulagningu stóð eða ekki.“
Ríkisendurskoðun fjallar líka um aðkomu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins að málum WOW air á síðustu metrunum í tilveru þess flugfélags. Í skýrslunni segir að ráðuneytið hafi sent Samgöngustofu leiðbeiningar um mat á fjárhag flugrekenda 27. ágúst 2018. Það var gert vegna þess að ráðuneytið taldi Samgöngustofu ekki vera að meta stöðu WOW air í nægilega víðum skilningi.
Á fundi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis með Samgöngustofu 3. september 2018 ítrekaði ráðuneytið þá afstöðu sína að stofnunin brygðist við þeim annmörkum sem ráðuneytið hefði bent á að væru á framkvæmd fjárhagsmats. „Bauð ráðuneytið m.a. fram aðstoð frá Fjármálaeftirlitinu til að styrkja verklag og sækja meiri þekkingu á framkvæmd þessara mála. Samgöngustofa taldi ekki þörf á samráði og ráðgjöf frá Fjármálaeftirlitinu.“
Á fundinum kom ráðuneytið því einnig á framfæri að það teldi ekki forsvaranlegt hve langt væri í næsta skipulagða fund Samgöngustofu með WOW air. Fulltrúar Samgöngustofu sögðu á móti að þeir hefðu „trú á því að félagið væri rekstrarhæft og að stofnunin hefði öll þau gögn sem hún þyrfti til að geta lagt mat á stöðuna. Að þeirra mati hefði félagið trúverðugar áætlanir og stofnunin hefði meiri áhyggjur af sumum öðrum flugrekendum sem flygju til og frá landinu en WOW air.“
Ljóst má vera að mat Samgöngustofu stangast að öllu leyti á við þær upplýsingar sem komu fram á fundum með WOW air í maí og júní og það sem fram hafði komið í fjölmiðlum vikurnar á undan um fjárhagsstöðu flugfélagsins. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir að eftirlitsaðilinn telji: „alvarlegt að Samgöngustofa hafi talið sig hafa trúverðugar áætlanir og upplýsingar um að flugfélagið væri rekstrarhæft, stæðist fjárhagskröfur reglugerðarinnar og að ekki þyrfti að óska eftir frekari gögnum um fjármál fyrirtækisins þegar gögn sem aflað var stuttu síðar sýndu að full þörf var á sérstöku eftirliti.“
Í skýrslunni segir að miklar efasemdir hafi verið um getu Samgöngustofu til að sinna fjárhagseftirliti með flugrekendum meðal stjórnvalda. Þann 7. september 2018 sendi ráðuneytið Samgöngustofu fyrirmæli um að stofnunin gerði ítarlegt mat á fjárhagsstöðu WOW air. Í bréfinu kom fram að ráðuneytið hefði endurtekið kallað eftir því að stofnunin brygðist við sjónarmiðum og afstöðu ráðuneytisins án þess að við því hefði orðið. Ráðuneytið teldi ljóst að Samgöngustofa hygðist ekki að eigin frumkvæði kanna fjárhagsstöðu WOW og meta hvort reksturinn uppfyllti kröfur. Í bréfinu komu eftirfarandi fyrirmæli fram: „Þar sem greinilegar vísbendingar eru til staðar um fjárhagsvanda hjá leyfishafanum WOW air hf. skal Samgöngustofa tafarlaust gera ítarlegt mat á fjárhagsstöðu flugrekandans í samræmi við 2. mgr. 9. gr. reglugerðar (ESB) nr. 1008/2008. Hluti af slíku mati skal felast í daglegum upplýsingum um sjóðsstreymi félagsins og könnun á rekstrarhæfni þess til næstu vikna.“
Í minnisblaði sem samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra sendi ráðherranefnd um samræmingu mála 13. september 2018 kom fram að Samgöngustofa hefði upplýst ráðuneytið um að lausafjárstaða WOW air nægði til að standa undir rekstri í að minnsta kosti þrjá sólarhringa. „Endurskoðandi á vegum Samgöngustofu hefði staðfest að félagið gæti haldið áfram rekstri út mánuðinn en gæti þá ekki greitt laun. Taldi ráðherra ljóst að styrkja þyrfti þekkingu á fjárhagsmati innan Samgöngustofu. Stofnunin nyti aðstoðar endurskoðenda en virtist skorta þekkingu til að vinna úr upplýsingum frá þeim. Þörf væri á utanaðkomandi ráðgjöf til að tryggja getu Samgöngustofu til að sinna sínu eftirlitshlutverki. Ráðuneytið hefði óskað eftir því að stofnunin leitaði aðstoðar aðila sem hefði næga þekkingu að mati ráðuneytisins til að aðstoða stofnunina við eftirlitið og tæki við stjórn á mati á fjárhag WOW air.“
Vakin er athygli á því í skýrslu Ríkisendurskoðunar að ráðuneytið sendi Samgöngustofu fyrirmælin tæpum fjórum mánuðum eftir að hafa fengið upplýsingar um að staða flugfélagsins hefði versnað verulega. Í svörum til Ríkisendurskoðunar sagði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið að ástæðan fyrir þessum langa tíma væri sú að rétt þótti að gefa stofnuninni svigrúm til að bregðast við. Viðbrögð Samgöngustofu hafi á endanum ekki þótt fullnægjandi.
Ríkisendurskoðun gagnrýnir þessa stöðu og segir það vera alvarlegt að „uppi hafi verið ágreiningur milli samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis og Samgöngustofu um hvernig bæri að haga eftirliti með svo þjóðhagslega mikilvægu fyrirtæki á viðsjárverðum tímum í rekstri þess. Þegar svo ber undir ætti ráðuneytið að veita undirstofnun sinni leiðbeiningar og fyrirmæli svo fljótt sem verða má.“
Samgöngustofa lofaði því í bréfi sem sent var 11. september 2018 að hún ætlaði að endurskoða verklag við eftirlit með WOW air og herða það.
Samgöngustofa beið þangað til 21. september 2018 með að senda WOW air bréf þar sem hún tilkynnti um sérstakt eftirlit með fjárhag félagsins, eða tveimur vikum eftir að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið fór fram á að það myndi fara fram.
Skuldabréfaútboði WOW air lauk þremur dögum fyrr, 18. september. Svo virðist sem viðskiptalegir hagsmunir WOW air hafi verið settir framar því að fylgja fyrirmælum úr ráðuneytinu sem Samgöngustofa heyrir undir.
Ríkisendurskoðun bendir í skýrslu sinni á misræmi á því sem kom fram í bréfi Samgöngustofu til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis 11. september 2018 og þeim tíma sem sérstakt eftirlit Samgöngustofu hófst. „Í því bréfi kom fram að stofnunin ynni þá þegar að ítarlegu fjárhagsmati á fyrirtækinu. Ríkisendurskoðun bendir á að þó stofnunin hafi fundað með flugfélaginu um sumarið og fylgst með helstu vendingum í rekstri þess þá jafngildi það ekki því að hefja formlega ítarlegt fjárhagsmat sem á að fara eftir ákveðnum verklagsreglum og hafa ákveðin viðmið. Auk þess þurfi að gera þá kröfu að þeim sem sæta slíku fjárhagsmati sé gerð formlega grein fyrir því. Verður ekki annað séð en að Samgöngustofa hafi veitt ráðuneytinu misvísandi upplýsingar um umfang eftirlitsins. Að mati Ríkisendurskoðunar endurspeglar þetta misræmi hve óskýr viðmið stofnunin hafði um það hvenær bæri að meta fjárhagsstöðu en einnig hve óljóst var í hverju slíkt mat fælist. Þau viðbrögð sem hér um ræðir með misvísandi upplýsingagjöf eru alvarleg og síst til þess fallin að auka traust og samvinnu milli Samgöngustofu og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis.“
Skuldabréfaútboðið leysti ekki vanda WOW air og fyrir árslok 2018 var byrjað að reyna að selja félagið til annarra flugfélaga. WOW air for svo í þrot í lok mars 2019.
