Verði breytingar meirihluta umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis á þingsályktunartillögu að þriðja áfanga rammáætlunar samþykktar verður eitt loforð stjórnarsáttamála ríkisstjórnar Vinstri grænna, Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks rækilega uppfyllt: Að fjölga virkjunarkostum í biðflokki hennar. Samkvæmt áliti meirihlutans skal færa til átta virkjunarkosti í vatnsafli; fimm úr verndarflokki í biðflokk og þrjá úr nýtingarflokki í biðflokk.
Þessu er hægt að halda fram þrátt fyrir að kostum í biðflokki fækki reyndar samkvæmt tillögum meirihlutans um tvo tugi með því að fjarlægja úr áætluninni alla þá kosti sem Orkustofnun hefur lagt til að eigin frumkvæði en enginn ákveðinn virkjunaraðili stendur að baki.
Meirihlutinn vill að auki færa einn vindorkukost, Búrfellslund, úr biðflokki í nýtingarflokk og þrátt fyrir að leggja ekki til að virkjanahugmyndir í Skjálfandafljóti færist úr verndarflokki líkt og svokölluð Kjalölduveita á Þjórsársvæði og virkjanir í Skagafirði er í áliti hans lögð áhersla á að „beðið verði með friðlýsingu þeirra“.
Reyndar yrði með samþykkt breyttrar þingsályktunartillögu annað markmið stjórnarsáttmálans einnig uppfyllt: Að ljúka við þriðja áfanga rammaáætlunar. Að afgreiða hana loksins, tillöguna sem þvælst hefur inni á Alþingi í tæp sex ár, farið úr fangi eins umhverfisráðherra til annars, alls fjögurra talsins. En ef meirihluti fæst við afgreiðslu á þingi á næstu dögum verður þriðji áfangi rammaáætlunar töluvert frábrugðinn því sem verkefnisstjórnin lagði til í lokaskýrslu sinni haustið 2016.
Álit meirihluta umhverfis- og samgöngunefndar var birt á vef Alþingis um helgina, nokkrum dögum fyrir áformuð þinglok, en nefndin hefur haft málið til umfjöllunar síðan í febrúar. Í því er fjallað um nauðsyn þess að uppfylla skuldbindingar í loftslagsmálum og að aukin endurnýjanleg orka sé þar lykilatriði.
Undir álitið skrifa Vilhjálmur Árnason, formaður nefndarinnar og þingmaður Sjálfstæðisflokksins, Halla Signý Kristjánsdóttir, þingmaður Framsóknarflokksins, Ingibjörg Isaksen, þingmaður Framsóknar, Njáll Trausti Friðbertsson, þingmaður Sjálfstæðisflokks og Orri Páll Jóhannsson, þingmaður Vinstri grænna. Bjarni Jónsson, sem einnig á sæti í nefndinni fyrir hönd VG skrifar hins vegar ekki undir meirihlutaálitið. Hann segist ekki styðja tillögu um annað en að hafa jökulsárnar í Skagafirði í verndarflokki og er mjög dapur yfir því að annað standi til.
Bjarni er þarna að tala um vilja meirihlutans að færa fjórar hugmyndir að vatnsaflsvirkjunum í Skagafirði úr verndarflokki tillögunnar í biðflokk, kosti sem myndu fela í sér virkjun Jökulsáa vestari og austari sem taldar eru meðal bestu flúðasiglingaáa Evrópu. Allt eru þetta virkjanakostir á vegum Landsvirkjunar og allt eru þetta kostir sem byggðaráð Skagafjarðar sagðist í umsögn sinni um tillöguna vilja að yrðu færðir til með þessum hætti. Ósk þeirra mun því rætast ef hin breytta tillaga verður samþykkt af Alþingi. Breytingin yrði einnig í samræmi við óskir Landsvirkjunar.
En hvað er eiginlega rammaáætlun?
Lög um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, hina svokölluðu rammaáætlun, tóku að fullu gildi í janúar 2013 er Alþingi samþykkti tillögu til þingsályktunar að öðrum áfanga. Síðan hefur hnífurinn staðið sem fastast í kúnni því enn er það annar áfanginn sem er í gildi – tæpum áratug síðar.
Markmið laga um rammaáætlun er að tryggja að nýting landsvæða byggist á langtímasjónarmiðum og heildstæðu hagsmunamati þar sem tekið er tillit til verndargildis náttúru og menningarsögulegra minja, hagkvæmni og arðsemi ólíkra nýtingarkosta og annarra gilda sem varða þjóðarhag, líkt og segir í greinargerð frumvarpsins. Er lögunum ætlað að „stuðla að meiri sátt um orkuvinnslu og minnka óvissu orkufyrirtækja við val á virkjunarkostum“.
Virkjanakostir eru flokkaðir í verndarflokk, biðflokk og nýtingarflokk. Hægt er að hreyfa við þessari flokkun ef ekki hefur verið gefið út virkjunarleyfi fyrir kosti í nýtingarflokki eða svæði í verndarflokki hafa ekki verið friðlýst með lögum. Það er í höndum sérstakrar verkefnisstjórnar hvers áfanga og nokkurra faghópa skipuðum ýmsum sérfræðingum, að gera tillögu að flokkuninni til ráðherra.
Í verndarflokk er skipað þeim virkjunarkostum og landsvæðum sem ekki er talið réttlætanlegt að heimila virkjun á að virtum markmiðum laganna. Skipan virkjunarkosta í þennan flokk felur þó ekki í sér friðlýsingu í hefðbundnum skilningi heldur tímabundna vernd gagnvart orkuvinnslu á meðan friðlýsingarferli samkvæmt náttúruverndarlögum fer fram. Er við það miðað að undirbúningur friðlýsingar viðkomandi svæða gagnvart orkuvinnslu hefjist þegar í stað eftir að samþykki Alþingis fyrir verndar- og nýtingaráætluninni liggur fyrir.
Það ferli hefur hins vegar líkt og afgreiðsla þriðja áfanga rammaáætlunar dregist úr hófi fram. Það var ekki fyrr en í tíð Guðmundar Inga Guðbrandssonar sem umhverfisráðherra að farið var í þá vinnu. Fyrsta friðlýsingin var gerð árið 2018, fimm og hálfu ári eftir að landsvæðin voru sett í verndarflokk samkvæmt öðrum áfanga. Átta svæði í verndarflokki af þeim tuttugu sem þar eru samkvæmt gildandi áætlun voru friðlýst á síðasta kjörtímabili.
Í nýtingarflokk fara virkjunarkostir og tilheyrandi landsvæði sem Alþingi áætlar að ráðast megi í. Skipan í nýtingarflokk felur þó „á engan hátt“ í sér yfirlýsingu um að út í framkvæmdirnar skuli fara á tímabilinu heldur eingöngu að heimilt sé að veita leyfi vegna þessara virkjunarkosta, segir í greinargerð lagafrumvarpsins.
Í biðflokk falla svo allir þeir virkjunarkostir sem að mati Alþingis er ekki unnt að flokka í annan hvorn framangreindra flokka vegna skorts á gögnum og upplýsingum. Ekki er heimilt að veita leyfi sem tengist orkuvinnslu vegna virkjunarkosta í biðflokki.
Og það er þessi flokkur sem meirihluti umhverfis- og samgöngunefndar vill fjölga kostum í.
Í fyrsta lagi leggur hann til, eins og fyrr segir, að virkjunarkostirnir fjórir í Héraðsvötnum í Skagafirði, Skatastaðavirkjun C, Skatastaðavirkjun D, Villinganesvirkjun og Blanda, Vestari-Jökulsá, verði færðir úr verndarflokki líkt og verkefnisstjórnin lagði til yfir í biðflokk. „Þau sjónarmið komu fram fyrir nefndinni að mikil neikvæð áhrif fyrirhugaðra virkjana í Héraðsvötnum í Skagafirði á vistgerðir með verulega hátt verndargildi, og þá sérstaklega flæðiengjar, kunni að vera ofmetið,“ segir í meirihlutaálitinu án þess að vísað sé til þess hverjir hafi haldið þessu fram, hvort það séu óháðir sérfræðingar, Landsvirkjun, eða aðrir.
Telur meirihlutinn nauðsynlegt að „óvissu um raunveruleg áhrif viðkomandi virkjunarkosta á þau viðföng sem til staðar eru á svæðinu sé eytt áður en tekin er ákvörðun um hvort svæðið eigi að fara í verndarflokk eða nýtingarflokk“.
„Við umfjöllun nefndarinnar hefur verið bent á að virkjunarkosturinn Kjalölduveita hafi ekki fengið fullnægjandi umfjöllun faghópa eins og lög [um rammaáætlun] gera ráð fyrir,“ segir í nefndarálitinu. Þar er augljóslega verið að vísa til sjónarmiða virkjunaraðilans, Landsvirkjunar, sem hefur ítrekað hafnað þeim sjónarmiðum verkefnisstjórnarinnar að Kjalölduveita sé í raun breytt útgáfa hinnar mjög svo umdeildu Norðingaölduveitu á vatnasviði Þjórsárvera sem er í verndarflokki núgildandi rammaáætlunar. Landsvirkjun vill meina að verkefnisstjórnin hafi raðað Kjalölduveitu „beint í verndarflokk“ án umfjöllunar faghópa.
Umhverfis- og auðlindaráðuneytið fjallaði sérstaklega um þessa gagnrýni Landsvirkjunar í vetur og tekur ekki undir hana heldur telur að virkjunarhugmyndin hafi fengið fullnægjandi umfjöllun. Meirihluti umhverfis- og samgöngunefndar er hins vegar efins og segist í áliti sínu telja mikilvægt „að hafið sé yfir vafa að virkjunarkostir sem óskað er eftir mati á fái fullnægjandi meðferð í samræmi við ákvæði laganna“.
Með hliðsjón af því leggur hann til að Kjalölduveita verði flokkuð í biðflokk.
Virkjanakosturinn Skrokkalda er í nálægð við friðlýst svæði Vatnajökulsþjóðgarðs og segir í nefndin í rökstuðningi sínum fyrir því að færa hann úr nýtingarflokki í biðflokk að aukin áhersla hafi verið lögð á vernd óbyggðra víðerna á undanförnum árum og umræða um verðmæti miðhálendisins farið vaxandi. Aðra virkjun sem hefur verið afar umdeild af sömu ástæðu, Hvalárvirkjun á Ófeigsfjarðarheiði, á hins vegar ekki að færa úr nýtingarflokki í biðflokk.
Fjölmargar umsagnir um þingsályktunartillögu að rammaáætlun beinast sérstaklega að virkjunarkostum í neðri hluta Þjórsár. Þar hefur Landsvirkjun áformað þrjár virkjanir til viðbótar við þær sem þegar eru ofar í ánni. Virkjanaþrennan hefur verið afar umdeild í heimabyggð. Ein þeirra, Hvammsvirkjun, er þegar í nýtingarflokki gildandi rammaáætlunar en hinar tvær, Holta- og Urriðafossvirkjun, í þeim flokki samkvæmt tillögu verkefnisstjórnar. Gagnrýni heimamanna og náttúruverndarsamtaka beinist jafnt að þeim öllum. Meirihlutinn vill hins vegar aðeins færa tvær þeirra milli flokka. „Óhætt er að segja að tillögur um flokkun Holtavirkjunar og Urriðafossvirkjunar í nýtingarflokk hafa vakið upp reiði í nærsamfélaginu,“ segir í meirihlutaálitinu, enda sé um að ræða „stórar virkjunarhugmyndir í byggð“.
Í fyrsta lagi telur meirihlutinn ljóst að „hluti af sjálfsmynd margra íbúa í sveitinni er sambýlið við Þjórsá og þær breytingar sem virkjunarframkvæmdir hefðu á umhverfið þar eru í huga margra íbúa óásættanlegar,“ segir í nefndarálitinu. „Mætti því færa rök fyrir því að sú niðurstaða sem aðferðafræðin leiðir af sér um flokkun virkjunarkosta í neðri hluta Þjórsár í nýtingarflokk samrýmist ekki þeim samfélagslegu viðhorfum sem eru undirliggjandi í nærsamfélaginu.“
Vegna þessa telur meirihlutinn nauðsynlegt að leggja til þá breytingartillögu að Holta- og Urriðafossvirkjun verði flokkaðar í biðflokk þar til umfjöllun um samfélagsleg áhrif á nærsamfélagið á grundvelli nýrrar nálgunar í aðferðafræði verði lokið. Mikilvægt sé að horfa á neðri hluta Þjórsár „sem eina heild“ og því er beint til ráðherra og verkefnisstjórnar að horft verði til „allra þriggja virkjunarkosta“ í neðri hluta Þjórsár við það mat.
Allar þessar þrjár virkjanir, Skrokkalda, Urriðafossvirkjun og Holtavirkjun, hlutu lægstu áhrifaeinkunn tveggja faghópa við umfjöllun kosta sem lagðir voru fram til þriðja áfanga rammaáætlunar. Virkjanir í Skjálfandafljóti og Héraðsvötnum hlutu hins vegar mjög háa áhrifaeinkunn. Með þessum breytingartillögum meirihluta umhverfis- og samgöngunefndar er því gengið þvert á mat faghópanna.
Vindorkukostinum Búrfellslundi er raðað í biðflokk í þingsályktunartillögunnar með þeim rökum að hann sé á röskuðu svæði sem hafi lágt verndargildi en áhrif hans á ferðamennsku og útivist séu hins vegar mikil.
„Meirihlutinn bendir á að í umsögnum hafa komið fram ábendingar um að fyrirhugaður vindorkukostur kunni ekki að hafa þau víðtæku áhrif á ferðamennsku sem niðurstaða faghóps 2 byggði á,“ segir í nefndarálitinu en aftur er slíku haldið fram án þess að tiltekið sé hvaðan þessar ábendingar komi.
Auk þess bendir meirihlutinn á að það hafi sýnt sig að svæðið henti „afar vel til vindorkuframleiðslu“. Að mati meirihlutans er mikilvægt að horfa til þeirra samlegðaráhrifa sem skapast við nýtingu vindorku nálægt vatnsaflsvirkjununum. Þá komi fram í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar að leggja eigi áherslu á að vindorkuver byggist upp á afmörkuðum svæðum nærri tengivirkjum og flutningslínum. Meirihlutinn leggur svo áherslu á að Búrfellslundur sé á hendi opinbers fyrirtækis, að um sé að ræða svæði með lágt verndargildi sem þegar hafi verið raskað. „Meiri hlutinn telur að Búrfellslundur geti verið mikilvægur hluti þess að tryggja betur nýtingu þeirra vatnsaflsvirkjana sem fyrir eru á svæðinu auk þess sem það rennir styrkari stoðum undir orkuöryggi.“
Í ljósi þessa leggur meirihluti nefndarinnar til að virkjunarkosturinn verði færður úr biðflokki í nýtingarflokk.
Virkjunarkostir í Skjálfandafljóti, þ.e. Fljótshnúksvirkjun, Hrafnabjargavirkjun A, B og C, eru í verndarflokki samkvæmt fyrirliggjandi tillögu og telur meirihluti umhverfis- og samgöngunefndar ekki tilefni til að leggja til breytingar á því. „Hins vegar leggur meirihlutinn áherslu á að beðið verði með friðlýsingu þeirra verndarsvæða gegn orkuvinnslu þar til mati á friðlýsingu heilla vatnasviða er lokið og lög um verndar- og orkunýtingaráætlun hafa verið endurskoðuð.“
Samhliða því að afmörkun verndarsvæðis verði endurskoðuð beinir meiri hlutinn því til umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra að afmörkun verndarsvæðis Skjálfandafljóts verði kynnt fyrir nefndinni áður en gengið verði frá friðlýsingu verndarsvæðisins.
Auk virkjunaraðila hefur það tíðkast að Orkustofnun leggi að eigin frumkvæði fram virkjanakosti til mats í rammaáætlun. Í framlagðri þingsályktunartillögu er að finna í biðflokkki 28 slíka kosti ýmist til nýtingar vatnsafls eða jarðvarma, m.a. á Torfajökulssvæðinu og í laxveiðiám á Austurlandi.
Ástæða þess að viðkomandi virkjunarkostir eru flokkaðir í biðflokk er fyrst og fremst sú að ekki eru til nægjanleg gögn um viðkomandi virkjunarkost og því ekki nægilegar forsendur til að hægt sé að leggja til flokkun í verndarflokk eða nýtingarflokk. „Á meðan virkjunarkosturinn flokkast í biðflokk eru hins vegar takmörk lögð á aðra landnýtingu á svæðinu,“ bendir meirihluti nefndarinnar á í áliti sínu. „Þannig eru dæmi um að ekki sé hægt að friðlýsa virkjunarkosti í verndarflokki gegn orkuvinnslu þar sem virkjunarkostur innan sama svæðis er í biðflokki. Það mætti segja að viðkomandi virkjunarkostur sé að vissu leyti fastur í biðflokki þar sem enginn virkjunaraðili er að vinna í þróun hans og þar á meðal öflun nauðsynlegra gagna til að hægt sé að leggja til endanlega flokkun í vernd eða nýtingu.“
Orkustofnun féllst í byrjun júní á að draga þessa tilteknu virkjanakosti til baka í kjölfar samráðs við verkefnisstjórn 5. áfanga rammaáætlunar sem þegar hefur hafið störf. Því er lagt til í meirihlutaálitinu að þeir verði felldir úr verndar- og orkunýtingaráætlun að sinni. Komi upp áhugi síðar á að framkvæmt verði mat á einstökum virkjunarkosti þyrfti að leggja fram beiðni þessi efnis til Orkustofnunar.
Í álitinu er áréttað að samkvæmt lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun eru tillögur verkefnisstjórnar ekki bindandi fyrir ráðherra. Alþingi sé ekki heldur bundið af tillögum verkefnisstjórnar og geti gert á henni breytingar.
„Þá lítur meirihlutinn svo á að hann verði að hafa í huga aðra þætti sem ekki var horft til þegar verkefnisstjórn skilaði tillögum sínum til ráðherra á sínum tíma. Má þar til að mynda nefna skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum sem leiða til þess að orkuskipti verða að vera forgangsmál,“ segir í áliti meirihluta nefndarinnar. Ljóst sé að þessum skuldbindingum verði ekki mætt „nema með aukinni endurnýjanlegri orku“.
Fjöldi umsagna sem nefndinni bárust og hluti þeirra gesta sem fyrir nefndina komu lögðu áherslu á mikilvægi samfélagslegrar sáttar um einstakar virkjunarframkvæmdir. „Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar segir að sátt verði að ríkja um nýjar virkjanir til að byggja upp grænt og kolefnishlutlaust samfélag. Mestu skipti að það verði gert af varfærni gagnvart viðkvæmri náttúru landsins og í takti við vaxandi orkunotkun samhliða útfösun jarðefnaeldsneytis, til að mæta fólksfjölgun og þörfum grænnar atvinnuuppbyggingar,“ segir í nefndarálitinu.
